CE - Sentencia 11001031500020250376600

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03766-00

Accionante: Herminia Úsuga Ospina

Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia

Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Pensión gracia post mortem. Requisitos de la Ley 114 de 1913 . Prueba de la «buena conducta » en la prestación del servicio educativo. Defecto fáctico.

Decisión: Niega solicitud de amparo.

La Sala1 decide la acción de tutela formulada por Herminia Úsuga Ospina contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 16 de junio de 2025, Herminia Úsuga Ospina presentó una acción de tutela para proteger su s derechos fundamentales al debido proceso , acceso a la administración de justicia, dignidad humana y mínimo vital. Como consecuencia de

lo anterior, planteó las siguientes súplicas:

«PRIMERO: AMPARAR a mi favor los derechos fundamentales a la Dignidad Humana, al Mínimo Vital, al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de

lo anterior, planteó las siguientes súplicas:

«PRIMERO: AMPARAR a mi favor los derechos fundamentales a la Dignidad Humana, al Mínimo Vital, al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia, los cuales considero vulnerados por la autoridad accionada.

SEGUNDO: ORDENAR que se revoque la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Séptima de Oralidad en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho en el proceso con radicado 05001333302220190018900 y 05001333302220190018902.

TERCERO: ORDENAR que en el término de cuarenta y ocho (48) horas de proferida la sentencia se me reconozca la pensión gracia post mortem a la que tengo derecho, así como el reconocimiento de las mesadas que he dejado de percibir como consecuencia de las decisiones adoptadas por el Tribunal.»

2. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la accionante relató que es una mujer de 72 años, cabeza de hogar, que convive con su hija de 34 años, quien no se encontraba laborando. Además, indicó que era ella quien asumía en su totalidad los gastos del hogar.

1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03766-00

Accionante: Herminia Úsuga Ospina

conocer del proceso de la referencia.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03766-00

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3. Expuso que su cónyuge, Gilberto Fernando Geney Camacho, había laborado al servicio del Departamento de Antioquia entre el 26 de agosto de 1971 y el 29 de marzo de 1994, donde se desempeñaba como docente oficial nacionalizado, por lo que acreditaba más de 22 años de servicio.

4. Señaló que el 21 de diciembre de 1993 había contraído matrimonio con el señor Geney Camacho, con quien convivió hasta el 7 de septiembre de 2011, fecha en la que este falleció.

5. Indicó que el 22 de noviembre de 2013 radicó por primera vez solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem, con ocasión del fallecimiento de su cónyuge.

6. El 29 de noviembre de 2013, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal es de la Protección Social (UGPP) profirió la Resolución No. N-RDP054531, mediante la cual negó el reconocimiento de la prestación solicitada. En dicha decisión se señaló que en el certificado de tiempos de servicio del causante reposaba una nota marginal sobre una suspensión por u na causal de mala conducta. Contra esa resolución la hoy accionante no interpuso recurso alguno.

7. El 20 de octubre de 2014 , en ejercicio del medio de control de nulidad y

marginal sobre una suspensión por u na causal de mala conducta. Contra esa resolución la hoy accionante no interpuso recurso alguno.

7. El 20 de octubre de 2014 , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Úsuga Ospina presentó demanda contra la resolución que le negó el reconocimiento de la pensión gracia post mortem.

8. El 28 de agosto de 2015, el Juzgado 19 Administrativo de Medellín profirió sentencia mediante la cual ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem a favor de la accionante. Esta decisión fue apelada por la UGPP y el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó el fallo de primera instancia y , en su lugar, profirió sentencia inhibitoria. Frente a esa decisión, la accionante promovió acción de tutela, la cual fue declarada improcedente por el Consejo de Estado, al considerar que no se cumplía el requisito de inmediatez.

9. Posteriormente, la accionante radicó nuevamente solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem ante la UGPP. Sin embargo, mediante Auto ADP 003301 de 7 de mayo de 2018, la entidad dispuso mantenerse en lo resuelto en la Resolución No. N-RDP054531 de 29 de noviembre de 2013.

10. El 26 de abril de 2019, la señora Úsuga Ospina presentó una nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. N -RDP054531 de 2013 y el Auto ADP 003301 de 2018, con el fin de que se le reconociera y pagara la pensión gracia post mortem.

de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. N -RDP054531 de 2013 y el Auto ADP 003301 de 2018, con el fin de que se le reconociera y pagara la pensión gracia post mortem.

