CE - Sentencia 11001031500020250658801

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-06588-01

Accionante: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR ICBF

Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA,

SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A

Temas: Tutela contra tutela. Improcedencia.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 13 de noviembre de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado . Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 28 de octubre de 20252, dicha autoridad judicial admitió la acción constitucional y, mediante la providencia del 1 1 de diciembre de 2025 concedió la impugnación.

I. ANTECEDENTES

1.1. Tutela

constitucional y, mediante la providencia del 1 1 de diciembre de 2025 concedió la impugnación.

I. ANTECEDENTES

1.1. Tutela

1. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante, ICBF) , por medio de apoderada judicial , presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A . Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

2. Las anteriores trasgresiones constitucionales se la s adjudica a la sentencia del 14 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A , que confirmó el amparo de

1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó como autoridad accionada al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y vinculó al Ministerio del Trabajo, a la Asociación Esperanza y Progreso, al Juzgado 42 Administrativo de Bogotá y a la señora Yirly Isabel Quina Yara.Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06588-01

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derechos fundamentales dictado por el Juzgado 42 Administrativo de Bogotá mediante el fallo del 3 de abril de 2024, en el proceso de acción de tutela 3 adelantado por la señora Yirly Isabel Quina Yara contra el Ministerio del Trabajo, la Asociación Esperanza y Progreso y el ICBF.

3. En concreto, la parte actora solicitó lo siguiente:

1. Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, vulnerados por la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección A, dentro del trámite de tutela iniciado por la señora Yirly Isabel Quina Yara.

2. Que se declare la existencia de una vía de hecho judicial, por omisión en el análisis de la impugnación y la correspondiente aclaración presentada por el ICBF, por la imposición de una condena solidaria sin fundamento legal ni valoración probatoria adecuada.

3. Que se deje sin efectos la providencia de segunda instancia proferida el 14 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera, Subsección A, y su aclaración del 8 de septiembre de 2025, en lo que respecta a la condena impuesta al ICBF.

4. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitir una nueva decisión dentro del trámite de tutela, valorando integralmente la impugnación y

respecta a la condena impuesta al ICBF.

4. Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitir una nueva decisión dentro del trámite de tutela, valorando integralmente la impugnación y aclaración presentada por el ICBF, respetando el marco legal aplicable a los contratos de aporte.

5. Que se adopten las medidas necesarias para garantizar la no repetición de situaciones similares en las que errores tecnológicos impidan el ejercicio efectivo del derecho de defensa por parte de entidades públicas.

1.2. Hechos

4. El ICBF suscribió un contrato de aportes con la Asociación Esperanza y Progreso bajo la modalidad de selección y contratación directa de aporte, con el objeto de «prestar los servicios de educación inicial en el marco de la atención integral en Desarrollo Infantil en Medio Familiar, de conformidad con el Manual Operativo de Modalidad Familiar, en Lineamiento Teórico para la Atención a la Primera Infancia y las directrices establecidas por el ICBF».

5. El primero de febrero de 2023, la señora Yirly Isabel Quina Yara suscribió un contrato de trabajo con la Asociación Esperanza y Progreso para desempeñar las funciones de «agente educativo», el cual fue postergado hasta el 31 de diciembre de 2023.

6. El 15 de noviembre de 2023, la señora Quina Yara dio a luz a su hija.

Mientras se encontraba en licencia de maternidad, a la señora Quina Yara se le comunicó que su contrato continuaría hasta enero de 2024 y que aquel no sería renovado.

Mientras se encontraba en licencia de maternidad, a la señora Quina Yara se le comunicó que su contrato continuaría hasta enero de 2024 y que aquel no sería renovado.

3 Identificado con el radicado 11001-33-37-042-2024-00071-00/01.Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

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7. La señora Quina Yara promovió acción de tutela contra el Ministerio del Trabajo, la Asociación Esperanza y Progreso y el ICBF, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social, al mínimo vit al y a la salud. Estas garantías las consideró vulneradas debido a que su contrato laboral con dicha asociación y el ICBF no fue renovado.

