CE - Sentencia 11001031500020250648901

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06489-01

Accionante: Lilibeth Murillo Tovar Accionados: Tribunal Administrativo del Chocó y otro

Tema: Tutela contra providencia judicial. Proceso ejecutivo. Inmediatez.

CONFIRMA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta po r la parte accionante en contra de la sentencia del 10 de diciembre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES

La señora Lilibeth Murillo Tovar pretende que se proteja n sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó con las sentencias proferidas el 5 de agosto de 2022 y el 26 de septiembre de 2024, respectivamente, en el proceso ejecutivo, al que se le asignó el número de radicado 27001-33-33-004-2009-00392-00/01.

HECHOS

2022 y el 26 de septiembre de 2024, respectivamente, en el proceso ejecutivo, al que se le asignó el número de radicado 27001-33-33-004-2009-00392-00/01.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

La accionante narró que en el mes de octubre de 2009, junto con otras personas, instauró proceso ejecutivo en contra del municipio de Unguía, con base en las actas de conciliación prejudiciales números 050 y 051 del 1 de agosto de 2008, aprobadas en los autos del 18 de febrero y 13 de enero de 2009 proferidos por el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó , por lo cual el 23 de mayo de 2013, se ordenó seguir adelante con la ejecución, y el 18 de marzo de 2014, se aprobó la liquidación del crédito.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06489 -01

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Que solicitó el embargo del impuesto predial unificado, predial indígena y el de industria y comercio recaudado por el ejecutado, al tratarse de recursos embargables, pero el 25 de febrero de 2020, se negó la solicitud.

Que allegó un memorial aclarando el alcance de la petición precedente y el 5 de agosto de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó se atuvo a lo resuelto

Que allegó un memorial aclarando el alcance de la petición precedente y el 5 de agosto de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo de Quibdó se atuvo a lo resuelto en el auto del 25 de febrero de 2020, por lo que interpuso recurso de apelación y el 26 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Chocó revocó parcialmente la decisión, en el sentido de ordenar al Juzgado que efectuara un nuevo estudio respecto al impuesto de industria y comercio.

Considera que las autoridades judiciales incurrieron en i) defecto sustantivo porque fundamentaron su decisión sobre la medida cautelar solicitada en normas que desconocen el «contexto de aplicación » y desatendieron otras disposiciones aplicables al caso, como los artículos 2 y 7 de la Ley 44 de 1993, acorde con los cuales el impuesto predial unificado no tiene destinación específica, por lo que es embargable, acorde con el numeral 16 del artículo 594 del Código General del Proceso; y ii) desconocimiento del precedente judicial, contenido en la sentencia del 14 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó , rad. «270013105001200401602001» y en otras providencias, según el cual los ingresos de los entes territoriales son embargables en determinadas proporciones.

PRETENSIONES

El accionante solicitó que se dejen sin efectos las providencias del 25 de febrero de 2020, 5 de agosto de 2022 y 26 de septiembre de 2024 proferidas por las autoridades judiciales accionadas , y ordenar que se decrete la medida cautelar solicitada sobre el impuesto predial indígena.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

autoridades judiciales accionadas , y ordenar que se decrete la medida cautelar solicitada sobre el impuesto predial indígena.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 7 de noviembre de 2025, se admitió la acción; se vinculó al municipio de Unguía, al señor Nelson Murillo Palacios, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado , como tercer os con interés; y se corrió el traslado respectivo.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Quibdó adujo que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, pues las decisiones adoptadas en el proceso ejecutivo fueron proferidas conforme a derecho, observando las garantías del debido proceso, la defensa y la igualdad de las partes.

Indicó que la determinación de negar las medidas cautelares no fue arbitraria ni carente de fundamento, sino que se basó en la normativa aplicable y la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la ma teria, tanto así queRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06489 -01

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ordenó al Juzgado pronunciarse sobre las medidas que consideró procedentes, lo que se cumplió en el Auto 1253.

En consecuencia, solicitó negar las pretensiones.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

Los terceros con interés guardaron silencio.

SENTENCIA IMPUGNADA

que se cumplió en el Auto 1253.

En consecuencia, solicitó negar las pretensiones.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

Los terceros con interés guardaron silencio.

SENTENCIA IMPUGNADA

El 10 de diciembre de 202 5, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de inmediatez, debido a que el auto del 26 de septiembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó fue notificado el 2 de octubre de 2024, pero la tutela se instauró el 14 de octubre de 2024, lo que evidenciaba que se excedió ostensiblemente el término definido como razonable para ese efecto , a pesar de lo cual no se encontró justificación alguna para dicha tardanza.

IMPUGNACIÓN

La parte actora impugnó la sentencia, al considerar que la providencia de primera instancia cobró ejecutoria únicamente a partir de la decisión que ordena obedecer y cumplir lo ordenado por el superior, sin que resulte factible contabilizar el término de 6 meses desde que el juez de segunda instancia se pronunc ia, pues esa conclusión, a su juicio, permitiría « ejecutar a una entidad pública sin que se haya pronunciado el superior jerárquico por el solo hecho de haber transcurrido un término superior a los diez (10) meses desde que se profirió la providencia impugnada. Lo que no es de recibo en nuestro ordenamiento jurídico », por lo que solicitó revocar la decisión recurrida y acceder al amparo.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes

solicitó revocar la decisión recurrida y acceder al amparo.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutel a; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06489 -01

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Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. [...]

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. [...]

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. [...]

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. [...] »

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [...]

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06489 -01

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d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa

de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [...]

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

[...] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis

providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [...] Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06489 -01

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Análisis del caso concreto

A esta Subsección corresponde definir si se encuentran cumplidos los requisitos generales de procedencia, especialmente el de inmediatez, que no se encontró satisfecho en primera instancia de esta acción, pues solo en ese caso, habría lugar al estudio de los disensos del accionante.

El requisito señalado ha sido establecido jurisprudencialmente por la Corte

satisfecho en primera instancia de esta acción, pues solo en ese caso, habría lugar al estudio de los disensos del accionante.

El requisito señalado ha sido establecido jurisprudencialmente por la Corte Constitucional, con el objetivo de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre de las decisiones de las autoridades judiciales. Lo anterior tenien do en cuenta que, primero, una eventual determinación en sede de tutela podría dejar sin efectos un proveído, y, segundo, está de por medio la protección de un derecho fundamental; situaciones que exigen una actividad pronta por parte de quien considera qu e se le ha transgredido o amenazado un derecho con ocasión de la emisión de cierta providencia.

En ese orden de ideas, se ha entendido que, si bien la tutela no está sometida a un término de caducidad, sí debe ser formulada en un plazo razonable y proporcionado. Así, esta corporación ha estimado como término prudencial para instaurar la acción constitucional referida para controvertir decisiones judiciales seis meses contados desde la notificación o ejecutoria, según el caso, del respectivo auto o sentencia7.

No obstante, resulta pertinente aclarar que dicho plazo debe ser analizado según las particularidades de cada asunto a efectos de determinar si el mecanismo de salvaguarda de derechos fundamentales se formuló en un lapso razonable. Así las cosas, el juez c onstitucional debe examinar si 1) existe un motivo válido para la inactividad; 2) la tardanza injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; 3) hay un nexo causal entre el ejercicio tardío

inactividad; 2) la tardanza injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; 3) hay un nexo causal entre el ejercicio tardío y la vulneración alegada; 4) el fundamento de la acción surge después de ocurrida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, en un plazo no muy alejado de la instauración; 5) la vulneración es permanente en el tiempo y 6) la carga de la presentación de la acción en un plazo razonable resulta desproporcionada, dada la condición de debilidad manifiesta de la parte accionante8.

Esclarecidas las generalidades de esta exigencia, la Subsección advierte que el auto del 26 de septiembre de 2024 proferido por el Tribunal Administrativo del Chocó fue notificado mediante mensaje de datos enviado el 2 de octubre de 2024. Sin embargo, se observa que la accionante radicó esta tutela el 14 de octubre de 2025, esto es, transcurridos más de un año desde que la decisión controvertida en esta sede fue notificada y adquirió ejecutoria, lo que evidencia el incumplimiento del requisito de inmediatez.

Sobre el particular, en la impugnación la actora afirmó que el auto discutido únicamente adquirió ejecutoria hasta la expedición de la providencia que ordenó

7 Al respecto, ver, entre otras: Sentencia del 5 de agosto de 2014 dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

Estado, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 8 Ver, entre otras: sentencias SU184/19, T246/15 y T187/12.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06489 -01

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obedecer y cumplir lo ordenado por el superior; sin embargo, esa afirmación carece de sustento jurídico, pues las providencias proferidas por fuera de audiencia, respecto a las cuales se interpusieron recursos, quedan ejecutoriadas una vez estos se resuelvan, en los términos del artículo 302 del Código General del Proceso , lo que en el caso ocurrió a través del auto del 26 de septiembre de 2024.

Además, revisado el expediente no se advierte que se presente alguna situación excepcional que permita conocer de fondo la acción, ya que con la decisión cuestionada en esta sede no se vulnera el núcleo esencial de derechos de terceros, no existe un nexo c ausal entre el ejercicio tardío y la transgresión invocada, de manera que la exigencia de la instauración oportuna de la acción no resulta desproporcionada para la accionante.

El incumplimiento del requisito de inmediatez y la inexistencia de alguna justificación para ello impiden el estudio de los reparos expuestos, por lo cual se confirmará la sentencia del 10 de diciembre de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción.

para ello impiden el estudio de los reparos expuestos, por lo cual se confirmará la sentencia del 10 de diciembre de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 10 de diciembre de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción , de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente