CE - Sentencia 11001031500020250403700

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Demandante: Jesús Antonio Villamizar Demandado: Presidente del Senado de la República - Congreso de la

República

Tesis: La acción de tutela es improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad cuando el actor pretende controvertir la constitucionalidad de una ley por presuntos vicios en su trámite, sin acreditar la existencia de un perjuicio irremediable que justifique el uso excepcional del amparo constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Procede la Sala a resolver en primera instancia la acción de tutela presentada por el señor Jesús Antonio Villamizar en contra del presidente del Senado de la República.

I. LA SOLICITUD

El señor Jesús Antonio Villamizar, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el presidente del Senado de la República, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al “debido proceso legislativo y al principio de separación de poderes”, los cuales habrían sido vulnerados con ocasión de la sanción de las leyes de micronegocios y de la reforma al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con

legislativo y al principio de separación de poderes”, los cuales habrían sido vulnerados con ocasión de la sanción de las leyes de micronegocios y de la reforma al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con fundamento en la presunta extemporaneidad de las objeciones elevadas por el presidente de la República. Por tal razón, pretende:

“(...) Con base en lo expuesto, solicito a su despacho:

1. ADMITIR la presente acción de tutela.

2. DECRETAR una medida provisional, ordenando la suspensión inmediata de los efectos de la sanción de las leyes de Micronegocios y la reforma al Fonpet, para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable a la institucionalidad.

3. TUTELAR el derecho del pueblo colombiano a que el proceso legislativo se desarrolle conforme a las normas constitucionales.

4. DEJAR SIN EFECTO JURÍDICO la sanción de las leyes mencionadas por el presidente del Senado por vicios de procedimiento. (...)”Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar

2 El accionante en el escrito de tutela señaló que el presidente del Senado de la República sancionó directamente dos proyectos de ley: i) la ley de micronegocios y ii) la reforma al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).

Adujo que dichas leyes fueron objetadas previamente por el presidente de la República, quien las devolvió al Congreso con sus respectivas objeciones.

Sostuvo que el presidente del Senado fundamentó su actuación en la supuesta extemporaneidad de las objeciones presidenciales, interpretando

la República, quien las devolvió al Congreso con sus respectivas objeciones.

Sostuvo que el presidente del Senado fundamentó su actuación en la supuesta extemporaneidad de las objeciones presidenciales, interpretando que el Congreso podía sancionar las leyes sin la firma del presidente de la República.

Manifestó que la actuación del presidente del Senado vulneró gravemente principios y derechos constitucionales fundamentales, al desconocer el debido proceso legislativo y el principio de separación de poderes.

Indicó que, conforme al artículo 167 de la Constitución, cuando el Congreso rechaza objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, el proyecto de ley debe ser remitido a la Corte Constitucional para que esta decida sobre su exequibilidad. Sin embargo, el presiden te del Senado habría usurpado funciones al declarar unilateralmente la extemporaneidad de las objeciones, interfiriendo en competencias exclusivas tanto del presidente de la República como de la Corte.

Agregó que la actuación descrita contraviene la jurisprudencia constitucional, particularmente la Sentencia C -196 de 2009 , y afecta la validez del procedimiento legislativo, comprometiendo la legitimidad de las leyes y el equilibrio entre los poderes públicos.

II. TRÁMITE DE LA TUTELA

2.1. Mediante auto de 3 de julio de 2025, el Despacho sustanciador admitió la acción de tutela, negó la medida provisional solicitada, ordenó vincular al presidente de la República y notificar a las partes.

2.2. El presidente del Senado de la República 1 presentó informe en el que solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, por no

presidente de la República y notificar a las partes.

2.2. El presidente del Senado de la República 1 presentó informe en el que solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, por no cumplir con los requisitos de legitimación en la causa por pasiva y subsidiariedad, además de que no se vulneraron los derechos fundamentales.

Indicó que, en el caso del proyecto de ley sobre micronegocios, este fue enviado a la Presidencia el 13 de marzo de 2025 y las objeciones fueron remitidas el 7 de abril, es decir, 10 días hábiles después del plazo constitucional de 6 días, excediendo el término previsto en el artículo 166 de la Constitución.