8. Mediante sentencia del 3 de abril de 2024, el Juzgado 42 Administrativo de Bogotá tuteló los derechos fundamentales a la estabilidad laboral, al mínimo vital y a la seguridad social de la señora Quina Yara y, en consecuencia, ordenó

lo siguiente:

SEGUNDO. – En procura de restablecer los derechos fundamentales que han sido quebrantados, ORDENAR a la ASOCIACIÓN ESPERANZA Y PROGRESO realizar el pago de las cotizaciones ante la EPS a que se encuentra afiliada la

lo siguiente:

SEGUNDO. – En procura de restablecer los derechos fundamentales que han sido quebrantados, ORDENAR a la ASOCIACIÓN ESPERANZA Y PROGRESO realizar el pago de las cotizaciones ante la EPS a que se encuentra afiliada la señora YIRA ISABEL QUINA YARA que a la f echa, se hallen pendientes, en procura de garantizar el pago de su licencia de maternidad; asimismo, ordenarle a aquella y al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) que, de manera solidaria, procedan con el pago de la indemnización por despido discriminatorio contemplado en el artículo 239.3 del CST, consistente en los salarios correspondientes a 60 días de trabajo, descontando la suma que la accionante hubiere recibido por concepto de liquidación

9. El juez de primera instancia consideró que la asociación conocía del estado de embarazo de la tutelante y que, a pesar de encontrarse en licencia de maternidad, dio por terminado el contrato laboral que había suscrito sin contar con la autorización del ins pector del trabajo y, con ello, incumplió lo establecido en el artículo 239 del Código Sustantivo del Trabajo. Agregó que, sin embargo, el objeto del vínculo laboral no persistía, puesto que el contrato estatal especial celebrado entre el ICBF y la asociación había llegado a su término.

10. No obstante, puso de presente que el empleador que conoce del estado de embarazo de la mujer gestante tiene prohibido desvincular a la trabajadora sin la autorización respectiva por parte del inspector del trabajo, dada su garantía de estabilidad laboral r eforzada. Por tanto, ordenó: i) a la asociación realizar las

de embarazo de la mujer gestante tiene prohibido desvincular a la trabajadora sin la autorización respectiva por parte del inspector del trabajo, dada su garantía de estabilidad laboral r eforzada. Por tanto, ordenó: i) a la asociación realizar las cotizaciones ante la EPS en que se encontraba afiliada la señora Quina Yara y que se hallaran pendientes y, ii) a la asociación y al ICBF que, de manera solidaria, procedieran con el pago de la i ndemnización por despido discriminatorio.

11. Inconformes con dicha decisión, la asociación y el ICBF impugnaron la decisión. Mediante fallo del 14 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Sección Primera, Subsección A confirmó el amparo solicitado por la accionant e y modificó la orden dada, en el sentido de que se realizara el pago de las cotizaciones dictadas en primera instancia, se pagara la indemnización por despido discriminatorio y, a su vez, se renovara la relación contractual con la accionante y se pagaran los salarios dejados deAccionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF

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percibir desde la fecha en que el contrato no fue renovado, hasta la fecha de notificación de dicha providencia.

12. Además de las razones brindadas en primera instancia, el tribunal consideró que, si bien las labores del objeto del contrato celebrado entre la

percibir desde la fecha en que el contrato no fue renovado, hasta la fecha de notificación de dicha providencia.

12. Además de las razones brindadas en primera instancia, el tribunal consideró que, si bien las labores del objeto del contrato celebrado entre la asociación y el ICBF no se continuaban ejecutando en la zona en la que la actora se desempeñaba, existían otras zonas de la ciudad de Bogotá en las que se continuaba ejecutando el contrato celebrado entre las entidades, pues las circunstancias iniciales que dieron origen dicha relación contractual persistían.

Por tanto, concluyó que la señora Quina Yara podía continuar ejecutando la labor objeto del contrato que había suscrito.

13. El ICBF solicitó aclaración del fallo de tutela de segunda instancia.

Mediante auto del 8 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A negó la solicitud, al considerar que la parte resolutiva de la senten cia objeto de la petición fue clara al disponer las órdenes dictadas de manera solidaria a las entidades accionadas.

1.3. Sustento de la vulneración

14. La parte actora manifestó que el tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales al omitir el estudio de los argumentos formulados en la impugnación presentada contra el fallo de tutela de primera instancia la cual, a su juicio, fue sustentada en los términos legales establecidos para el efecto.

15. En tal sentido, insistió en las razones expuestas en el proceso constitucional relacionadas con la responsabilidad solidaria indebida por parte del ICBF. Sostuvo que de conformidad con el marco constitucional y la línea

15. En tal sentido, insistió en las razones expuestas en el proceso constitucional relacionadas con la responsabilidad solidaria indebida por parte del ICBF. Sostuvo que de conformidad con el marco constitucional y la línea jurisprudencial establecida al respecto por la Corte Constitucional, no es posible predicar la solidaridad entre el ICBF y el operador con el que se suscribió el contrato de aportes para el pago de salarios, prestaciones sociales, aportes a la seguridad social y demás obligaciones.

16. Agregó que no existía una relación laboral entre la señora Quina Yara y la entidad, puesto que mediaba un contrato de aporte celebrado entre el ICBF y a asociación. Aseguró que, en dicha medida, no se le podía atribuir la condición de empleador respecto de los trabajadores de los operadores, por lo que no recae sobre el instituto ninguna obligación legal de intervenir en los conflictos laborales que puedan surgir.

1.4. Intervenciones

17. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A señaló que la parte actora presentó el escrito de impugnación de manera extemporánea, motivo por el cual la autoridad judicial se pronunció únicamente con respecto a la alzada sustentada por la asociación. Solicitó queAccionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF

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se declarara la improcedencia de la acción puesto que no se acreditó ninguna actuación irregular o arbitraria por parte del tribunal y lo que se pretende es reiterar las inconformidades del ICBF frente a las decisiones judiciales debidamente ejecutoriadas.

1.5. Sentencia de primera instancia

18. Mediante fallo del 13 de noviembre de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción al considerar que no concurrían los presupuestos para el estudio del mecanismo de amparo contra un fallo de igual naturaleza. Argumen tó que no se probó que la sentencia de tutela fu proferida fraudulentamente y que, por tanto, se hubiera configurado la cosa juzgada fraudulenta.

1.6. Impugnación

19. El ICBF solicitó que se revoque el fallo de primera instancia para que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de amparo.

20. La parte actora insistió en los argumentos relacionados con la falta de estudio de las razones presentadas en el escrito de impugnación promovido contra la sentencia de tutela de primera instancia proferida en el proceso objeto de esta controversia. De tal forma, indicó que ello se tradujo en una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

21. A su vez, reiteró los argumentos relacionados con la inexistencia de una responsabilidad solidaria y de un vínculo laboral con la señora Quina Yara, lo

de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

21. A su vez, reiteró los argumentos relacionados con la inexistencia de una responsabilidad solidaria y de un vínculo laboral con la señora Quina Yara, lo que, a su juicio, impide que sean procedentes las órdenes dictadas en su contra por los jueces de tutela.

II. CONSIDERACIONES

22. La Sala confirmará la improcedencia de la solicitud de amparo . En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se superan los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra una providencia judicial de su misma naturaleza.

2.1. Caso Concreto

2.1.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judicialesAccionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

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23. El Consejo de Estado 4 y la Corte Constitucional 5, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales 6 y a la configuración de algún defecto especial7 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia.

defecto especial7 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia.

24. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.

Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especia les de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

25. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse.

26. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben re clamarse y controvertirse estas (pasiva).

27. La Sala advierte que el ICBF está legitimado en la causa por activa. Esto, teniendo en cuenta que fungió como accionado al interior del proceso con radicado 11001-33-37-042-2024-00071-00/01.

