CE - Sentencia 11001031500020250603201 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta

Bogotá, D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela

Parte actora: Inversiones Médicas de los Andes SAS Parte accionada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección C y otro Radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

Asunto: Tutela contra providencia judicial. Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional

Sentencia de segunda instancia

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 23 de octubre de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

1. ANTECEDENTES

1. Hechos

De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes:

1.1. La sociedad Inversiones Médicas de los Andes SAS en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES para que le fueran pagadas 56 facturas correspondientes a los servicios de salud prestados a víctimas de accidentes de tránsito ocasionado por vehículos sin SOAT y por vehículos no identificados.

1.2. Inicialmente, la demanda fue presentada de manera verbal ante la

facturas correspondientes a los servicios de salud prestados a víctimas de accidentes de tránsito ocasionado por vehículos sin SOAT y por vehículos no identificados.

1.2. Inicialmente, la demanda fue presentada de manera verbal ante la Superintendencia Nacional del Salud que, mediante auto A2023-Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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002099 de 13 de julio de 2023 declaró su falta de competencia.

1.3. El Juzgado Cuarenta y C inco Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante providencia de 13 de octubre de 2023, rechazó el medio de control al considerar que no se adecuó la demanda y no se agotó el requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial.

1.4. Contra la decisión anterior la parte actora presentó recurso de reposición y en subsidio apelación.

1.5. Mediante providencia de 17 de noviembre de 2023, el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá resolvió no reponer la decisión inicial y concedió el recurso de apelación.

1.6. La Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 3 de julio de 2025, confirmó la decisión de primera instancia , al considerar que conforme a las consideraciones consignadas en el auto 389 de 2021 dictado por la Corte Constitucional la competencia para conocer del asunto debatido

decisión de primera instancia , al considerar que conforme a las consideraciones consignadas en el auto 389 de 2021 dictado por la Corte Constitucional la competencia para conocer del asunto debatido correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Igualmente, precisó que “[…] si la entidad demandante pretendía discutir alguno de los aspectos que sirvieron como fundamento de la inadmisión del medio de control, debió formular tales reproches a través del recurso de reposición en contra de la referida decisión, tal y como impone el artículo 170 del CPACA. […]”.

2. Fundamentos de la solicitud de amparo

La parte actora manifestó que las accionadas incurrieron en defecto orgánico porque de acuerdo con lo previsto en e l artículo 126 del CPACA el asunto debió cono cerlo la Superintendencia Nacional de Salu d, ya que tiene competencia para resolver conflictos derivados de devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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Señaló que se configuró el defecto sustantivo por no tener se en cuenta lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 , que fue adicionado por el artículo 126 del CPACA, respecto de las funciones jurisdiccionales asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud en estos casos.

Sostuvo que las autoridades judiciales incurrieron en defecto fáctico porque no

artículo 126 del CPACA, respecto de las funciones jurisdiccionales asignadas a la Superintendencia Nacional de Salud en estos casos.

Sostuvo que las autoridades judiciales incurrieron en defecto fáctico porque no se podía obligar al demandante a que adecuara la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho propio de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Señaló que las accionadas debieron plantear un conflicto negativo de competencia, dado que la controversia surgió entre dos entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud , lo que implica que debía ser resuelta por la Superintendencia Nacional de Salud , conforme con los artículos 8° de la Ley 100 de 1993, 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 del CPACA.

Afirmó que aunque mediante auto 389 de 22 de julio de 2021 la Corte Constitucional estableció que la jurisdicción competente para conocer devoluciones o glosas a facturas entre entidades de Sistema General de Seguridad Social en Salud era la contencioso -administrativa, posteriormente la misma corporación mediante auto 2460 de 2023 precisó que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer dichas controversias, conforme con el artículo 116 de la Constitución Política y el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

Finalmente, adujo que debe aplicarse la regla de decisión fijada mediante auto 2460 de 2023 y no las contenidas en los autos 389 y 861 de 2021 como lo hizo la Subsección C de la Sección Primera d el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Sostuvo que no era procedente adecuar la demanda al medio de control de

la Subsección C de la Sección Primera d el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Sostuvo que no era procedente adecuar la demanda al medio de control de nulidad y rest ablecimiento del derecho, pues ello equivaldría a demandar la nulidad de un acto favorable producto del silencio administrativo positivo, dado que las glosas fueron formuladas de manera extem poránea y, enNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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consecuencia, los saldos de las facturas y cuentas de cobro presentadas ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, resultan exigibles.

3. Pretensiones

La parte actora planteó las siguientes pretensiones:

“[…] Con fundamento en los hechos relatados, al H. Consejo de Estado solicito con todo respeto que, en el fallo que se profiera, se declare que el Juzgado 45 Administrativo de oralidad del circuito de Bogotá y la Subsección C de la Sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca VULNERARON a mi mandante - INVERSIONES MÉDICAS DE LOS ANDES S.A.S - sus derechos fundamentales al

DEBIDO PROCESO, y ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA.

Una vez hecho el pronunciamiento anterior, ordenar a los funcionarios demandados que proceda a tomar los correctivos del caso, a efectos de evitar que se continúe con la vulneración de los derechos fundamentales

JUSTICIA.

Una vez hecho el pronunciamiento anterior, ordenar a los funcionarios demandados que proceda a tomar los correctivos del caso, a efectos de evitar que se continúe con la vulneración de los derechos fundamentales esgrimidos a lo largo de este escrito. […]”. [sic en toda la cita]

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA

1. Mediante auto de 3 de octubre de 2025, se admitió la presente acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá.

2. El 23 de octubre de 2025 , la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente el mecanismo de amparo de la referencia.

3. Mediante auto de 7 de noviem bre de 2025, se concedió la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia.

III. INTERVENCIONES

1. La Subsección C de la Secci ón P rimera de l Tribunal Administrativo deNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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Cundinamarca señaló que no ha vulnerado los derechos fundamentales alegados por la accionante. Indicó que la accionante no sustentó en debida forma los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia.

Cundinamarca señaló que no ha vulnerado los derechos fundamentales alegados por la accionante. Indicó que la accionante no sustentó en debida forma los requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencia.

2. El Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá indicó que las actuaciones adelantadas en el marco del proceso objeto de tutela estuvieron supeditadas a las normas de orden procesal de obligatorio cumplimiento consagradas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso. Por tanto, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela o denegarla.

IV. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

La Sección Quinta del Consejo de Estado , mediante sentencia de 23 de octubre de 2025, declaró improcedente el amparo solicitado al considerar que no cumplía con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional.

El a quo indicó que los defectos orgánico, sustantivo y fáctico no cumplen con el requisito de subsidiariedad, “[…] debido a que pretende desplazar la facultad del juez natural al no hacer uso adecuado del recurso de apelación formulado al interior del medio de control instaurado e intentar que este mecanismo, sirva para proponer argumentos nuevos y diferentes que no fueron presentados, ni sustentados dentro del proceso ordinario. Por tanto, dictar alguna orden dentro de la presente acción en cuanto a la falta de competencia q ue se predica desnaturalizaría su carácter residual […]”.

De otro lado, el juez de primera instancia argumentó que: “[…] respecto al argumento tendiente a la imposibilidad de adecuar la demanda al medio de

desnaturalizaría su carácter residual […]”.

De otro lado, el juez de primera instancia argumentó que: “[…] respecto al argumento tendiente a la imposibilidad de adecuar la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme le fue requerido por las autoridades judiciales accionadas, advierte la Sala que lo debatido no goza de relevancia constitucional, toda vez que lo cuestionado es una simple inconformidad con lo dispuesto en la providencia censurada, lo cual, per se, no implica una trasgresión de las garantías constitucio nales que se aducenNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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como vulneradas a través del presente mecanismo […]”.

V. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

La actora impugnó el fallo de primera instancia reiterando en términos generales los argumentos expuestos en el escrito de tutela y adicionalmente expuso las siguientes razones:

Indicó que lo formulado frente a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES jamás fue un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho , siendo una deducción que hiciera el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá que no estaba reflejada en ninguna parte de la demanda.

Sostuvo que no es cierto que en el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, no haya planteado el tema de la competencia porque en

estaba reflejada en ninguna parte de la demanda.

Sostuvo que no es cierto que en el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda, no haya planteado el tema de la competencia porque en el recurso de reposición quedó formulado que el juzgado formulara conflicto de competencia a la Superintendencia Nacional del Salud al considerar que el asunto no era de nulidad y restablecimiento del derecho.

En segund o lugar , porque cuando la Superintendencia Nacional de Salud rechazó por falta de competencia la demanda y dispuso la remisión a los jueces administrativos, contra esa decisión no cabe recurso alguno , sin que las partes tengan alternativa para definir o disputar la competencia, siendo atribución de los funcionarios jurisdiccionales. Es una atribución de los jueces que tiene un papel hegemónico y protagónico, con lo cual no es de las partes discutir por vía de recurso la competencia que no haya sido aceptada por el funcionario judicial.

Si la Superintendencia Nacional de salud declaró su falta de competencia para conocer el proceso y estimó que la competente era la jurisdicción contenciosoadministrativa no era potestad del accionante recurrir esa decisión siendo el juez administrativo, quien debía provocar el conflicto y no la parte demandante.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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Manifestó que admite que para la fecha en que se interpuso el recurso contra el auto de 13 de octubre de 2023, no se hubiera tenido en cuenta el contenido

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Manifestó que admite que para la fecha en que se interpuso el recurso contra el auto de 13 de octubre de 2023, no se hubiera tenido en cuenta el contenido del auto 2460 de 11 de octubre de 2023, pero no resulta admisible que, para septiembre de 2025 cuando se resolvió el recurso de apelación tampoco hubiera sido tenido en cuenta , al margen de ello la discusión es un tema de pleno derecho, conforme con los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 del CPACA.

Refirió que no está de acuerdo con los argumentos de la Sección Quinta del Consejo de Estado respecto de los cuales no se trata de un asunto de relevancia constitucional por exteriorizar inconformidades con la decisión objeto de petición de amparo, porque consideró que está relacionada con los derechos fundamentales como son el acceso a la administración de justicia y el debido proceso , siendo un camino para la subjetividad dejando a la tutela como mecanismo de protección de los derechos fundamentales lo que la convertiría en un instrumento propicio para la arbitrariedad.

Por último, adujo que no es cierto que la acción de tutela sea improcedente porque contra el auto de 1° de septiembre de 2023 porque toda apelación dirigida contra el auto que rechaza una demanda, por ministerio de la ley se entiende que incluye el auto de inadmisión.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 13

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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2. Problemas jurídicos

De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado 1, la Sección debe establecer:

A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si ello es así, se deberá:

B) Determinar si la s providencias acusadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

3. Caso concreto

3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela

La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional 2 como del Consejo de Estado 3 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia.

providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia.

Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que é sta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la

1 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 2 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 3 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009 -01328-01(IJ) y 201202201-01, respectivamente. Entre otras.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando

excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental4 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces5.

En sentencia SU -215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”.

En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito; (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir

fundamentales […]”.

En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito; (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir

4 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C -590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D -5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 5 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrieron las autoridades accionadas no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con las decisiones adoptadas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación

presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con las decisiones adoptadas en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 11001-33-41-045-2023-00366-01.

Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que las autoridades judiciales hayan incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que, a su juicio, las autoridades accionadas rechazaron la demanda, pese a que carecían de competencia para asumir su conocimiento, circunstancia que se traduce en la reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial.

Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con las decisiones adoptadas por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la

este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06032-01

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Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 23 de octubre de 2025 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Presidenta

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Presidenta

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado

CARLOS FERNANDO MANTILLA

NAVARRO

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO

CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.