CE - Sentencia 11001031500020250644900 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06449-00

Demandante: Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez Demandados: Consejo de Estado – Sección Quinta y otro

Temas: Tutela contra providencia judicial. Acción de cumplimiento .

Impugnación del fallo . Extemporaneidad del recurso . Defecto sustantivo.

Decisión: Niega solicitud de amparo.

La Sala decide la acción de tutela formulada por Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 15 de octubre de 2025, la parte actora, a través de apoderado, presentó acción de tutela con el propósito de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró transgredido por la Sección Quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia. A título de amparo, solicitó que se dejaran sin efectos el Auto de 17 de septiembre de 2025 del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sentencia de 2 de octubre de 2025 de la Sección

solicitó que se dejaran sin efectos el Auto de 17 de septiembre de 2025 del Tribunal Administrativo de Antioquia y la Sentencia de 2 de octubre de 2025 de la Sección Quinta del Consejo de Estado y, en consecuencia, que se profiriera una decisión de remplazo que resultara favorable a sus pretensiones (acción de cumplimiento).

2. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, manifestó que, el 8 de agosto de 20 25, radicó una acción de cumplimiento 1 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia contra la Agencia Nacional de Tierras (ANT), debido al incumplimiento reiterado y sistemático de las normas relativas a la revocatoria directa de actos de adjudicación de inmuebles presuntamente baldíos.

3. El 8 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia mediante la cual (i) ordenó a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) dar cumplimiento al deber previsto en el artículo 95 de la Ley 1437 de 20112 y en el acto

1 Radicado No. 05001-23-33-000-2025-01005-00/01. 2 «Artículo 95. Oportunidad. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso.»Radicado: 11001-03-15-000-2025-06449-00

Demandante: Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez

a la presentación de la solicitud. Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso.»Radicado: 11001-03-15-000-2025-06449-00

Demandante: Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 administrativo de trámite con radicado No. 2012-2122044 de 13 de julio de 20123; y (ii) negó la pretensión orientada a que se revocara directamente la adjudicación del inmueble con matrícula inmobiliaria No. xxx-14427. Ello por cuanto el objeto de la acción de cumplimiento consistía en que se obtuviera que la autoridad cumpliera un deber omitido, mas no sustituirla en el ejercicio de sus competencias para que decidiera el fondo del asunto . Decisión que fue notificada a través de mensaje de datos enviado el 9 de septiembre de 2025.

4. El 15 de septiembre de 2025, la ANT impugnó la sentencia de primera instancia. Consideró que la acción de cumplimiento no debía prosperar, pues, conforme a la Ley 393 de 1997, el actor no satisfizo los requisitos mínimos exigidos para su procedencia.

5. El 17 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió la impugnación interpuesta por la ANT.

6. El 2 de octubre de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la Sentencia de 8 de septiembre de 2025 y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. Sostuvo que el accionante contaba con la posibilidad

la Sentencia de 8 de septiembre de 2025 y, en su lugar, declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento. Sostuvo que el accionante contaba con la posibilidad de que se obtuviera la declaración del acto administrativo ficto derivado del silencio de la entidad frente al trámite previsto en el artículo 95 de la Ley 1437 de 2011, en los artículos 2.14.19.8.1., 2.14.19.8.2. y 2.14.19.8.3. del Decreto 1071 de 2015, así como en el acto administrativo No. 2012-2122044. En consecuencia, podía acudir a los mecanism os ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico y, si consideraba que dicho acto no se ajustaba a derecho, contaba con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

7. Como fundamentos de la vulneración, la parte actora sostuvo que no se debió conceder y conocer la impugnación presentada por la ANT , por cuanto fue presentada por fuera del término de 3 días hábiles previsto en el artículo 26 de la Ley 393 de 1997. Señaló que, incluso, el apoderado de la ANT, en el escrito de impugnación, dio a entender que había sido notificado por conducta concluyente, pues manifestó que conoció la sentencia y su contenido desde el 8 de septiembre de 2025. En esa medida, el recurso debió presentarse, a más tardar, el 11 de septiembre de 2025.

8. Afirmó que resultaba evidente que la impugnación presentada el 15 de septiembre de 2025 fue radicada de manera extemporánea y, por tanto, debió ser

septiembre de 2025.