11. El 20 de noviembre de 2020, el Juzgado 22 Administrativo de Medellín profirió sentencia de primera instancia mediante la cual negó las pretensiones de la demanda, toda vez que no se acreditaba el requisito de buena conducta exigido en el numeral 4 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, debido a una sanción que constaba en el expediente y que correspondía a una suspensión en el ejercicio del cargo docente por malversación de fondos o bienes escolares o corporativos.Radicado: 11001-03-15-000-2025-03766-00

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12. El 9 de diciembre de 2020, la accionante interpuso recurso de apelación, en el que sostuvo que no se había valorado adecuadamente el hecho de que su cónyuge, a lo largo de su trayectoria como docente, solo había sido objeto de una única suspensión, la cual no debía ser considerada d eterminante para concluir la inexistencia de buena conducta. Alegó que se trataba de un hecho aislado que no podía tener efectos negativos sobre la accionante, ya que era una sanción de carácter personal e intransferible.

13. El 12 de febrero de 2025 , el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la

podía tener efectos negativos sobre la accionante, ya que era una sanción de carácter personal e intransferible.

13. El 12 de febrero de 2025 , el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la Sentencia de 20 de noviembre de 2020. En su decisión, concluyó que el causante no cumplía con los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación y , en consecuencia, tampoco procedía la sustitución pensional en favor de la hoy accionante. A juicio del tribunal, el requisito de buena conducta exigido por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 no se encontraba satisfecho con ocasión de la sanción disciplinaria impuesta al docente, por la malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos. Indi có que, conforme con la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, la configuración de mala conducta no requiere necesariamente de reiteración, ya que una sola falta grave, p odía ser suficiente para excluir el derecho pensional, dado su impacto negativo en la comunidad educativa y en el servicio docente2.

14. Como fundamentos de la vulneración, la accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto fáctico al proferir la Sentencia de 12 de febrero de 2025, toda vez que no valoró adecuadamente la prueba en virtud de la cual se concluyó que el causante había incurrido en una causal de mala conducta. Afirmó que el fallo se limitó a otorgar plena validez a la anotación contenida en la hoja de vida institucional que aportó el Departamento de Antioquia, sin que se verificaran los hechos concretos en los que se habría fundado la presunta

contenida en la hoja de vida institucional que aportó el Departamento de Antioquia, sin que se verificaran los hechos concretos en los que se habría fundado la presunta falta disciplinaria que fue atribuida en vida al señor Geney Camacho.

15. Indicó que de haberse analizado el contenido de los actos administrativos que dieron origen a la sanción, la conclusión de la autoridad judicial hubiera sido distinta, ya que no se trató de una malversación de fondos, sino de un hecho aislado y con una connotación completamente diferente.

16. Explicó que, si bien al señor Geney Camacho le fue impuesta una suspensión de 6 meses por una presunta malversación de fondos y bienes escolares o corporativos, la situación en realidad obedeció a que él sirvió de intermediario entre un grupo de estudiantes y una editorial, para la adquisición de un texto guía de matemáticas. Para ello, los estudiantes entregaron un dinero con el fin de realizar la compra del libro, el cual sería posteriormente distribuido entre ellos. Sin embargo, la editorial incumplió co n la entrega oportuna de los ejemplares, lo que obligó al docente a devolver el dinero recaudado, aunque no de manera inmediata.

2 Sentencia de 16 de febrero de 2023 . «(…) no cualquier actuación reprochable realizada por un docente puede originar la pérdida de su derecho a percibir la pensión gracia. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado dos circunstancias específicas pasibles de la consecuencia descrita: i) el comportamiento censurable fue realizado repetitivamente durante toda la vigencia de su relación laboral, y ii) cuando a pesar de ser realizado una sola vez, reviste tal gravedad que la conducta

específicas pasibles de la consecuencia descrita: i) el comportamiento censurable fue realizado repetitivamente durante toda la vigencia de su relación laboral, y ii) cuando a pesar de ser realizado una sola vez, reviste tal gravedad que la conducta implica peligro para la comunidad educativa o el ejercicio de la docencia.»Radicado: 11001-03-15-000-2025-03766-00

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17. Resaltó que, no se trató de una apropiación indebida de recursos públicos ni de bienes escolares o corporativos, pues el dinero recolectado no pertenecía al erario de la institución educativa, sino que correspondía a una colecta voluntaria con un fin específico, el cual no se concretó, pero cuyo valor fue reintegrado en su totalidad a los estudiantes. Conforme a lo anterior, la hoy accionante insistió en que no se configuró daño antijurídico alguno, ni en perjuicio de la institución educativa, ni del servicio público de educación, ni de los estudiantes. Añadió que se trató de una sanción injusta, la cual se intentó controvertir en su momento, sin éxito, debido a una persecución que, según indicó, sufrió el señor Geney Camacho por parte de los directivos del plantel educativo.

Intervenciones3

18. El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la acción de tutela era improcedente y que, en todo caso, no había vulnerado derecho fundamental alguno al proferir la Sentencia de 12 de febrero de 2025, por cuanto en dicha

18. El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la acción de tutela era improcedente y que, en todo caso, no había vulnerado derecho fundamental alguno al proferir la Sentencia de 12 de febrero de 2025, por cuanto en dicha decisión se garantizaron plenamente los derechos de las partes y esta se encontraba debidamente fundada en normas jurídicas y en la jurisprudencia vigente.

Afirmó que la providencia obedecía a una inte rpretación legítima dentro del marco del principio de autonomía judicial, sin que pudiera atribuírsele un proceder arbitrario o ilegal.

19. Sostuvo que realizó un análisis riguroso de las pruebas obrantes en el expediente y que, como resultado de dicha valoración, se evidenció la existencia de una sanción disciplinaria impuesta al causante por malversación de fondos escolares. Aunque se trató de un único episodio, el tribunal destacó la gravedad de la falta, la cual fue calificada como mala conducta, razón por la cual negó el reconocimiento de la pensión gracia post mortem, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cua l una sola falta grave es suficiente para invalidar el derecho pensional cuando afectaba el servicio educativo o la comunidad escolar.

20. Finalmente, el tribunal señaló que el presunto defecto fáctico alegado por la accionante no constituía un yerro en la valoración probatoria, sino una discrepancia con la interpretación de los hechos y del acervo probatorio recaudado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos elementos sirvieron de base para negar la prestación solicitada.

21. El Juzgado 22 Administrativo de Medellín en su informe se limitó a remitir el

proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos elementos sirvieron de base para negar la prestación solicitada.

21. El Juzgado 22 Administrativo de Medellín en su informe se limitó a remitir el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 0500133-33-022-2019-00189-00, así como el enlace del expediente de SAMAI.

22. La UGPP, pese a que fue debidamente notificado, guardó silencio.

3 Mediante Auto de 18 de junio de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y, se vinculó al Juzgado 22 Administrativo de Medellín y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).Radicado: 11001-03-15-000-2025-03766-00

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II. CONSIDERACIONES

Problema jurídico

23. Determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto fáctico y vulneró los derechos fundamentales de la parte actora tras confirmar la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

24. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de

la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

24. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia , dignidad humana, mínimo vital por incurrir en un presunto defecto f áctico, y no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal ni una reiteración de los argumentos planteados en el trámite ordi nario; (2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por el otro, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió la decisión que se cuestiona; (3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron todos los mecanismos judiciales que tenían para controvertir la providencia censurada; (4) la acción de tutela s e presentó el 16 de junio de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la Sentencia de 12 de febrero de 2025 (a través mensaje de datos de 13 de febrero de 2025); (5) no se cuestionó una irregularidad procesal, sino el hecho de tomar una decisión judicial sin un adecuado análisis de los hechos y el acervo probatorio; (6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (7) la tutela no se

decisión judicial sin un adecuado análisis de los hechos y el acervo probatorio; (6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (7) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

25. La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que pasa a explicarse:

26. Se advierte que del presente caso no se desprende una actuación arbitraria, irrazonable o desprovista de sustento probatorio por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia. Por el contrario, del análisis de la decisión adoptada en la Sentencia de 12 de febrero de 2025, se evidencia que dicha autoridad judicial llevó a cabo un estudio detallado de las pruebas que obraban en el expediente:

«[…] Debe decirse que esta Sala de Decisión no desconoce la jurisprudencia citada por el recurrente, según la cual, años atrás el Consejo de Estado solía considerar que la mala conducta debía evidenciarse en forma recurrente y que no bastaba un solo hecho para entenderla configurada, sin embargo, como se expuso en el marco normativo de este proveído, actualmente el Alto Tribunal indica que un solo asunto sí tiene la entidad para despojar el derecho a laRadicado: 11001-03-15-000-2025-03766-00

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pensión gracia, dependiendo de la gravedad del mismo, así, por ejemplo, al

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pensión gracia, dependiendo de la gravedad del mismo, así, por ejemplo, al resolver un asunto similar la Máxima Corporación expresó que (…) no cualquier actuación reprochable realizada por un docente puede originar la pérdida de su derecho a percibir la pensión gracia. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado dos circunstancias específicas pasibles de la consecuencia descrita: i) el comportamiento censurable fue realizado repetitivamente durante toda la vigencia de su relación laboral, y ii) cuando a pesar de ser realizado una sola vez, reviste tal gravedad que la conducta implica peligro para la comunidad educativa o el ejercicio de la docencia.”

