CE - Sentencia 11001031500020250666301

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., cinco (05) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06663-01

Accionante: Rafael Antonio Calderón Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y otro

Tema: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho.

Cosa juzgada. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta po r la parte accionante en contra de la sentencia del 25 de noviembre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, a través de la cual negó el amparo solicitado.

ANTECEDENTES

El señor Rafael Antonio Calderón pretende que se proteja n sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social, al trabajo, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, con las

debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, con las sentencias del 3 de diciembre de 2024 y 29 de julio de 2025 proferidas, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al que se le asignó el número de radicado 11001-33-35-025-2024-00093-00/01.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

El accionante narró que prestó sus servicios al Ejército Nacional entre el 12 de noviembre de 1975 y el 1 de octubre de 1996, por lo cual el 28 de enero de 1997 la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (en adelante CREMIL) le reconoció una asignación de retiro.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

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Que el 14 de septiembre de 2021, solicitó a CREMIL el reajuste de la asignación de retiro con base en los porcentajes de Índice de Precios al Consumidor (IPC) , correspondientes a los años 1997 a 2004 , pero la petición fue negada, por medio del Oficio 690 ID 1534865 del 5 de octubre de 2021.

Que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de

correspondientes a los años 1997 a 2004 , pero la petición fue negada, por medio del Oficio 690 ID 1534865 del 5 de octubre de 2021.

Que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CREMIL, en la que pidió la nulidad del Oficio señalado y , en consecuencia, el reajuste de su asignación de retiro conforme al IPC en los años indicados y el pago del retroactivo respectivo.

Que el 3 de diciembre de 2024, el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá profirió sentencia, en la que declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, por la existencia de un a decisión en firme, en el proceso previo tramitado por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga , por lo cual interpuso recurso de apelación, pero el 29 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, la confirmó.

Considera que las autoridades judiciales incurrieron en i) defecto sustantivo porque inaplicaron las normas sobre el reajuste de pensiones, esto es, los artículos 14 de la Ley 100 de 1993 y 48 de la Constitución, y la jurisprudencia sobre la indexación; ii) defecto fáctico, por desconocer pruebas que demostraban el perjuicio económico causado por no aplicar el reajuste; iii) desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre el derecho a la actualización de las mesadas; iv) violación directa de la Constitución, por afectar el mínimo vital y la seguridad social.

Indicó que no resultaba procedente declarar probado el fenómeno de la cosa

de las mesadas; iv) violación directa de la Constitución, por afectar el mínimo vital y la seguridad social.

Indicó que no resultaba procedente declarar probado el fenómeno de la cosa juzgada, al tratarse de prestaciones periódicas, pues en atención a dicha naturaleza podría relativizarse ese fenómeno, acorde con la providencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rad. 66001 -23-33000-2014-00070-01 (3973-14).

PRETENSIONES

La accionante solicitó que se dejen sin efectos las sentencias proferidas el 3 de diciembre de 2024 y 29 de julio de 2025 por las autoridades judiciales accionadas y ordenarles que dicten una decisión de reemplazo ajustad a a derecho , en lo relacionado con el reajuste pensional.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 28 de octubre de 2025, se admitió la acción; se vinculó a CREMIL, como tercero con interés; y se corrió el traslado respectivo.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

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POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, indicó que en la sentencia discutida advirtió que el demandante había adelantado otro proceso, por lo que analizó los elementos propios del fenómeno de la cosa

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, indicó que en la sentencia discutida advirtió que el demandante había adelantado otro proceso, por lo que analizó los elementos propios del fenómeno de la cosa juzgada y concluyó que lo solicitado en el asunto ya había sido objeto de pronunciamiento judicial, mediante sentencia del 16 de diciembre de 2010, en la que se estableció que aunque en principio era procedente el reajuste de la asignación de retiro acorde con la variación del IP C, había operado la prescripción extintiva del derecho, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.

Que los argumentos expuestos por el accionante no tienen vocación de prosperidad, pues la decisió n obedeció al estudio de las particularidades del caso , a los elementos aportados al plenario y a la jurisprudencia aplicable, por lo que no podía predicarse una indebida valoración probatoria ni un desconocimiento del precedente, máxime cuando el actor no señaló la decisión unificada que estima se inobservó, ni algún otro defecto, en tanto no negó el hecho de haberse adelantado dos procesos con el mismo objeto.

Adujo que el solicitante del amparo lo que pretende es utilizar la tutela como una tercera instancia o un mecanismo que permita reabrir un debate ya agotado , por la única razón de ser contraria a sus intereses, escenario para el que no está previsto esta acción.

El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda Oral, expuso que aplicó la normativa y la jurisprudencia sobre la materia, resguardando las garantías constitucionales y legales de las partes , con mayor

esta acción.

El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda Oral, expuso que aplicó la normativa y la jurisprudencia sobre la materia, resguardando las garantías constitucionales y legales de las partes , con mayor razón si se tiene en cuenta que el propósito de la cosa juzgada es evitar que se presenten contradicciones en el sistema judicial, con lo que se garantizó el principio de seguridad jurídica. Concluyó que no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante, por lo que solicitó negar las pretensiones.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

CREMIL afirmó que no se cumplieron los requisitos generales de procedencia ni vulneración de derechos fundamentales, pues el demandante tuvo a su disposición los medios judiciales de defensa , sumado a que ha actuado dentro del marco de sus competencias, por lo que pidió declarar la improcedencia de la acción.

SENTENCIA IMPUGNADA

El 25 de noviembre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, negó las pretensiones, al determinar que de los defectos planteados no tenían relación con la decisión adoptada por la autoridad judicial , con excepción del argumento relacionado con la declaratoria de la cosa juzgada, el cual consideró podría enmarcarse en un defecto procedimental.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

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Al respecto, observó que el Tribunal accionado efectuó un estudio suficiente y

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Al respecto, observó que el Tribunal accionado efectuó un estudio suficiente y coherente del fenómeno de la cosa juzgada, al cotejar las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho instauradas por el señor Rafael Antonio Calderón, que lo llevó a concluir que aquel se configuró e incluso aclaró que aún tratándose de prestaciones periódicas era procedente la declaratoria de la cosa juzgada , al encontrarse probada la identidad de partes, objeto y caus a, por lo que no le era dable al Tribunal desconocer los efectos de la sentencia anterior ni reabrir un debate jurídicamente concluido.

IMPUGNACIÓN

La parte actora impugnó la sentencia, al considerar que se desconoció el carácter periódico y de trato sucesivo del reajuste pensional y se incurrió en un defecto sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, al otorgar efectos absolutos a la cosa juzgada , a pesar de que la jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa ha sido reiterativa en señalar que las prestacion es periódicas y sus reajustes tienen naturaleza periódica, lo que permite reclamar su correcta reliquidación en el tiempo, sin que ello implique reabrir el litigio ya decidido.

Que también se configuraron los defectos de violación directa de la Constitución , debido a la negativa de estudiar de fondo el reajuste solicitado con fundamento en una interpretación rígida de la cosa juzgada que desconoce el mandato de protección reforzada a los pensionados y convierte esa figura procesal en un obstáculo desproporcionado para el goce efectivo de sus derechos y con ello

una interpretación rígida de la cosa juzgada que desconoce el mandato de protección reforzada a los pensionados y convierte esa figura procesal en un obstáculo desproporcionado para el goce efectivo de sus derechos y con ello vulnerar los artículos 48, 53 y 228 superiores.

Que igualmente se presentó un desconocimiento del precedente judicial y de las sentencias del Consejo de Estado sobre el reajuste de asignación de retiro conforme al IPC, especialmente de las sentencias de unificación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, y de 25 de febrero de 2016, exp. 25000 -23-25000-2009-00291-01, y la sentencia del 4 de abril de 2019, exp. 05001 -23-33-0002013-00654-01.

Que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que el derecho al reajuste por IPC es imprescriptible, al hacer parte del núcleo esencial del derecho fundamental a la seguridad social, y que la prescripción solo afecta las mesadas causadas y no reclamadas oportunamente , por lo que la declaratoria de «cosa juzgada en una prescripción total desconoce que la afectación del ingreso pensional es actual, continua y permanente, y que la reliquidación correcta de la asignación de retiro puede ser reclamada mientras subsista la vulneración».

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, acceder a las pretensiones.

Se decidirá previas las siguientes,Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia recurrida y, en su lugar, acceder a las pretensiones.

Se decidirá previas las siguientes,Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

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CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutel a; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21,

fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. [...].

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. [...].

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. [...].

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013.

2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

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hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. [...]. »

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. [...].

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa

de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [...].

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

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[...]. “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [...].. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto

Esta Subsección encuentra superados los requisitos generales de procedencia en los mismos términos expuestos en primera instancia, dado que no fueron objeto de discusión y no se observa su incumplimiento en esta instancia , por lo cual se procederá al estudio de los desacuerdos expuestos por el accionante respecto a la

los mismos términos expuestos en primera instancia, dado que no fueron objeto de discusión y no se observa su incumplimiento en esta instancia , por lo cual se procederá al estudio de los desacuerdos expuestos por el accionante respecto a la sentencia del 29 de julio de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por ser la que puso fin al litigio.

Sin embargo, previo a dicho análisis debe aclararse que e n el recurso de impugnación el accionante amplió y adicionó los argumentos que esgrimió en el escrito de tutela; igualmente, aludió a sentencias que no señaló inicialmente, por lo que la Subsección se a bstendrá de pronunciarse sobre el particular, pues aceptar la inclusión y examen de cargos nuevos implicaría la vulneración del derecho de defensa de las autoridades accionadas , quienes oportunamente se pronunciaron sobre los disensos manifestados por el solicitante del amparo al instaurar la tutela.

Precisado lo anterior, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en la sentencia discutida en esta sede, confirmó la decisión del Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá de declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada porque evidenció que el demandante ya había promovido otra demanda (rad. 2010 -00226), en la que , al igual que en esta ocasión, solicitó el reajuste de su asignación de retiro conforme al IPC entre los años 1997 y 2004, proceso en el que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga profirió la sentencia del 16 de diciembre de 2010 ,

IPC entre los años 1997 y 2004, proceso en el que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bucaramanga profirió la sentencia del 16 de diciembre de 2010 , encontrando procedente el reajuste, pero evidenció que había operado la prescripción extintiva del derecho, decisión que quedó en firme, al no ser apelada, por lo que no había lugar a reabrir el debate.

Adicionalmente, analizó el argumento del demandante consistente en que la sentencia no hizo tránsito a cosa juzgado porque la controversia versaba sobre la reliquidación de una prestación periódica y concluyó que aun tratándose de dichas

5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

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prestaciones, específicamente, del reajuste de la asignación de retiro conforme al IPC, era viable declarar la cosa juzgada, siempre que se encontraran acreditados los elementos de identidad de partes, objeto y causa, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los que se encontraron acreditados en el caso.

Efectuado el recuento de los razonamientos de la autoridad judicial aquí accionada, se observa que el accionante alegó el desconocimiento d el auto del 29 de agosto de 2019 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rad. 66001-23-33-000-2014-00070-01 (3973-14), que, a su juicio, determinó

de 2019 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, rad. 66001-23-33-000-2014-00070-01 (3973-14), que, a su juicio, determinó la improcedencia de declarar probado el fenómeno de la cosa juzgada cuando el debate gira en torno a prestaciones sociales.

Sin embargo, esa providencia no constituye precedente judicial, pues no fijó una regla o subregla de obligatorio acatamiento para los jueces de inferior jerarquía ni versó sobre el mismo supuesto fáctico analizado en esta oportunidad, esto es, la configuración de la cosa juzgada por la existencia de una decisión judicial previa sobre el reajuste de la asignación de retiro conforme al IPC, sino que trató sobre la reliquidación de la pensión vitalicia de jubilación y su correspondiente indexación.

Sumado a ello, en dicho pronunciamiento, aunque se aludió a la posibilidad de relativizar el principio de cosa juzgada cuando se pretendía el reconocimiento y pago de un derecho que afectara una prestación periódica como las pensiones, la limitó a las mesadas que no habían sido objeto de decisión, esto es, a las causadas con posterioridad a la ejecutoria de la providencia, supuesto fáctico que difiere del presente asunto.

En relación con los defectos sustantivo, fáctico, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial sobre el derecho a la actualización de las mesadas, se advierte que ninguno de los argumentos expuestos frente a ellos está dirigido a cuestionar la decisión de declarar la cosa juzgada, sino que se encaminan a insistir en su derecho al reajuste, aspecto que no fue analizado en la sentencia

mesadas, se advierte que ninguno de los argumentos expuestos frente a ellos está dirigido a cuestionar la decisión de declarar la cosa juzgada, sino que se encaminan a insistir en su derecho al reajuste, aspecto que no fue analizado en la sentencia discutida, al haberse evidenciado la existencia del fenómeno de la cosa juzgada, lo que imp ide en esta sede un examen sobre el particular , pues ello implicaría desconocer la decisión adoptada por el juez natural, sin justificación alguna.

En consecuencia, al no encontrarse demostrados los defectos invocados y, en cambio, hallarse probado que la decisión adoptada por la autoridad judicial atendió al ordenamiento jurídico, a las pruebas y a la jurisprudencia , así como a los principios de autonomía e independencia judicial, se confirmará la sentencia del 25 de noviembre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2025 -06663 -01

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FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 25 de noviembre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones , de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 25 de noviembre de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó las pretensiones , de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente