CE - Sentencia 11001031500020250535901 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá, D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05359-01

Accionante: Juan Carlos Valencia Soto Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia

Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial. Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – inmediatez. Sentido del fal lo de tutela: Se declara improcedente.

La Sala decide la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025, por el Consejo de Estado, Sección Primera.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud de tutela

El 28 de agosto de 20251, el señor Juan Carlos Valencia Soto presentó acción de tutela2 contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca , al estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social, en armonía con los principios de legalidad, confianza legítima, interpretación adecuada de las normas procesales, buena fe, non reformatio in pejus, seguridad jurídica y supremacía constitucional. Todo ello en razón de la sentencia N.º 131 del 19 de junio de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado

razón de la sentencia N.º 131 del 19 de junio de 2024, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 76001-33-33-014-2023-00042-01.

2. Hechos

2.1. El actor ha prestado sus servicios en la Alcaldía de Santiago de Cali desde

1987. En 1991, esa entidad territorial expidió el Decreto Nro. 0216, mediante el cual reguló las prestaciones sociales y los factores salariales de sus empleados. Dicho acto fue declarado ilegal por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante

1 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado D0A22ECBFC5042CA 52606ECC9ACC3781 D20F0119ED6DBAA2 497A1D53868A0494. 2 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 7A33497238337AEA 447AC1FEDEDB6BEB

28AFC3D8950AF403 A084D5F841CE25CA.2

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Accionante: Juan Carlos Valencia Soto Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sentencia del 20 de enero de 2012, decisión confirmada por el Consejo de Estado el 8 de agosto de 2019, precisándose que la nulidad tendría efectos ex tunc y que debían respetarse los derechos adquiridos de los servidores públicos.

2.2. Con fundamento en la decisión del Consejo de Estado, el 9 de agosto de 2022, el actor solicitó el reconocimiento y pago de las primas extralegales dejadas de

debían respetarse los derechos adquiridos de los servidores públicos.

2.2. Con fundamento en la decisión del Consejo de Estado, el 9 de agosto de 2022, el actor solicitó el reconocimiento y pago de las primas extralegales dejadas de percibir desde el año 2000. No obstante, la Alcaldía negó su petición mediante oficio del 20 de septiembre de 2022.

2.3. El 16 de febrero de 2023, el actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener el pago retroactivo de las prestaciones sociales y factores salariales establecidos en el Decreto Nro. 0216 de

1991. El Juzgado Catorce Admi nistrativo del Circuito de Cali conoció el proceso y, mediante sentencia Nro. 224 del 4 de diciembre de 2023, negó las pretensiones.

2.4. Contra esa decisión, el actor interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediant e sentencia del 19 de junio de 2024, confirmó la decisión de primera instancia.

3. Fundamentos de la acción de tutela

3.1. Sobre el presunto defecto fáctico

El actor afirma que las autoridades judiciales valoraron de forma inadecuada los desprendibles de nómina, la sentencia del Consejo de Estado del radicado 7600123-31-000-2010-01485-01 y el concepto de derecho adquirido. Sostiene que estos elementos demostraban la existencia de una garantía consolidada y que su apreciación deficiente vulneró el debido proceso y la defensa.

3.2. Sobre el desconocimiento del precedente relativo a derechos adquiridos

elementos demostraban la existencia de una garantía consolidada y que su apreciación deficiente vulneró el debido proceso y la defensa.

3.2. Sobre el desconocimiento del precedente relativo a derechos adquiridos

Sostiene que la sentencia del 19 de junio de 2024 se apartó del precedente constitucional y contencioso administrativo que ordena respetar l os derechos adquiridos mientras no exista declaratoria de nulidad del acto que los reconoce. Indica que el Tribunal concluyó, sin sustento, que la falta de pago eliminó la garantía, pese a que la jurisprudencia dispone lo contrario.3

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Accionante: Juan Carlos Valencia Soto Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 3.3. Sobre el presunto defecto material o sustantivo

Asegura que la autoridad judicial omitió aplicar las normas que protegen la irretroactividad y las situaciones jurídicas consolidadas. Considera que la decisión desconoce el marco legal aplicable al Decreto Nro. 0216 de 1991 y la doctrina que ampara los beneficios extralegales percibidos por los servidores del Distrito de Santiago de Cali.

3.4. Sobre la violación directa de la Constitución

Sostiene que la providencia cuestionada transgredió los artículos 25, 29, 48, 49, 53, 58, 93 y 229 de la Constitución, al validar la negativa administrativa frente a las prestaciones extralegales reconocidas durante la vigencia del Decreto Nro. 0216 de

1991. Afirma que la decisión ignoró los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y legalidad.

prestaciones extralegales reconocidas durante la vigencia del Decreto Nro. 0216 de

1991. Afirma que la decisión ignoró los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y legalidad.

3.5. Sobre la transgresión del principio de no reformatio in pejus

Afirma que la sentencia de segunda instancia desconoció dicho principio al imponer costas que no fueron decretadas en la decisión de primera instancia, lo cual agravó su situación jurídica pese a ser apelante único.

4. Pretensiones de la acción de tutela

La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente:

“PRIMERA. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, derecho al trabajo, derecho a la seguridad social, al igual que los principios de legalidad, confianza legitima, interpretación de normas procesales, bue na fe, no reformatio in pejus, y todos aquellos que llegaren a probarse vulnerados conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos y caso concreto de este escrito.

SEGUNDA. REVOCAR la sentencia de segunda instancia No. 131 del 19 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al interior del proceso identificado con radicado No. 76001-33-33-014-202300042-01.”3

3 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 7A33497238337AEA 447AC1FEDEDB6BEB

28AFC3D8950AF403 A084D5F841CE25CA, folio 35.4

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28AFC3D8950AF403 A084D5F841CE25CA, folio 35.4

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Accionante: Juan Carlos Valencia Soto

Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

5. Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición

5.1. Mediante auto del 1 de septiembre de 20254, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Asimismo, se vinculó como terceros con interés al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali, al Distrito Especial de Santiago de Cali y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a fin de que, si lo consideraban pertinente, intervinieran en el trámite constitucional.

5.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 5 solicitó negar el amparo constitucional al considerar incumplido el requisito de inmediatez, puesto que la sentencia cuestionada fue proferida el 19 de junio de 2024, notificada el 24 del mismo mes y quedó ejecutoriada el 2 de julio d e 2024. En consecuencia, habían transcurrido más de seis (6) meses para la presentación de la acción de tutela, radicada el 28 de agosto de 2025.

Asimismo, expuso que no se configuró un defecto fáctico, dado que los documentos aportados en el proceso ordinario recibieron una valoración adecuada. Añadió que el actor tampoco demostró la existencia de situaciones jurídicas consolidadas.

Indicó que aplicó la jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la nulidad

aportados en el proceso ordinario recibieron una valoración adecuada. Añadió que el actor tampoco demostró la existencia de situaciones jurídicas consolidadas.

Indicó que aplicó la jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con la nulidad del Decreto Nro. 216 de 1991; sin emba rgo, el señor Valencia Soto no acreditó un acto administrativo particular o una sentencia que demostrara la existencia de un derecho adquirido.

5.3. La Alcaldía de Santiago de Cali 6 solicitó declarar improcedente la acción de tutela en lo que a esa entidad concierne, al no evidenciarse actuación alguna que pudiera imputársele. Además, indicó que el trámite constitucional pretendía reabrir la controversia ya definida en sede ordinaria.

5.4. El Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali 7 señaló que la solicitud de amparo carecía de fundamento, puesto que la nulidad del Decreto Nro. 0216 de 1991 opera con efectos ex tunc , lo cual implica que cualquier pago realizado después de la pérdida de su vigencia resultaría contrario al ordenamiento jurídico.

4 Índice 4 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado 7A25B91B010AED7F

4C1103DB0600E6EA 749217E6DAC8039F C15BEB005E829EDD.

5 Índice 8 de SAMAI, certificado B8F52153C10EC513 E3D71E5B5B821C27 2335EA8889F49300 9934C867FB7DA2C9, ibid. 6 Índice 9 de SAMAI, certificado 5220C80B5A5C4226 7725BBD47B49BCD0 F3C9A4C8D40262F2 A88FE365A6F2FE71, ibid. 7 Índice 10 de SAMAI, certificado DA23F57FE289CA45 1916B4E4B46B58D2 28B02F5A8D632A2A 3F4A2AFFE47F2215 , ibid.5

Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05359-01

Accionante: Juan Carlos Valencia Soto Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Precisó que únicamente se protegen las prestaciones canceladas antes de la declaratoria de ilegalidad; no obstante, en el cas o del actor no se evidencia vulneración de derechos adquiridos.

6. Fallo de tutela de primera instancia

El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 25 de septiembre de 2025, declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor Juan Carlos Valencia Soto contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al verificar que la solicitud fue radicada el 28 de agosto de 2025. Ello ocurrió más de un año y dos meses después de la notificación de la providencia cuestionada —la sentencia Nro. 131 del 19 de junio de 2024, emitida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-014-2023-00042sentencia Nro. 131 del 19 de junio de 2024, emitida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-014-2023-0004201—, la cual fue comunicada el 24 de junio de 2024 y adquirió firmeza el 2 de julio de ese mismo año.

7. Razones de la impugnación

Inconforme con la decisión, la parte accionante presentó escrito de im pugnación8 en el que expuso el siguiente argumento:

Afirmó que la decisión desconoció el derecho fundamental al debido proceso, pues configuró un exceso ritual manifiesto y un defecto sustantivo al aplicar de manera estricta el análisis temporal, sin atender la permanencia de la afectación derivada de la exclusión de las primas extralegales de la base pensional. Explicó que esa omisión impacta de forma continua su ingreso actual y compromete su mínimo vital, situación que exige un estudio material conforme a la jurisprudencia constitucional, en especial las sentencias SU -184 de 2019 y T -461 de 2019, las cuales ordenan flexibilizar la inmediatez cuando la lesión persiste y afecta derechos fundamentales, particularmente tratándose de un adul to mayor sujeto a especial amparo constitucional.

8. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia

Mediante auto del 15 de octubre de 20259, el a quo concedió la impugnación.

8 Índice 17, certificado ECBECB4980A2BA25 48FC6E0555FA38BA 541C592FC62E17FD 3BE33F2C64A4EA73, ibid. 9 Índice 19 de SAMAI, certificado 438A2F6340C2165E 93B5F6979E9552C2 F90930814B258683 8A388175CF05FF0C, ibid.6

Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05359-01

Accionante: Juan Carlos Valencia Soto

Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 25 de septiembre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Primera.

2. Problema jurídico

La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales. En caso afirmativo, se establecerá si se vulneraron los derechos fundamentales invocados.

3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales

La Corte Constitucional en la sentencia C -590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad 10 y de procedencia 11 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior.

tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad 10 y de procedencia 11 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior.

4. El cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto

4.1. La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 12, especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general “ un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso”13.

10 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 11 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico;

cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 11 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta d e motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 12 Expediente 2012-02201. 13 Consejo de Estado, sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201.7

Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05359-01

Accionante: Juan Carlos Valencia Soto Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo, cuando este sea mayor al de 6 meses, la jurisprudencia constitucional ha insistido en que en cada caso concreto se evalúe este presupuesto, a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela.

4.2. En consecuencia, la Sala entrará a determinar si se supera el presupuesto general objeto de estudio. Para tal efecto, tomará como punto de referencia la fecha de ejecutoria de la providencia que decidió la apelación contra la sentencia de primera instancia del 4 de diciembre de 2023 , proferida por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali, decisión adoptada por la colegiatura previamente convocada.

4.3. Como hitos relevantes, se advierte que la sentencia que dirimió la apelación fue

Administrativo del Circuito de Cali, decisión adoptada por la colegiatura previamente convocada.

4.3. Como hitos relevantes, se advierte que la sentencia que dirimió la apelación fue dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 19 de junio de 202414 y fue notificada a las partes el 24 de junio de 202415, por lo que quedó ejecutoriada el 2 de julio siguiente16.

4.4. Al analizar el presupuesto de inmediatez, la Sala advierte que la acción constitucional fue presentada el 28 de agosto de 2025, cuando ya había transcurrido ampliamente el plazo razonable de seis meses que la jurisprudencia fija para acudir a este mecanismo excepcional. En efecto, la providencia cuestionada —la sentencia del 19 de junio de 2024, notificada el 24 de junio y ejecutoriada el 2 de julio de ese mismo año— fue objeto de reproche mediante tutela más de un año después de su ejecutoria. La parte accionante no aportó justificación que permitiera flexibilizar el examen temporal. Por tanto, en esta fase del estudio, la Sala considera que el requisito de inmediatez no se cumple, puesto que este amparo debe promoverse dentro de un término pru dente acorde con su naturaleza urgente, cuyo cómputo inicia desde la ejecutoria de la decisión que origina la inconformidad, salvo que existan recursos pendientes o circunstancias que avalen un margen superior.

4.5. En materia de tutela en contra de provi dencias judiciales, el aludido requisito debe evaluarse con un alto grado de rigurosidad, ya que busca restarle efectos a

4.5. En materia de tutela en contra de provi dencias judiciales, el aludido requisito debe evaluarse con un alto grado de rigurosidad, ya que busca restarle efectos a

14 Como consta en el índice 13, c on certificado B2B17DBDD3682E53 0E5F6EE446919324 EAB4757E347343BA 0C1F95A49D85689C, en el expediente 76001333301420230004201. 15 Como consta en el índice 15, con certificado C54FA17CBF206912 0554FF084B9C709E 9CAFD58F78856496 6AE9758C5B8F7F28, en el expediente 76001333301420230004201. 16 Como consta en el índice 1 6, con certificado 7E200D1249132EAC D7F1A34A51A52D1D B1B62EB14DFE5810 7B473CEBF102DF31, en el expediente 76001333301420230004201.8

Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05359-01

Accionante: Juan Carlos Valencia Soto Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca una decisión protegida por la cosa juzgada, la autonomía judicial y la presunción de legalidad, entre otros principios. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado:

“En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se

fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad. Como consecuenc ia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Además de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha considerado que, tratándose de la verificación de la inmediatez en tutela contra providencias judiciales, su examen debe ser más exigente respecto a la actualidad en la vulneración de los derechos fundamentales, pues como consecuencia de la acción de tutela podría dejar sin efecto una decisión judicial. En ese sentido, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la carga de la argumentación en cabeza del demandante aumenta de manera proporcional a la distancia temporal que existe entre la presentación de la acción de tutela y el momento en que se consideró vulnerado un derecho, pues, en ausencia de justificación, el paso del tiempo reafirma la legitimidad de las decisiones judiciales y consolida los efectos de la sentencia ”17.

4.6. En este punto, corresponde precisar que, al revisar el trámite surtido en sede ordinaria, se constató que la sentencia del 19 de junio de 2024 —notificada el 24 de junio y ejecutoriada el 2 de julio del mismo año— fue la providencia que agotó el

ordinaria, se constató que la sentencia del 19 de junio de 2024 —notificada el 24 de junio y ejecutoriada el 2 de julio del mismo año— fue la providencia que agotó el debate jurídico dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido bajo el radicado 76001-33-33-014-2023-00042-00/01. Esta decisión confirmó el fallo del 4 de diciembre de 2023 emitido por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda.

4.7. Desde esta perspectiva, es evidente que los cuestionamientos elevados contra la providencia del 19 de junio de 2024 no satisfacen el presupuesto de urgencia y perentoriedad exigido para acceder a este mecanismo constitucional, pues la parte accionante pudo formularlos desde la notificación del fallo que resolvió de manera definitiva su controversia. No obstante, la acción de tutela se presentó el 28 de agosto de 2025, esto es, más de un año después de la ejecutoria de la sentencia debatida, sin explicació n que justifique tal tardanza, circunstancia que impide superar el análisis relativo al requisito de inmediatez.

17 Corte Constitucional, SU-184 de 2019.9

Sentencia de segunda instancia Radicación: 11001-03-15-000-2025-05359-01

Accionante: Juan Carlos Valencia Soto Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 4.8. Bajo esta línea argumentativa, en el sub lite no se encuentra acreditado el requisito de inmediatez; en consecuencia, la acción tuitiva resulta improcedente,

Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 4.8. Bajo esta línea argumentativa, en el sub lite no se encuentra acreditado el requisito de inmediatez; en consecuencia, la acción tuitiva resulta improcedente, razón por la que se confirmará la providencia impugnada.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 25 de septiembre de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia del amparo constitucional, conforme a las razones desarrolladas en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala

ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado