CE - Sentencia 11001031500020250431001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04310-01

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Confirma improcedencia por falta de relevancia constitucional

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2025 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 11 de julio de 2025, Rosa Aleyda Castañeda Garcés instauró acción de tutela, en busca de que se dejara sin efectos la sentencia del 23 de octubre de 2024 1 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2 que promovió en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensio nal y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, con el propósito de que se declarara la

interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2 que promovió en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensio nal y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, con el propósito de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

2. A través de la providencia cuestionada la autoridad accionada revocó la decisión de primera instancia3 que accedió a las pretensiones de la demanda. Consideró que la actora no acreditó el tiempo mínimo de 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado, como requisito para el reconocimi ento de la pensión reclamada.

Precisó que no era posible contabilizar los per íodos laborados mediante contratos de prestación de servicios, dado que no se logró establecer la naturaleza de la vinculación, esto es, si era de carácter territorial o nacionalizado.

1 Comunicada por correo electrónico el 16 de enero de 2025. 2 Con radicado número 66001-23-33-000-2021-00432-01. 3 El fallo fue dictado el 5 de octubre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Risaralda.Radicación: 11001-03-15-000-2025-04310-01

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

3. Como fundamento de sus pretensiones , la parte ac tora sostuvo que la autoridad enjuiciada vulner ó sus derechos fundamentales al debido proceso , acceso a la administración de justicia, seguridad social, así como el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, toda vez que incurrió en los defectos de falsa

enjuiciada vulner ó sus derechos fundamentales al debido proceso , acceso a la administración de justicia, seguridad social, así como el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, toda vez que incurrió en los defectos de falsa motivación, fáctico, desconocimiento del precedente , procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución, al abstenerse de decretar pruebas de oficio.

4. Señaló que pese a que los contratos de prestación del servicio, las órdenes de prestación de servicio, la certificación del 2 de mayo de 2017 expedida por el municipio de Dosquebradas y la constancia del 26 de marzo de 2003 de la Secretaría de Educación evidenciaban que su vinculación docente fue con el municipio de Dosquebradas, la autoridad accionada no valoró el cómputo de dichos períodos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia.

5. Afirmó que tales contratos fueron suscritos en favor del municipio y no de la Nación.

A lo que se suma que, en virtud de las peticiones que elevó ante la entidad territorial, aquella certificó que la totalidad de los salarios y prestaciones sociales de los docentes de su nómina se financiaban con recursos del Sistema General de Participaciones, sin distinción alguna, lo cual comprendía todos los períodos laborados, incluida la etapa en que fue vinculada mediante contratos de prestación de servicios.

6. En ese orden, arguyó que actuó con diligencia en la obtención de las pruebas tendientes a acreditar su condición de docente territorial o nacionalizado. Añadió que la negativa de la administración no se fundó en la naturaleza del servicio prestado,

6. En ese orden, arguyó que actuó con diligencia en la obtención de las pruebas tendientes a acreditar su condición de docente territorial o nacionalizado. Añadió que la negativa de la administración no se fundó en la naturaleza del servicio prestado, sino ex clusivamente en la inexistencia de una relación laboral y reglamentaria durante los períodos contratados, aspecto que solo fue cuestionado respecto de los tiempos de nombramiento oficial.

7. En todo caso, adujo que si persistía la incertidumbre sobre la naturaleza de su vinculación o si continuaba activa en el servicio, era el deber del juez decretar pruebas de oficio con el fin de dilucidar tales aspectos, como lo exige la ley y la jurisprudencia.

8. Al respecto, señaló que tanto los artículos 29 y 228 de la Constitución, como la Ley 2080 de 2021, le otorgan al juez contencioso-administrativo la facultad de decretar pruebas de oficio en cualquier instancia, cuando resulten necesarias para esclarecer puntos oscuros o difusos , en aras de garantizar la verdad material y una decisión justa.

9. Agregó que esa omisión también implicó el desconocimiento del precedente sentado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el rol activo del juez contencioso -administrativo en la búsqueda de la verda d material. Para tales efectos, trajo a colación las sentencias C-139 de 2019, SU-129 de 2021, SU167 deRadicación: 11001-03-15-000-2025-04310-01

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés

Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

2024, SU -339 de 2024 y el auto de unificación del 1 de agosto de 2019 de esta Corporación.

B. Sentencia de primera instancia

10. Mediante sentencia del 5 de septiembre de 2025, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, al estimar que no se acreditó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

C. Actuaciones con posterioridad al fallo de primera instancia

11. La parte actora impugnó la decisión antes referida en tanto la providencia cuestionada vulneró la Constitución Política al privilegiar la forma sobre el fondo .

Insistió en que la autoridad accionada no ejercitó sus facultades oficiosas para el esclarecimiento de los hechos, desconoció el mandato constitucional y el deber del juez de propender por la verdad material.

12. A su vez, esgrimió que el Consejo de Estado, en sentencia del 11 de diciembre de 20134, abordó el estudio de un caso similar y concluyó que satisfacía el requisito de relevancia constitucional.

