CE - Sentencia 11001031500020250661301

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta

Bogotá, D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Parte actora: Andrés Guillermo Parra López Parte accionada: Consejo de Estado – Sección Cuarta y otros Radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

Asunto: Acción de tutela contra fallo de tutela . Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con los requisitos excepcionales de procedencia

Sentencia de segunda instancia

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 13 de noviembre de 2025 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos

De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes:

1.1. El señor Andrés Guillermo Parra López presentó acción de tutela contra la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación , con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso , con ocasión de la inhabilidad de 5 años impuesta mediante fallo de responsabilidad fiscal proferido por la Gerencia Departamental Colegiada de Santander de la Contraloría General de la República, la cual se prorrogó por 5 años más.

inhabilidad de 5 años impuesta mediante fallo de responsabilidad fiscal proferido por la Gerencia Departamental Colegiada de Santander de la Contraloría General de la República, la cual se prorrogó por 5 años más.

1.2. El Tribunal Administrativo de Santander , mediante sentencia de 30 de julio de 2025 , negó el amparo de los derechos fundamentales al hábeas data y al debido proceso , igualmente, declaró la improcedenciaNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

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frente a las demás pretensiones , al considerar i) que la prórroga de la inhabilidad por 5 años más estuvo ajustada a derecho, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 42, parágrafo 1° de la Ley 1952 de 2019 debido a que el señor Andrés Guillermo Parra López no efectuó el pago del monto impuesto en el fallo de responsabilidad fiscal y, ii) porque no se cumplió con el requisito de la subsidiariedad exigido para la procedencia de la acción de tutela, por cuanto la parte accionante contaba con medios de defensa judicial ordinarios, eficaces e idóneos para debatir lo pretendido.

1.3. Mediante auto de 12 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander concedió la impugnación interpuesta por el accionante.

1.4. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia de 4 de septiembre de 202 5, confirmó la sentencia de primera instancia,

de Santander concedió la impugnación interpuesta por el accionante.

1.4. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia de 4 de septiembre de 202 5, confirmó la sentencia de primera instancia, porque “[…] la acción de tutela se torna improcedente para debatir la decisión de responsabilidad fiscal, ya que debía ser zanjado por el juez natural, sin que se adviertan razones válidas para habilitar la procedencia de este mecanismo constitucional de naturaleza re sidual y subsidiaria, pues ello implicaría desconocer que el ordenamiento jurídico prevé medios de defensa judicial idóneos para ventilar controversias de naturaleza legal […]”.

2. Fundamentos de la solicitud de amparo

La parte actora manifestó que las autoridades accionadas incurrieron en defecto fáctico al omitir valorar la prueba decisiva sobre la ineficacia real del recurso ordinario toda vez que existe un proceso de nulidad idéntico interpuesto por uno de los declarados responsables en el mismo fallo de responsabilidad fiscal , el cual lleva más de 5 años sin haberse proferido decisión de fondo “[…] (caso del Ing. Juan Pablo Hernández Quintero; Rad. 68001233300020200062800) contra el mismo Fallo Fiscal No. 023/2019, que lleva más de cinco años sin resolución en el despacho de la misma Magistrada accionada (Luisa Fernanda Flórez Reyes) […]”.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

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Afirmó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo “[…] al anticipar su fallo, lo que viola el estándar de rigor de la Sentencia SU-501 de 2024 sobre la motivación y probidad judicial. Esto se evidencia en la cita textual: "La Sala anticipa que confirmará la decisión impugnada por considerar que, el debate propuesto sobre la legalidad de la decisión de responsabilidad fiscal podía ser objeto de controversia a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho". […]”.

Sostuvo que la autoridad accionada incurrió en defecto procedimental porque el análisis de la subsidiariedad no es un ejercicio formal de verificación de existencia legal de las acciones judiciales, sino un examen sustancial de eficacia real que debería considerar “[…] a) El tiempo que tomaría el medio ordinario en producir efectos; b) La gravedad e inminencia del perjuicio; c) La condición de vulnerabilidad del accionante y, d) Evidencia concreta de ineficacia del medio (precedentes de demora), lo cual no ocurrió en el proceso de nulidad con número de radicado 68001 -23-33-000-2020-00628-00 interpuesto por el señor Juan Pablo Hernández Quintero […]”.

Aseguró que las autoridades accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente de la sentencia C -091/2022 que declaró la inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 que regulaban el control automático

Aseguró que las autoridades accionadas incurrieron en desconocimiento del precedente de la sentencia C -091/2022 que declaró la inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021 que regulaban el control automático e integral de los fallos fiscales.

Afirmó que la Procuraduría General de la Nación al ampliar su inhabilidad a 10 años lo hizo basándose en un mecanismo declarado inconstitucional, por lo que “[…] dicha ampliación es NULA DE PLENO DERECHO […]”.