8. Afirmó que resultaba evidente que la impugnación presentada el 15 de septiembre de 2025 fue radicada de manera extemporánea y, por tanto, debió ser rechazada por el Tribunal. Agregó que la Sección Quinta del Consejo de Estado tampoco debió entrar a analizar el fo ndo del asunto para finalmente proferir la Sentencia de 2 de octubre de 2025.

9. Indicó que resultaba particularmente grave que ambas autoridades judiciales hubieran vulnerado el derecho fundamental al debido proceso al tramitar

3 «En consecuencia, dentro del término improrrogable de diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación de la presente providencia, deberá proferir el acto administrativo que resuelva de fondo, de manera motivada y congruente, la solicitud de revocatoria directa de las Resoluciones No. 0234 del 15 de marzo de 2007 y No. 1082 del 19 de noviembre de 2010»Radicado: 11001-03-15-000-2025-06449-00

Demandante: Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 una impugnación presentada por fuera del término legal, omitiendo verificar su oportunidad. Esa irregularidad generó un agravio injustificado, toda vez que, con ocasión de dicha actuación, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la Sentencia de 8 de septiembre de 2025.

Intervenciones4

10. La Sección Quinta del Consejo de Estado solicitó que se declarara la

ocasión de dicha actuación, la Sección Quinta del Consejo de Estado revocó la Sentencia de 8 de septiembre de 2025.

Intervenciones4

10. La Sección Quinta del Consejo de Estado solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o, en subsidio, que se negara el amparo, toda vez que, contrario a lo alegado por la parte actora, no se vulneró el debido proceso.

Explicó que la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia fue notificada electrónicamente el 9 de septiembre de 2025. En consecuencia, el término de ejecutoria empezó a correr el 12 de septiembre de 2025 y finalizó el 16 del mismo m es y año, lapso dentro del cual se presentó el escrito que fue admitido por el Tribunal.

11. Agregó que, si bien la Ley 393 de 1997 estableció que la impugnación de los fallos debía presentarse dentro de los 3 días siguientes a la notificación, dicha norma no precisó la forma en que esta debía surtirse. Por tanto, en aplicación del artículo 30 de la misma ley, debían aplicarse supletoriamente las reglas de la Ley 1437 de 2011. Sostuvo que, en materia de notificación electrónica, el artículo 8 de la Ley 2213 de 2022 , norma de carácter complementario a los códigos procesales de cada jurisdicción, estableció que la notificación personal se entendía surtida una vez transcurridos 2 días hábiles siguientes al envío del mensaje de datos y los términos empezaban a correr a partir del día siguiente a la notificación.

12. Finalmente, indicó que, aun si se acogiera la teoría de la notificación por

vez transcurridos 2 días hábiles siguientes al envío del mensaje de datos y los términos empezaban a correr a partir del día siguiente a la notificación.

12. Finalmente, indicó que, aun si se acogiera la teoría de la notificación por conducta concluyente invocada por la parte actora, la impugnación también se habría presentado en término. En ese sentido, consideró que la tutela resultaba improcedente, pues la sentencia proferida en segunda instancia no fue producto de una vulneración del debido proceso. Añadió que el escrito de tutela tampoco cumplió con la carga argumentativa exigida, en la medida en que no identificó los defectos que permitirían su procedencia excepcional contra providencias judiciales.

13. El Tribunal Administrativo de Antioquia envió el enlace de acceso al expediente digital del proceso ordinario.

14. La ANT, pese a que fue debidamente notificado, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

15. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No.

4 Mediante Auto de 20 de noviembre de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra la Sección Quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Antioquia, y se vinculó a la Agencia Nacional de Tierras (ANT).Radicado: 11001-03-15-000-2025-06449-00

Demandante: Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Demandante: Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

16. Asimismo, es preciso señalar que, e l 17 de octubre de 2025, el consejero ponente, Juan Camilo Morales Trujillo, se manifestó impedido para conocer del proceso de la referencia con fundamento en la causal de impedimento establecida en el numeral 4 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal5 6. No obstante, el 30 de octubre de 2025, la Sala Mayoritaria de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró infundado el impedimento manifestado toda vez que la ANT de tierras no tiene la condición de parte en la presente acción de tutela, por lo que no se configura la causa de impedimento invocada.

Cuestión previa

17. La Sala advierte que, una vez revisado el escrito de tutela, el accionante no identificó un defecto puntual frente al Auto de 17 de septiembre de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia ni respecto de la Sentencia de 2 de octubre de 2025 emitida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. No obstante, del relato fáctico se desprende que su inconformidad se centró en la presunta indebida aplicación del artículo 26 de la Ley 393 de 19977 en relación con el término para impugnar el fallo de primera instancia dentro de la acción de cumplimiento. En consecuencia y solo en caso de verificarse los requisitos generales de procedencia

indebida aplicación del artículo 26 de la Ley 393 de 19977 en relación con el término para impugnar el fallo de primera instancia dentro de la acción de cumplimiento. En consecuencia y solo en caso de verificarse los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esta Sala procederá a analizar el fondo del asunto bajo la perspectiva del presunto defecto sustantivo.

18. En ese orden, se observa que el reparo de la parte actora se dirige contra el Auto de 17 de septiembre de 2025, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia concedió la impugnación presentada por la ANT, así como contra la Sentencia de 2 de octubre de 2025 dictada dentro de la acción de cumplimiento

(Rad. 2025-01005-00/01). Sin embargo, el análisis de fondo se llevará a cabo conforme a la determinación adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia de conceder la impugnación, específicamen te frente al planteamiento del accionante según el cual dicha impugnación no debió tramitarse por haber sido presentada de manera extemporánea.

5 «En el proceso de la referencia, la Agencia Nacional de Tierras (ANT) actuaría en calidad de vinculada como tercera con interés, comoquiera que es parte demandada en la acción de cumplimiento. Al respecto, debo señalar que para dicha entidad me desempeñé como asesor durante el periodo comprendido entre los años 2021 y 2024. En razón a lo anterior, considero que estoy incurso en la causal de impedimento establecida en el numeral 4 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal». 6 «Artículo 56. Causales de impedimento. Son causales de impedimento: […] 4. Que el funcionario judicial haya sido

que estoy incurso en la causal de impedimento establecida en el numeral 4 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal». 6 «Artículo 56. Causales de impedimento. Son causales de impedimento: […] 4. Que el funcionario judicial haya sido apoderado o defensor de alguna de las partes, o sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos, o haya dado consejo o manifestado su opinión sobre el asunto materia del proceso». Aplicable por expresa remisión del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991. 7 «Artículo 26. Impugnación del Fallo. Dentro de los tres (3) días siguientes al de su notificación, la sentencia podrá ser impugnada por el solicitante, por la autoridad renuente o por el representante de la entidad a la que éste pertenezca y por el Defensor del Pueblo. La impugnación se concederá en el efecto suspensivo, salvo que la suspensión de cumplimiento del fallo genere un perjuicio irremediable del demandante.»Radicado: 11001-03-15-000-2025-06449-00

Demandante: Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Problema jurídico

19. Corresponde a la Sala determinar si, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto sustantivo y, consecuencialmente, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora al haber concedido la impugnación interpuesta por la ANT dentro de la acción de cumplimiento.

Administrativo de Antioquia incurrió en defecto sustantivo y, consecuencialmente, vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora al haber concedido la impugnación interpuesta por la ANT dentro de la acción de cumplimiento.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

20. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de l derecho fundamental al debido proceso, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal ni económica, y no constituye una reiteración de argumentos de aquellos que fueron planteados y resueltos en el marco del proceso [acción de cumplimiento]; (2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de accionante en la acción de cumplimiento y, por el otro, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió la actuación que se cuestiona; (3) se encuentra acreditada la exigencia de subsidiariedad, comoquiera que se agotaron tod os los mecanismos judiciales que tenía para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela se presentó el 15 de octubre de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la última providencia proferida dentro de la acción de cumplimiento ; (5) se cuestionó una irregularidad procesal, relacionada con la oportunidad de impugnar la sentencia de primer grado en el trámite de la acción de cumplimiento ; (6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se al ega

irregularidad procesal, relacionada con la oportunidad de impugnar la sentencia de primer grado en el trámite de la acción de cumplimiento ; (6) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se al ega la vulneración de derechos fundamentales; y (7) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza.

21. Comoquiera que la acción de tutela es procedente, se estudiará el fondo de la controversia.

Análisis de la vulneración alegada: estudio de defectos

22. La Sala negará la solicitud de amparo, por las razones que se exponen a

continuación:

23. Según el accionante, el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en un defecto sustantivo al conceder la impugnación presentada por la ANT contra la Sentencia de 8 de septiembre de 2025, pues a su juicio el artículo 26 de la Ley 393 de 1997 preveía un término de 3 días hábiles siguientes a la notificación para su presentación. Afirmó que la impugnación fue radicada de manera extemporánea el 15 de septiembre de 2025 y que, en consecuencia, la autoridad judicial debía rechazarla, ya que la ANT solo tenía hasta el 11 de septiembre de 2025 para interponerla dentro del término legal.Radicado: 11001-03-15-000-2025-06449-00

Demandante: Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez

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24. No obstante, de la verificación realizada en el aplicativo SAMAI se advierte

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

24. No obstante, de la verificación realizada en el aplicativo SAMAI se advierte que: (i) el 8 de septiembre de 2025, se registró la sentencia de primera instancia; (ii) el 9 de septiembre de 2025 , se remitió a las partes mensaje de datos para notifica dicha providencia; y (iii) el 15 de septiembre de 2025 , la ANT radicó el escrito de impugnación contra la Sentencia de 8 de septiembre de 2025.

25. En relación con lo anterior, si bien el artículo 26 de la Ley 393 de 1997 dispone que la impugnación debe presentarse dentro de los 3 días siguientes a la notificación, el artículo 22 de la misma norma 8 indica que la notificación de la sentencia debe surtirse en la forma prevista en el código de procedimiento civil para las providencias que deben notificarse personalmente. En cuanto a la notificación electrónica, el artículo 8 de la Ley 2213 de 20229, de carácter complementario a los códigos procesales aplicables, establece que la notificación personal se entiende realizada una vez transcurridos 2 días hábiles después del envío del mensaje de datos y los términos empiezan a correr a partir del día siguiente al de la notificación.

26. En consecuencia, la Sentencia de 8 de septiembre de 2025 se tuvo por notificada el 11 de septiembre de 2025, fecha en la cual se cumplían los 2 días hábiles previstos en las mencionadas normas. De este modo, el término de 3 días

notificada el 11 de septiembre de 2025, fecha en la cual se cumplían los 2 días hábiles previstos en las mencionadas normas. De este modo, el término de 3 días para impugnar debía contarse entre el 12 y el 16 de septiembre de 2025. En esa medida, la radicación efectuada el 15 de septiembre de 2025 se produjo oportunamente. Por otro lado, el hecho de que la ANT mencionara en su escrito la fecha en la que tuvo conocimiento del contenido de la sentencia no altera el cómputo legal del término, pues la entidad estaba facultada para presentar la impugnación desde el momento mismo en que recibió el mensaje de datos, e sto es, el 9 de septiembre de 2025, y hasta el 16 de septiembre de 2025, independientemente de la fecha exacta en que accedió al contenido de la providencia.

Conclusión

27. La Sala negará la acción de tutela interpuesta, al no encontrarse demostrado que el Tribunal Administrativo de Antioquia hubiese vulnerado el derecho al debido proceso del accionante al conceder la impugnación presentada por la ANT dentro del trámite de la acción de cumplimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre

8 «Artículo 22. Notificación. La sentencia se notificará a las partes en la forma indicada en el Código de Procedimiento Civil para las providencias que deban ser notificadas personalmente.» 9 «Artículo 8. Notificaciones personales. Las notificaciones que deban hacerse personalmente también podrán efectuarse con el envío de la providencia respectiva como mensaje de datos a la dirección electrónica o sitio que suministre el interesado en

9 «Artículo 8. Notificaciones personales. Las notificaciones que deban hacerse personalmente también podrán efectuarse con el envío de la providencia respectiva como mensaje de datos a la dirección electrónica o sitio que suministre el interesado en que se r ealice la notificación, sin necesidad del envío de previa citación o aviso físico o virtual. Los anexos que deban entregarse para un traslado se enviarán por el mismo medio. El interesado afirmará bajo la gravedad del juramento, que se entenderá prestado con la petición, que la dirección electrónica o sitio suministrado corresponde al utilizado por la persona a notificar, informará la forma como la obtuvo y allegará las evidencias correspondientes, particularmente las comunicaciones remitidas a la persona por notificar. La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a contarse cuándo el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje. Para los fines de esta norma se podrán implementar o utilizar sistemas de confirmación del recibo de los correos electrónicos o mensajes de datos.»Radicado: 11001-03-15-000-2025-06449-00

Demandante: Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

SEGUNDO. NEGAR la acción de tutela presentada por Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el

III. RESUELVE

SEGUNDO. NEGAR la acción de tutela presentada por Gonzalo de Jesús Sánchez Ramírez, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO. En caso de no ser impugnada la anterior decisión, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.