CE - Sentencia 11001031500020250348100 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03481-00

Accionante: Inder Alonso Ramírez Pérez Accionados: Presidencia de la República y otros

Tema: Acción de tutela por la presunta omisión en la reglamentación e implementación de la Ley 2136 de 2021

Decisión: Declara la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

I. ASUNTO

1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela interpuesta por el señor Inder Alonso Ramírez Pérez, quien actúa en nombre propio en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Interior, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales «a la protección del Estado al colombiano en el exterior, igualdad, dignidad humana, seguridad personal y colectiva, participación y a la vida en condiciones de seguridad internacional», ocurrida por la supuesta omisión en la reglamentación e implementación de la Ley 2136 de

2021.

II. ANTECEDENTES

participación y a la vida en condiciones de seguridad internacional», ocurrida por la supuesta omisión en la reglamentación e implementación de la Ley 2136 de 2021.

II. ANTECEDENTES

2.1. Hechos

2. El señor Inder Alonso Ramírez Pérez refirió que el Congreso de la República expidió la Ley 2136 de 2021, «por medio de la cual se establecen las definiciones, principios y lineamientos para la reglamentación y orientación de la política integral migratoria del Estado Colombiano – PIM, y se dictan otras disposiciones».

3. Sin embargo, el accionante afirmó que, a la fecha, el Gobierno Nacional no ha reglamentado ni activado los mecanismos para su implementación, circunstancia que le genera una sensación de desprotección, por cuanto reside en Taiwán, un territorio con creciente riesgo geopolítico por la tensión internacional con la República Popular China.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03481-00

Accionante: Inder Alonso Ramírez Pérez

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2 2.2. Fundamento jurídico

4. La parte accionante , señaló que el Gobierno Nacional ha vulnerado sus derechos fundamentales «a la protección del Estado al colombiano en el exterior, igualdad, dignidad humana, seguridad personal y colectiva, participación y a la vida en condiciones de seguridad internacional», debido a que no ha implementado ni reglamentado la Ley 2136 de 2021.

2.3. Pretensiones

igualdad, dignidad humana, seguridad personal y colectiva, participación y a la vida en condiciones de seguridad internacional», debido a que no ha implementado ni reglamentado la Ley 2136 de 2021.

2.3. Pretensiones

5. Con fundamento en lo anterior, solicitó:

«1. Amparar mis derechos fundamentales a la protección, la igualdad, la seguridad, la dignidad y la participación, vulnerados por la omisión reglamentaria y administrativa del Gobierno Nacional respecto a la Ley 2136 de 2021.

2. Ordenar al presidente de la República, al Ministerio de Relaciones Exteriores y al Ministerio del Interior que en un plazo perentorio expidan la reglamentación de la Ley 2136 de 2021 y activen su implementación en beneficio de los colombianos en el exterior.

3. Ordenar a la Cancillería el diseño inmediato de un protocolo de emergencia para colombianos en regiones de riesgo geopolítico, como es el caso de Taiwán, conforme al espíritu de la Ley 2136.

4. Exhortar a la Cancillería a habilitar mecanismos efectivos de participación de la sociedad civil migrante para la construcción de dicha reglamentación». (Sic en toda la cita)

2.4. Intervenciones

6. La acción de tutela fue admitida mediante auto del 10 de junio de 2025, mediante el cual se ordenó notificar como accionados a la Presidencia de la República, al Ministerio de Relaciones Exteriores – Cancillería - Comisión Intersectorial de Migraciones y al Ministerio del Interior, y como terceros interesados en el resultado del proceso a Migración Colombia - Unidad

Administrativa Especial Migración Colombia y al Sistema Nacional de Migraciones.

Intersectorial de Migraciones y al Ministerio del Interior, y como terceros interesados en el resultado del proceso a Migración Colombia - Unidad Administrativa Especial Migración Colombia y al Sistema Nacional de Migraciones.

7. El Ministerio de Relaciones Exteriores - Cancillería solicitó que se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, pues la entidad ha adelantado el esquema de Gobernanza migratoria del país en concurso con otras entidades del Estado, a través de la Comisión Nacional Intersectorial, así como también las acciones necesarias para la conformación de la Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las Migraciones . Además, adujo que el accionante no acreditó la causación de un perjuicio irremediable en su contra.

8. De otra parte, señaló que la pretensión encaminada a que se cree un protocolo de emergencia para colombianos en regiones de riesgo geopolítico es improcedente, pues dicho protocolo se encuentra vigente en la actualidad. De igual forma, indicó que la preten sión 4° resulta improcedente, debido a que yaAcción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03481-00

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3 existen mecanismos efectivos de participación de la sociedad civil para la construcción de la reglamentación.

9. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia solicitó que se denieguen o, en su defecto, se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues no encontró demostrado ningún perjuicio.

9. La Unidad Administrativa Especial Migración Colombia solicitó que se denieguen o, en su defecto, se declare la improcedencia de la acción de tutela, pues no encontró demostrado ningún perjuicio.

10. La Presidencia de la República afirmó que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, pues el accionante cuenta con otros mecanismos para exponer sus cuestionamientos. Por último, solicitó la desvinculación del presente proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.

11. No se presentaron informes.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

12. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.

3.2. Cuestión previa

13. Se advierte que la Presidencia de la República solicitó su desvinculación del presente trámite, argumentando falta de legitimación en la causa por pasiva. Sin embargo, su vinculación en esta acción de tutela se fundamentó en que la pretensión 3° del escrito se dirige en contra de la entidad, por lo que resulta evidente que ostenta un interés directo en el resultado del proceso. En consecuencia, se anticipa que su solicitud será denegada.

3.3. Problema jurídico

14. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe en determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad. En el evento en que así sea, se deberá establecer si la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores – Cancillería - Comisión Intersectorial de

determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad. En el evento en que así sea, se deberá establecer si la Presidencia de la República, el Ministerio de Relaciones Exteriores – Cancillería - Comisión Intersectorial de Migraciones y el Ministerio del Interior vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante al omitir la reglamentación e implementación de la Ley 2136 de 2021.

3.4. Procedencia de la acción de tutela

15. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamenteAcción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03481-00

Accionante: Inder Alonso Ramírez Pérez

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4 señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

16. De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los

mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

16. De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello , en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad inves tida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.

3.4. Del requisito de subsidiariedad

17. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política consagró el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determinó que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial» , precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

18. Así las cosas, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resultan idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.

19. Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el

19. Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni p retender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia1.

20. No obstante, es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, puesto que los recursos pueden ser ineficientes o inadecuados, momento en el cual la tutel a se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior.

1 En sentencia T-313 de 1 de abril de 2005, se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan (sic) un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las dis posiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones».Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03481-00

Accionante: Inder Alonso Ramírez Pérez

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3.4.1. Caso concreto

21. La parte accionante, señaló que el Gobierno Nacional ha vulnerado sus derechos fundamentales «a la protección del Estado al colombiano en el exterior, igualdad, dignidad humana, seguridad personal y colectiva, participación y a la vida en condiciones de seguridad internacional», debido a que no ha implementado ni reglamentado la Ley 2136 de 2021.

22. Al respecto, la Ley 393 de 1997, que desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política, establece en su artículo 1° que «toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo», y en su artículo 4° dispone que «cualquier persona podrá ejercer la acción de cumplimiento frente a normas con fuerza material de ley o actos administrativos».

23. Sin embargo, para la procedencia de la acción referida, resulta imprescindible que el interesado efectúe una reclamación en sede administrativa, y que la autoridad no responda en el transcurso de diez (10) días, o en su defecto, se niegue a atender el cumplimiento de la ley respecto de la cual se exige su cumplimiento, salvo que se demuestre un inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, de conformidad con el artículo 8° de la Ley 393 de 1997.

cumplimiento, salvo que se demuestre un inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable, de conformidad con el artículo 8° de la Ley 393 de 1997.

24. En principio, el poder ejecutivo posee la facultad de determinar el momento en que ejercerá la potestad reglamentaria que le reconoce la Constitución Política, sin perjuicio de los plazos establecidos por el legislador para la reglamentación de la normativa correspondiente.

25. Sobre el particular, la Ley 2136 de 2021 dispone en su artículo 91 lo

siguiente:

«Artículo 91. Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. El Gobierno Nacional reglamentará las disposiciones contenidas en la presente Ley que lo requieran».

26. De la transcripción literal se desprende que la ley estableció su entrada en vigencia a partir de la fecha de su promulgación, ocurrida el 4 de agosto de 2021.

En consecuencia, desde ese mismo día sus disposiciones fueron exigibles, salvo aquellas que contemplaban expresamente un plazo posterior para su aplicación, como la creación del Fon do Especial para las Migraciones, el uso de nuevas tecnologías y facilitación de trámites, la asistencia social y servicios a los colombianos en el exterior y retornados, entre otros.

27. Ahora bien, teniendo en cuenta que, a la fecha, la ley resulta exigible en su totalidad, esta Sala de Subsección le advierte al accionante que cuenta con la acción de cumplimiento como mecanismo de defensa judicial para salvaguardar sus intereses . Esta circunstancia le impide al juez constitucional activarAcción De Tutela

totalidad, esta Sala de Subsección le advierte al accionante que cuenta con la acción de cumplimiento como mecanismo de defensa judicial para salvaguardar sus intereses . Esta circunstancia le impide al juez constitucional activarAcción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03481-00

Accionante: Inder Alonso Ramírez Pérez

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6 válidamente su competencia, máxime cuando no se demostró la existencia o inminencia de un perjuicio irremediable.

28. En esa misma línea , la jurisprudencia constitucional 2 ha sido reiterativa al señalar que el acceso a la acción de tutela requiere el agotamiento previo de los recursos ordinarios y extraordinarios establecidos por el ordenamiento jurídico, salvo que se demuestre su ineficacia para la protección inmediata de d erechos fundamentales. De lo contrario, se desnaturaliza la finalidad subsidiaria de la tutela y se afecta el principio de seguridad jurídica.

29. Así las cosas, no resulta procedente un estudio de fondo, pues dentro de las facultades del juez constitucional no se encuentra la de sustituir las herramientas judiciales idóneas para obtener la protección iusfundamental quebrantada, pues, de lo contrario, la acción de tutela se convertiría irremediablemente en un medio de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la Carta Política a los jueces constitucionales.

de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la Carta Política a los jueces constitucionales.

30. En conclusión, esta Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Inder Alonso Ramírez Pérez, al comprobarse el incumplimiento del requisito de subsidiariedad y la inexistencia de una amenaza cierta y actual a sus derechos fundamentales, o de un perjuicio irremediable. Lo anterior, dado que el accionante dispone de otros mecanismos judiciales idóneos y eficaces para controvertir la presunta omisión en la implementación de la Ley 2136 de 2021.

31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por la Presidencia de la República, en virtud de las consideraciones desarrolladas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad, de conformidad con los motivos expuestos en la presente providencia.

TERCERO: De no ser impugnada, REMITIR el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

2 Sentencia T-375 de 2018. Corte Constitucional.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03481-00

Accionante: Inder Alonso Ramírez Pérez

2 Sentencia T-375 de 2018. Corte Constitucional.Acción De Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03481-00

Accionante: Inder Alonso Ramírez Pérez

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CUARTO: NOTIFICAR a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artícu lo 186 del CPACA.