En ese sentido, se observan distintas providencias del Consejo de Estado en las que se ha referido que, sanciones por abandono del cargo o insubsistencia, no son consideradas graves como para causar la pérdida del derecho pensional, sin embargo, sí se advierte que la malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos tiene esa capacidad nugatoria del derecho, al señalar que “En efecto, se trata de una falta grave en atención a la naturaleza de la misma (malversación de fondos), los efectos que produjo (detrimento del erario), los motivos determinantes (por no haber convocado al comité administrador del Fondo de Fomento de Ser vicios Docentes para modificar el presupuesto inicial), lo que afectó en forma grave la prestación del servicio, e impide el cumplimiento eficiente de la educación . Dada la importancia que reviste para la sociedad la actividad docente cuya misión es de ins trucción de

presupuesto inicial), lo que afectó en forma grave la prestación del servicio, e impide el cumplimiento eficiente de la educación . Dada la importancia que reviste para la sociedad la actividad docente cuya misión es de ins trucción de conocimiento y formación en valores de las nuevas generaciones, resulta inadmisible que quienes tienen al deber de desarrollarla, incurran en comportamiento contrarios a la ley.”

Adicionalmente, es claro que la conducta en que incurrió el causante no se trató de una mera infracción a los deberes y prohibiciones del docente, sino que específicamente está catalogada como “mala conducta”, si se tiene en cuenta que en los artículos 49 y 50 del Decreto 2277 de 1979 se señala que las sanciones para la primera categoría van desde amonestación verbal hasta una suspensión de máximo 30 días y, para cuando se trata de una mala conducta, prevé entre ellas, la suspensión en el escalafón hasta po r 6 meses, encontrándose que la sanción del actor correspondió a una suspensión por espacio de 2 meses. Sumado a lo anterior, el artículo 50 ibídem dispone que las sanciones por mala conducta podrán ser graves o leves, dependiendo de su naturaleza, efectos y demás circunstancias y, para esta Sala, que un docente haya sido encontrado responsable, así sea una única vez, de malversar fondos y bienes escolares o cooperativos, constituye un actuar sumamente gravoso, ya que como lo consideró el Consejo de Estado en la última providencia citada, se trata de una conducta que implica detrimento del erario y afectación del servicio educativo, por lo que no puede ser pasada por y, consecuencialmente, impide que se tenga por satisfecho el requisito de

última providencia citada, se trata de una conducta que implica detrimento del erario y afectación del servicio educativo, por lo que no puede ser pasada por y, consecuencialmente, impide que se tenga por satisfecho el requisito de “observar una buena conducta” para el reconocimiento de una pensión gracia, por lo que hay lugar a confirmar la sentencia apelada.»

27. A partir de lo anterior, no se configura el defecto fáctico alegado por la accionante, por cuanto el Tribunal Administrativo de Antioquia valoró de manera integral, razonable y conforme a las reglas de la sana crítica el acervo probatorio allegado al proceso. En efecto, la autoridad judicial no solo analizó la anotación contenida en la hoja de vida del causante, sino que la contrastó con otros elementos de juicio, en particular, con circunstancias de hecho, consideraciones jurídicas y criterios jurisprudenciales, los cuales le permitieron concluir que no se cumplían los requisitos para el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia post mortem, conforme a las condiciones previstas en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913. Lo anterior, en razón a la sanción disciplinaria impuesta al causante por haber incurrido en malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos, conducta que fueRadicado: 11001-03-15-000-2025-03766-00

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 catalogada como falta grave en los términos del artículo 50 del Decreto 2277 de 1979.

www.consejodeestado.gov.co 7 catalogada como falta grave en los términos del artículo 50 del Decreto 2277 de 1979.

28. En definitiva, el argumento según el cual se incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio con relación a las circunstancias de hecho, no es más que una discrepancia subjetiva del accionante con el contenido de la decisión adoptada y ello, por sí mismo, no habilita la intervención del juez constitucional a través del mecanismo excepcional de la acción de tutela , toda vez que la actuación del tribunal fue congruente con los estándares constitucionales de motivación, valoración probatoria y debido proceso. Por lo tanto, el actuar de l Tribunal Administrativo de Antioquia se enmarcó en el ámbito de su autonomía judicial.

Conclusión

29. La Sala negará la acción de tutela interpuesta toda vez que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia no vulneró los derechos fundamentales de la parte actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela presentada por Herminia Úsuga Ospina, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Firmado Electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Firmado Electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.