Asimismo, señaló que conforme a la sentencia C -091/2022 la Contraloría General de la República debe notificarle el fallo nuevamente bajo el régimen anterior a la Ley 2080/2021, garantizándole su derecho de acción con plenas garantías procesales.

Finalmente afirmó que al no aplicar las autoridades accionadas la sentencia C-091/2022 validaron un acto administrativo regido por normasNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

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inconstitucionales configurando el desconocimiento del precedente vinculante.

3. Pretensiones

La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

“[…] PETICIÓN PRINCIPAL

CONCEDER el amparo constitucional por configurarse vías de hecho judiciales y administrativas concatenadas que vulneran sistemáticamente mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la

“[…] PETICIÓN PRINCIPAL

CONCEDER el amparo constitucional por configurarse vías de hecho judiciales y administrativas concatenadas que vulneran sistemáticamente mis derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, igualdad, mínimo vital, y los derechos de mi núcleo familiar en condición de vulnerabilidad.

EN CONSECUENCIA, ORDENAR:

1. Respecto de las Sentencias de Tutela Accionadas

DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS:

· Sentencia del 30 de julio de 2025 (Tribunal Administrativo de Santander) · Sentencia del 4 de septiembre de 2025 (Consejo de Estado)

ORDENAR al Tribunal Administrativo de Santander que, en término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, profiera nueva sentencia de fondo en la tutela original, en la cual:

a) Aplique el test de subsidiariedad "en concreto" conforme a Sentencia T-375/18 b) Valore expresamente la prueba de la parálisis decisoria del caso conexo (Exp. 6800123-33-000-2020-00628-00) c) Considere la condición de vulnerabilidad del núcleo familiar y el perjuicio irremediable d) Aplique la Sentencia C-091/22 respecto de la nulidad de la ampliación de inhabilidad

2. Respecto del Fallo Fiscal y la Inhabilidad

ORDENAR a la Contraloría General de la República:

a) DECLARAR la nulidad del Fallo Fiscal No. 023/2019 por prescripción consumada y defectos fácticos y procedimentales b) En subsidio, SUSPENDER los efectos del fallo y ordenar nuevo

a) DECLARAR la nulidad del Fallo Fiscal No. 023/2019 por prescripción consumada y defectos fácticos y procedimentales b) En subsidio, SUSPENDER los efectos del fallo y ordenar nuevo proceso con plenas garantías c) LEVANTAR el embargo sobre la matrícula inmobiliaria No. 300377841

ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación: a) ANULAR el Certificado No. 259129155 que amplió la inhabilidad a 10 añosNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

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b) CORREGIR los registros de inhabilidad, y aplicar lo dispuesto en la sentencia C-091/22 c) NOTIFICARME nuevamente el fallo conforme al régimen anterior a la Ley 2080/2021, garantizando mi derecho de acción con plenas garantías del debido proceso

3. Medidas Complementarias

COMPULSAR COPIAS a:

· Consejo Superior de la Judicatura: Por posible falta disciplinaria si no se toman las correcciones pertinentes.

4. Orden de Seguimiento

ORDENAR seguimiento del cumplimiento de esta sentencia mediante informes periódicos de las entidades accionadas […]”. [Negrillas del texto original]

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA

1. Mediante auto de 22 de octubre de 2025, se admitió la presente acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de la Sección Cuarta

original]

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA

1. Mediante auto de 22 de octubre de 2025, se admitió la presente acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Santander, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de la Contraloría General de la República y de la

Procuraduría General de la Nación.

2. El 13 de noviembre de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente la acción de tutela de la referencia.

3. Por auto de 4 de diciembre de 2025, se concedió la impugnación presentada por el actor contra el fallo de primera instancia.

III. INTERVENCIONES

1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela al considerar que no se ha surtido el trámite de eventual revisión ante la Corte Constitucional donde puede presentar solicitud de selección en los términos del artículo 86 de la Constitución Política.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

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2. El Tribunal Administrativo de Santander solicitó se nieguen las pretensiones de la presente acción de tutela porque no se configura ninguno de los vicios o defectos alegados por la parte accionante, ni se evidencian irregularidades en relación con la providencia de segunda instancia.

de la presente acción de tutela porque no se configura ninguno de los vicios o defectos alegados por la parte accionante, ni se evidencian irregularidades en relación con la providencia de segunda instancia.

3. La Procuraduría General de la Nación solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela al considerar que la misma va encaminada a controvertir decisiones judiciales de tutela en las que “[…] NO EXISTIÓ FRAUDE, que como ya se vio resulta a todas luces improcedente cuestionar mediante esta otra acción de tutela y en la que tampoco ha existido de parte de la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION vulneración alguna a los derechos fundamentales del accionante. […]”.