1 Ver índice SAMAI nro. 8 del proceso de la referencia.Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar

3 Precisó, con relación a la reforma al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fonpet), que el proyecto fue remitido a la Presidencia de la República el 11 de junio de 2025 y que las objeciones fueron presentadas el 20 de junio, un día después del vencimiento del término , razón por la cual en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 168 de la Constitución sancionó las citadas leyes.

Alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva , en razón a que no le corresponde responder por la supuesta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el accionante, toda vez que las sanciones de los proyectos mencionados en la demanda se realizaron conforme a la Constitución y la ley.

corresponde responder por la supuesta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados por el accionante, toda vez que las sanciones de los proyectos mencionados en la demanda se realizaron conforme a la Constitución y la ley.

Manifestó que se incumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que no existe perjuicio irremediable que justifique la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio, ni se advierte que el accionante haya agotado previamente los medios judiciales ordinarios disponibles para controvertir los hechos expuestos.

Afirmó que la Corte Constitucional ha sido enfática en establecer que la acción de tutela no procede contra decisiones adoptadas por el Congreso dentro del ámbito de sus competencias legales y constitucionales, salvo en casos excepcionales. Citó las sentencias T-380 de 1996 y SU-047 de 2019, en las cuales se reconoce que tales decisiones gozan de presunción de legalidad y solo pueden ser controvertidas mediante tutela cuando exista una amenaza grave, cierta y actual a derechos fundamentales, que no pueda ser atendida por otros mecanismos judiciales ordinarios.

Señaló que los jueces deben respetar la autonomía del Congreso y abstenerse de interferir en sus actuaciones legítimas, en observancia del principio de separación de poderes.

Sostuvo que la acción de tutela no cumple con los fines del mecanismo constitucional, dado que el demandante no invocó una vulneración concreta de derechos fundamentales, sino que se limitó a solicitar la protección del Estado de Derecho y del debido proces o en la formación de las leyes , pretensiones que desbordan el objeto de la acción de tutela, que está

de derechos fundamentales, sino que se limitó a solicitar la protección del Estado de Derecho y del debido proces o en la formación de las leyes , pretensiones que desbordan el objeto de la acción de tutela, que está dirigida exclusivamente a la protección inmediata y efectiva de derechos fundamentales.

Concluyó que en su calidad de presidente del Senado se ajustó plenamente a los mandatos constitucionales, al reglamento del Congreso y a las disposiciones legales aplicables, sin haber afectado en ningún momento derechos fundamentales.

2.3. El secretario general del Senado de la República 2 presentó informe en el que solicitó negar por improcedente el amparo constitucional y declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Congreso de la República.

2 Ver índice SAMAI nro. 9 del proceso de la referencia.Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar

4 Indicó que las actuaciones relacionadas con la sanción de las Leyes 2470 y 2468 de 2025 se realiz ó conforme al procedimiento legislativo previsto en la Constitución Política y a las disposiciones de la Ley 5ª de 1992.

Adujo que dichas leyes, relativas a la política pública para micronegocios barriales y al financiamiento pensional de las entidades territoriales, fueron tramitadas dentro del marco de competencia del Congreso, con sujeción a los principios de legalidad, a l orden constitucional y al respeto por la separación de poderes.

Destacó que, según el artículo 168 de la Constitución, cuando el presidente de la República no sanciona una ley dentro del plazo establecido,

los principios de legalidad, a l orden constitucional y al respeto por la separación de poderes.

Destacó que, según el artículo 168 de la Constitución, cuando el presidente de la República no sanciona una ley dentro del plazo establecido, corresponde hacerlo al presidente del Congreso, por lo que no se configura vulneración de derechos fundamentales ni existe motivo para cuestionar la validez del trámite legislativo que culminó con la promulgación de las mencionadas leyes.

Afirmó que el accionante no identifica con claridad qué derecho fundamental ha sido afectado, ni demuestra un nexo causal entre las actuaciones del Congreso, específicamente, la sanción de las Leyes 2470 y 2468 de 2025 por parte del presidente del Senado y , una amenaza cierta, directa e inminente a tales derechos.

Manifestó que la acción de tutela es improcedente por no cumplir con el principio de subsidiariedad, dado que existen otros mecanismos judiciales adecuados, como la acción pública de inconstitucionalidad, para cuestionar la validez de las leyes mencionadas. Resaltó que el accionante no demuestra la existencia de un perjuicio irremediable ni cumple con el requisito de relevancia constitucional, que exige que la controversia tenga implicaciones claras sobre la interpretación o protección de derechos fundamentales, y no se limite a una discusión meramente legal.

Finalmente, adujo que hay falta de legitimación por pasiva, puesto que el accionante no logra demostrar que el Congreso de la República haya incurrido en una conducta que constituya una amenaza o vulneración actual de derechos fundamentales, ya que l a actuación cuestionada corresponde a una función constitucional asignada por el artículo 168 de la Constitución,

accionante no logra demostrar que el Congreso de la República haya incurrido en una conducta que constituya una amenaza o vulneración actual de derechos fundamentales, ya que l a actuación cuestionada corresponde a una función constitucional asignada por el artículo 168 de la Constitución, por lo que no puede considerarse lesiva ni arbitraria.

2.4. El presidente de la República3 no se pronunció frente a la presente acción de tutela, a pesar de haber sido notificado en debida forma.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

3.1. Competencia

De conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021 y el artículo 25 del

3 Ver índice SAMAI nro. 7 del proceso de la referencia.Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar

5 Acuerdo nro. 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

3.2. Cuestión Previa

De la revisión del expediente se observa que tanto el presidente del Senado de la República como el secretario general de dicha corporación, solicitaron la desvinculación del presente trámite en sus respectivos informes.

Para resolver las anteriores solicitudes, es preciso indicar que el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece respecto a la legitimación en la causa por pasiva lo siguiente:

la desvinculación del presente trámite en sus respectivos informes.

Para resolver las anteriores solicitudes, es preciso indicar que el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece respecto a la legitimación en la causa por pasiva lo siguiente:

“(...)Artículo 13. Personas Contra Quien se Dirige la Acción e Intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior.

Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud. (...)”

De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20064, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos:

“(…) En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T -416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente:

“2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia f avorable o desfavorable. En

fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia f avorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…).

La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de

4 Magistrado Ponente: Jaime Araujo Rentería.Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar 6 manera que, en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción.

Y más adelante, en sentencia T -519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: "... cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el

deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño (…)”. (Destaca el Sala)

En atención a lo anterior, se considera que no se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de l presidente del Senado de la República, por cuanto fue precisamente dicha autoridad quien, según lo afirmado por el accionante, adoptó la decisión de sancionar los proyectos de ley objeto de controversia, presuntamente sin tener en cuenta las objeciones presentadas por el presidente de la República y sin agotar el procedimiento constitucional establecido en el artículo 167 superior. Así las cosas, al atribuirse directamente a su conducta la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados resulta procedente su vinculación como parte pasiva dentro del presente trámite constitucional.

En lo que respecta al secretario general del Senado de la República, observa la Sala que, si bien esta dependencia allegó informe dentro del presente trámite, no fue vinculad o ni señalad o como autoridad accionada en la solicitud de amparo. En consecuencia, no se emitirá pronunciamiento alguno respecto de su solicitud de desvinculación.

3.3. Hechos Relevantes

3.3.1. El 24 de junio de 2025, el presidente del Senado de la República sancionó la Ley ordinaria 2468 de 2025, “Por medio de la cual se modifica

3.3. Hechos Relevantes

3.3.1. El 24 de junio de 2025, el presidente del Senado de la República sancionó la Ley ordinaria 2468 de 2025, “Por medio de la cual se modifica la Ley 549 de 1999 con el fin de garantizar el financiamiento pasivo pensional de las entidades territoriales y el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales”. En la parte final de la mencionada ley se lee lo siguiente:

“(...) Teniendo en cuenta lo anterior y como quiera que la Presidencia devuelve el Proyecto de Ley número 75 de 2024 Senado, 479 de 2024 Cámara, por medio de la cual se modifica la Ley 549 de 1999 con el fin de garantizar el financiamiento pasivo pensional de las entidades territoriales y el fondo nacional de pensiones de las entidades territoriales, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el Pre sidente del Congreso de la República, imparte la sanción correspondiente. (...)” (Destaca el texto original)

3.3.2. El 24 de junio de 2025, el presidente del Senado de la República sancionó la Ley ordinaria 2470 de 2025, “Por medio de la cual se formulan lineamientos para la política pública a favor de los micronegocios barriales y vecinales del país y se dictan otras disposiciones” . En la parte final de la mencionada ley se indicó:Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar

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“(...) Teniendo en cuenta lo anterior y como quiera que la Presidencia devuelve el Proyecto de Ley número 075 de 2024 Senado-479 de 2024

Accionante: Jesús Antonio Villamizar

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“(...) Teniendo en cuenta lo anterior y como quiera que la Presidencia devuelve el Proyecto de Ley número 075 de 2024 Senado-479 de 2024 Cámara “medio de la cual se modifica la Ley 549 de 1999 con el fin de garantizar el financiamiento pasivo pensional de las entidades territoriales y el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades territoriales”, sin la correspondiente sanción ejecutiva, el Presidente del Congreso de la República, imparte la sanción correspondiente. (...)”

3.4. Análisis de la Sala

El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable5.

A su vez, el artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispuso que “la acción de tutela no procederá: cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cu anto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”.

En el caso bajo examen, el accionante interpuso la presente acción de tutela con el fin de obtener la protección del derecho al debido proceso legislativo y el principio de separación de poderes, los cuales estima vulnerados con ocasión de la sanción de las Leyes 2468 y 2470 de 2025 por parte del presidente del Senado de la República , pese a que estas habían sido

y el principio de separación de poderes, los cuales estima vulnerados con ocasión de la sanción de las Leyes 2468 y 2470 de 2025 por parte del presidente del Senado de la República , pese a que estas habían sido objetadas por el presidente de la República, ya que, a su juicio, dicha actuación configuró una usurpación de funciones propias del presidente de la República, lo que habría afectado la separación de poderes y el trámite legislativo.

Pues bien, de la lectura y alcance del escrito de tutela , se advierte que lo que en realidad cuestiona el accionante es la constitucionalidad del trámite legislativo que se surtió para la expedición de las leyes mencionadas, particularmente en lo relativo a su sanción, al considerar que se realizó sin cumplir el procedimiento correspondiente.

En ese sentido, la controversia que se plantea involucra un presunto vicio de procedimiento en la formación de la ley, lo cual, en principio, debe ser objeto de control a través de la acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional, en los términos del artículo 241 de la Constitución Política.

En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad es el mecanismo idóneo para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, ya sea por su contenido material o por vicios en su formación , en este último caso

5 “Artículo 86. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar

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judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar 8 aquellos relacionados con el trámite legislativo. En este punto , se debe recordar que la acción de tutela no puede utilizarse como sustituto de ese mecanismo de control, salvo que se acredite que este no resulta eficaz para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a este último aspecto, del análisis del escrito de tutela se observa que el actor no aporta elementos que permitan considerar acreditado un perjuicio de esa naturaleza, pues no se advierte situación alguna que lleve a concluir que se encuentre en condiciones de manifiesta debilidad que justifiquen la adopción de medidas urgentes, impostergables o inminentes para la protección de sus derechos fundamentales.

Por lo anterior, en el pres ente asunto la acción de tutela resulta improcedente por no cumplir el requisito de subsidiariedad, en tanto el actor cuenta con otro medio judicial idóneo y eficaz para exponer las irregularidades que, en su criterio, se presentaron dentro del trámite de las citadas leyes, sin que se acredite la existencia de un perjuicio irremediable que justifique su utilización como mecanismo transitorio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el presidente del Senado de la República, por las

justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el presidente del Senado de la República, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR improcedente la presente acción de tutela, de conformidad con las consideraciones de la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes esta providencia por el medio más expedito.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,Radicado: 11001-03-15-000-2025-04037-00

Accionante: Jesús Antonio Villamizar

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NUBIA MARGOTH PEÑA OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

GARZÓN    Consejero de Estado Consejera de Estado Presidenta

GERMÁN EDUARDO OSORIO

CIFUENTES

Consejero de Estado Estado

CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.