13. Recordó que el precedente constitucional ha impuesto límites a la discrecionalidad cuando se encuentra comprometida la efectividad de los derechos fundamentales.

14. Señaló que la Corte Constitucional ha reconocido que la pensión gracia es una prestación especial que s e creó para proteger los derechos fundamentales de los docentes del régimen territorial. Indicó que esta se encuentra estrechamente

14. Señaló que la Corte Constitucional ha reconocido que la pensión gracia es una prestación especial que s e creó para proteger los derechos fundamentales de los docentes del régimen territorial. Indicó que esta se encuentra estrechamente vinculada a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad, con la finalidad de equiparar las condiciones salariales frente a los docentes nacionales.

15. Agregó que, si bien el reconocimiento de una mesada pensional implica una prestación económica, la jurisprudencia ha precisado que el núcleo del debate es la protección del derecho fundamental a la seguridad social, máxime tratándose de una prestación concebida por el legislador como una prerrogativa de carácter gratuito y meritorio. En ese sentido, sostuvo que la controversia planteada no se trata de una mera pretensión patrimonial.

16. Finalmente, resaltó que cuenta con 66 años de edad, por lo que es sujeto de especial protección constitucional.

17. La UGPP allegó un memorial a través del cual solicitó confirmar el fallo impugnado.

Arguyó que la tutela deviene improcedente en lo que respecta a ella, por cuanto no es la llamada a responder por la alegada vulneración de derechos.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

4 Proferida en el marco de la acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2012-01048-01.Radicación: 11001-03-15-000-2025-04310-01

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

D. Competencia

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

D. Competencia

18. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.

E. Análisis del caso concreto

19. Esta Subsección confirmará el fallo impugnado, tras constatar que la solicitud de amparo no satisface el presupuesto de relevancia constitucional, lo que conduce a su improcedencia.

20.En la sentencia del 23 de octubre de 2024, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, luego de precisar que la pensión gracia está prevista exclusivamente para los docentes de carácter territorial y nacionalizado, procedió a examinar el cumplimiento de cada uno de los requisitos exigidos para su reconocimiento de cara al material probatorio obrante en el plenario.

21. En lo que respecta al tiempo de servicios y el tipo de vinculación, encontró que la demandante prestó servicio docente en los Colegios Colombo Británico Dosquebradas y Bosques de la Acuarela durante los siguientes períodos: (i) 12 de febrero al 30 de noviembre de 1997, (ii) 1 de abril al 30 de noviembre de 1998, (iii) 1 de marzo al 30 de noviembre de 1999 , (iv) 9 de marzo al 30 de noviembre de 2000 y (v) 19 de febrero al 20 de noviembre de 2001. Sin embargo, consideró que el acervo

de marzo al 30 de noviembre de 1999 , (iv) 9 de marzo al 30 de noviembre de 2000 y (v) 19 de febrero al 20 de noviembre de 2001. Sin embargo, consideró que el acervo probatorio resultaba insuficiente para determinar la naturaleza de la vinculación, toda vez que del contenido de los contratos no era posible establecer si se trató de una labor docente de carácter territorial, nacionalizado o nacional.

22. La autoridad enjuiciada resaltó que la actora tenía pleno conocimiento de que la negativa por parte de la UGPP se fundamentó en la naturaleza de la vinculación docente, pues ante dicha entidad también se aportaron los mismos contratos de prestación de servicio posteriormente valorados en sede judicial, por lo que tenía la carga de aportar las pruebas necesarias para acreditar el reconocimiento pretendido.

23. Pese a ello, la demandante no allegó nuevos elementos de juicio que permitieran acreditar de manera suficiente que el servicio docente fue prestado en la modalidad exigida para efectos del reconocimiento de la prestación reclamada , pues en el expediente únicamente reposaban los contratos referidos y una certificación expedida por la Secretaría de Educación de Dosquebradas, en la que se relacionaron los períodos laborados bajo contratos de prestación de servicios, sin precisar el carácter nacionalizado, territorial o nacional de la vinculación.

24. Además, estimó que si bien en el plenario obraban solicitudes presentadas por la señora Castañeda al municipio de Dosquebradas, orientadas a que se certificara los diferentes vínculos que sostuvo con dicho ente, la naturaleza de los mismos y elRadicación: 11001-03-15-000-2025-04310-01

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés

diferentes vínculos que sostuvo con dicho ente, la naturaleza de los mismos y elRadicación: 11001-03-15-000-2025-04310-01

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

origen de los recursos, la respuesta emitida por la Secretaría de Educación a través del oficio del 12 de enero de 2021 re sultaba insuficiente, por cuanto se trataba de una contestación general que no precisaba desde cuándo los pagos se efectuaban con los recursos del Sistema General de Participaciones, lo que impedía determinar si correspondía a los mismos períodos en que estuvo vinculada a dicho ente.

25. Por lo tanto, la autoridad judicial concluyó que dichos per íodos no podí an ser computados para efectos del reconocimiento deprecado, ante la falta de certeza sobre la naturaleza del servicio prestado. En consecuencia, solo reconoció como válidos para efectos de la pensión gracia, los servicios prestados por la demandante desde el 5 de febrero de 2004 hasta el 9 de mayo de 2018 , fecha de la última certificación que acreditaba su condición de docente activa, es decir, un total de 14 años, 3 meses y 4 días de servicio. Aclaró que no era procedente extender dicho cómputo hasta la fecha de presentación de la demanda, como lo hizo el a quo, ante la ausencia de prueba que así lo acreditara.

26. En ese orden , la autoridad accionada concluyó que el requisito de 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado no se encontraba satisfecho , pues la

la ausencia de prueba que así lo acreditara.

26. En ese orden , la autoridad accionada concluyó que el requisito de 20 años de servicio docente territorial o nacionalizado no se encontraba satisfecho , pues la actora solo acredit ó 15 años, 1 mes y 26 días de servicio docente en el orden territorial.

27. Con este antecedente, esta Subsección observa que los argumentos planteados no revisten una carga argumentativa suficiente para develar la existencia de un real defecto a partir del cual se pueda predicar una transgresión de derechos fundamentales.

28. Como se vio, la exigencia de carácter probatorio efectuada por la autoridad enjuiciada no obedeció a un capricho o arbitrariedad, sino que encuentra pleno respaldo en el artículo 167 del Código General del Proceso, que impone a las partes la carga de probar los supuestos de hecho que alegan.

29. De modo que la accionante no puede pretender trasladar esa carga al operador judicial bajo el argumento de que debía decretar pruebas de oficio, máxime considerando que ello corresponde a una facultad discrecional y que, desde la reclamación en sede administrativa, aquella tenía pleno conocimiento de que la controversia giraba en torno a la naturaleza de la vinculación docente.

30. Cabe precisar que aun cuando la negativa por parte de la UGPP respecto de algunos períodos obedeció a la inexistencia de una relación legal o reglamentaria, lo cierto es que los tiempos laborados mediante nombramiento fueron descartados por no acreditarse su carácter territorial o nacionalizado. Por tanto, era deber de la actora demostrar que la totalidad de su vinculación docente, al margen de su modalidad,

cierto es que los tiempos laborados mediante nombramiento fueron descartados por no acreditarse su carácter territorial o nacionalizado. Por tanto, era deber de la actora demostrar que la totalidad de su vinculación docente, al margen de su modalidad, cumplía dicho requisito , pues este resultaba indispensable para el reconocimiento pensional pretendido; carga que, en criterio de la autoridad accionada, no se agotaba con la presentación de una petición insuficientemente atendida. Dicho razonamiento se enmarca en la sana crítica y la autonomía judicial.Radicación: 11001-03-15-000-2025-04310-01

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

31. Así las cosas, la accionante no desplegó un ejercicio argumentativo que evidencie la existencia de un yerro que haga imperiosa la intervención del juez constitucional, sino una inconformidad orientada a subsanar su falencia probatoria en el proceso ordinario, para lo cual no fue instituido el mecanismo de amparo.

32. Esa insuficiencia argumentativa cobra aún más relevancia si se tiene en cuenta que la providencia cuestionada fue proferida por una alta corte, cuyas decisiones gozan de un margen interpretativo amplio que obliga a aceptar sus interpretaciones y valoraciones probatorias, incluso cuando el juez de tutela discrepe con ellas , lo que, a su vez, impone al actor una carga argumentativa aún más exigente, encaminada a demostrar la ocurrencia de un vicio de tal magnitud que resulte abiertamente incompatible con el ordenamiento jurídico.

que, a su vez, impone al actor una carga argumentativa aún más exigente, encaminada a demostrar la ocurrencia de un vicio de tal magnitud que resulte abiertamente incompatible con el ordenamiento jurídico.

33. Si bien en su escrito de impugnación la demandante adujo que la discusión planteada no versaba sobre un asunto estrictamente patrimonial, sino que giraba en torno a la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, de la consulta efectuada en el Registro Único de Afiliados -RUAF-, se constató que la accionante en la actualidad percibe una mesada pensional, lo que descarta cualquier afectación grave o inminente a las garantías iusfundamentales objeto de reclamo y refuerza la conclusión de que el asunto no reviste relevancia constitucional.

34. Finalmente, debe señalarse que la sentencia referida en el escrito de impugnación para fundamentar el cumplimiento d el requisito de relevancia constitucional no resulta vinculante para esta Subsección, pues además de no haber sido adoptada por esta Sala, fue proferida en el marco de una acción de tutela , cuyos efectos son inter-partes y por tanto no constituye un precedente de obligatorio cumplimiento.

35.Así las cosas, la Sala concluye que la intención de la demandante es someter el caso a una instancia adicional, sin ofrecer razones suficientes que revelen una discusión que transcienda la esfera de lo constitucional.

36. Por lo expuesto en precedencia, la Sala confirmará la sentencia del 5 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de

Estado.

36. Por lo expuesto en precedencia, la Sala confirmará la sentencia del 5 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de

Estado.

37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado el 5 de septiembre de 2025 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado.Radicación: 11001-03-15-000-2025-04310-01

Accionante: Rosa Aleyda Castañeda Garcés Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace

y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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