Asimismo, solicitó no se tutel e a dicha entidad toda vez que los hechos que motivaron la presente acción de tutela carecen de fondo.

4. La Contraloría General de la República señaló que no vulneró ningún derecho fundamental, razón por la cual solicita se nieguen las pretensiones de la presente acción constitucional.

IV. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

La Subsección A de la S ección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 13 de noviembre de 2025, declaró la improcedencia de la acción de tutela.

Al respecto, el a quo señaló que del análisis del escrito de tutela y en concordancia con los requisitos establecidos en la sentencia T-218 de 2012 se observó que el único argumento planteado por la parte accionante deviene de su inconformidad con la decisión judicial adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Agregó que el señor Andrés Guillermo Parra López no expuso circunstancia

observó que el único argumento planteado por la parte accionante deviene de su inconformidad con la decisión judicial adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Agregó que el señor Andrés Guillermo Parra López no expuso circunstancia de fraude o cosa juzgada fraudulenta que pu dieran evidenciar la vulneraciónNúmero único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

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de los derechos fundamentales invocados.

V. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

La parte actora impugnó el fallo de primera instancia reiterando en términos generales los argumentos del escrito de tutela y por las siguientes razones:

Manifestó que la sentencia impugnada incurrió en i) confusión de causales jurídicas, ii) en la omisión de responder al problema jurídico planteado , iii) al omitir una prueba determinante como era que en el proceso del señor Juan Pablo Hernández Quintero con número de radicación 68001-23-33-000-202000628-00 el cual fue interpuesto el 16 de julio de 2020 a la fecha no se ha proferido fallo, quedando demostrado que el medio ordinario no funciona en la práctica, iv) indebida interpretación de la SU -627/2015 al indicar se que la acción de tutela solo procedía por fraude y, v) al declarar la improcedencia de la acción de tutela sin estudiarla de fondo y sin valorar las pruebas.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

acción de tutela solo procedía por fraude y, v) al declarar la improcedencia de la acción de tutela sin estudiarla de fondo y sin valorar las pruebas.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sección es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problemas jurídicos

De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado 2, la Sección debe establecer:

1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

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A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales y excepcionales de procedencia de la acción de tutela contra fallo de tutela y, si ello es así, se deberá:

B) Determinar si las providencias acusadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

3. Caso concreto

tutela y, si ello es así, se deberá:

B) Determinar si las providencias acusadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

3. Caso concreto

La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional 3 como del Consejo de Estado 4 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia.

Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

De acuerdo con las reglas establecidas en la sentencia SU-627 de 2015, la acción de tutela procede excepcionalmente contra fallos judiciales dictados en el curso de una acción de tutela, cuando se cumplen los siguientes supuestos:

“[…] a) La acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir no se está frente al fenómeno de la cosa juzgada.

“[…] a) La acción de tutela presentada no comparte identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, es decir no se está frente al fenómeno de la cosa juzgada.

3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009 -01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente. Entre otras.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

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b) Debe probarse de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en una anterior acción de tutela fue producto de una decisión de fraude, que atenta contra el ideal de justicia presente en el derecho (Fraus Omnia corrumpit),

c) No existe otro mecanismo legal para resolver tal situación, esto es, que tiene un carácter residual […]5.

De lo anterior, esta Sala de Decisión destaca que la acción de tutela procede excepcionalmente contra fallos de tutela siempre y cuando se logre acreditar que l os mismos fueron proferidos fraudulentamente y, en consecuencia, se encuentran revestidos de “cosa juzgada fraudulenta”.

En el presente caso, la Sala advierte que los argumentos expuestos por la parte actora asociados con que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad omitiendo

parte actora asociados con que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad omitiendo valorar la prueba decisiva sobre la eficacia real de l mecanismo ordinario, no están orientados a demostrar que el fallo de tutela objeto de censura por esta vía constitucional fue proferido fraudulentamente.

Por tanto, la Sala encuentra que no se cumple con el requisito excepcional de procedencia de la acción de tutela contra sentencias proferidas dentro de una acción de misma naturaleza, toda vez que la parte actora no demostró que la sentencia cuestionada fue adoptada a partir de una situación fraudulenta.

Cabe destacar que la cosa juzgada fraudulenta “[…] se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medio procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad […]”6.

Así las cosas, se considera que no concurren los presupuestos de procedencia de la acción de tutela contra un fallo de igual naturaleza, comoquiera que tal posibilidad resulta excepcional y su propósito es “[…] revertir o detener

5 Sentencia SU-627 de 2015. 6 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SUI -627 del 1 de octubre de 2015, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo.Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06613-01

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CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Presidenta

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado

CARLOS FERNANDO MANTILLA

NAVARRO

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO

CIFUENTES

Consejero de Estado