28. Por su parte, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la decisión controvertida.

29. Tutela contra una decisión de la misma naturaleza. De acuerdo con la

Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A se encuentra legitimado en la causa por pasiva al ser la autoridad judicial que profirió la decisión controvertida.

29. Tutela contra una decisión de la misma naturaleza. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Sección, la procedencia de esta acción constitucional en contra de providencias judiciales es excepcional, lo

4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001 -03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de l 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 6 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no s e dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 7 (i) Defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material

naturaleza. 7 (i) Defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución.Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

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que implica, entre otras, verificar que el objeto de este mecanismo no sea controvertir decisiones de tutela.

30. Esta causal de improcedencia se justifica en la necesidad de salvaguardar la eficacia de los derechos fundamentales y de la acción de tutela, instituida constitucionalmente como un mecanismo de protección iusfundamental célere y definitivo. En palabras de la Corte Constitucional:

[d]e aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo

obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua esta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia8.

31. Lo anterior admite tan solo una excepción: la cosa juzgada fraudulenta.

Esta se presenta en aquellos eventos en los que «las partes o el juez usan el proceso con fines ilegales o dolosos y con ello afectan los derechos de terceros y atentan contra el bien social de la administración de justicia»9. Sin embargo, la carga de la prueba del fraude es del accionante. En efecto, este tiene el deber de «aportar medios de prueba que demuestren con un alto grado de certeza, es decir, de manera “clara”, “cierta”, “suficiente” y “coherente ” que las decisiones cuestionadas son fraudulentas»10.

32. En el caso estudiado, la parte tutelante cuestiona la sentencia del 14 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A que confirmó el amparo de derechos fundamentales dictado por el Juzgado 42 Administrativo de Bogotá mediante el fallo del 3 de abril de 2024, en el proceso de acción de tutela adelantado por la señora Yirly Isabel Quina Yara contra el Ministerio del Trabajo, la Asociación Esperanza y Progreso y el ICBF.

33. En su sentir, la autoridad judicial incurrió en un yerro al omitir el estudio de los argumentos que expuso en el escrito de impugnación presentado contra la

Progreso y el ICBF.

33. En su sentir, la autoridad judicial incurrió en un yerro al omitir el estudio de los argumentos que expuso en el escrito de impugnación presentado contra la sentencia de primera instancia proferida en dicho proceso de tutela y al no considerar que, en controversias como la suscitada, no se puede predicar una responsabilidad solidaria por parte del ICBF, ante la inexistencia de un vínculo laboral entre la señora Quina Yara y el instituto.

34. Así las cosas, la Sala concluye que, en este caso, no se configura la excepción a la procedencia de la tutela contra una decisión de la misma naturaleza. Esto, no solo porque la parte actora no alegó —y mucho menos

8 Corte Constitucional, Sentencia T-478 de 2018. 9 Corte Constitucional, Sentencia T-023 de 2023. 10 Id.Accionante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Primera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2025-06588-01

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

probó— la existencia de una situación de fraude, sino porque la argumentación del escrito de tutela se funda en un simple desacuerdo con la decisión adoptada por el tribunal y, en todo caso, no contiene ningún ejercicio hermeneútico del cual se pueda desprender alguna transgresión de un derecho fundamental.

35. Ciertamente, el yerro propuesto solo busca reabrir el debate ya zanjado

por el tribunal y, en todo caso, no contiene ningún ejercicio hermeneútico del cual se pueda desprender alguna transgresión de un derecho fundamental.

35. Ciertamente, el yerro propuesto solo busca reabrir el debate ya zanjado por la autoridad judicial accionada en relación con la solidaridad del ICBF con respecto a las órdenes dadas en el proceso de tutela por medio de las cuales se buscó salvaguardar los derechos fundamentales de la señora Quina Yara. En tal sentido, no elevó ningún planteamiento que , directa o indirectamente, esté encaminado a comprobar una actuación fraudulenta por parte del operador judicial accionado, que torne procedente la acción estudiada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de noviembre de 2025 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo formulada por la parte actora.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx