CE - Sentencia 11001031500020250689900 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06899-00

Demandante: Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica

Demandados: Tribunal Administrativo de Nariño

Temas: Debido proceso y acceso a la administración de justicia sin dilaciones injustificadas / Impulso procesal en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Decisión: Negar el amparo

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA _____________________________________________________________________

La Sala decide la solicitud formulada por la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021.

1. Antecedentes

1.1. La solicitud1

1. La Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampar ara su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, el cual consideró vulnerado con ocasión de la mora en que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Nariño para admitir la demanda presentada en el medio

fin de que se ampar ara su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia, el cual consideró vulnerado con ocasión de la mora en que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Nariño para admitir la demanda presentada en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 52001233300020250018100.

2. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente:

2.1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Unidad Nacional de Protección 2, con la finalidad de cuestionar la legalidad de «la RESOLUCION DGRP 004971 DEL 16 DE MAYO 2025 y la RESOLUCION DGRP OO6809 DEL 9 JULIO 2025 expedidas por AUGUSTO RODRIGUEZ BALLESTERO en calidad de director de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION» (sic).

2.2. El Tribunal Administrativo del Nariño , en providencia del 15 de septiembre de

1 Ver índice 2 de Samai, archivo denominado «2ED_LEIDYLICETHHERNANDEZ(.zip) NroActua 2». 2 En adelante UNP.2

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06899-00

Demandante: Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica 2025 inadmitió la demanda y concedió el término de 10 días, para que se subsan ara las falencias anotadas.

2.3. Se vulner aron sus derechos fundamentales con ocasión de la falta de impulso procesal en el referido medio de control para admitir la demanda contentiva de medida s cautelar es de urgencia , pese a que estas últimas tienen un trámite

2.3. Se vulner aron sus derechos fundamentales con ocasión de la falta de impulso procesal en el referido medio de control para admitir la demanda contentiva de medida s cautelar es de urgencia , pese a que estas últimas tienen un trámite especial de conformidad con lo señalado en el artículo 234 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo .

1.1.1. Pretensiones

3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó «ordenar a la magistrada resolver la admisión de la demanda».

1.2. Informes rendidos en el proceso

4. El Tribunal Administrativo del Nariño 3 luego de hacer un recuento de las actuaciones jurídico -procedimentales surtidas al interior del proceso contencioso, solicitó que se negara la petición de amparo ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, comoquiera que el 24 de octubre de 2025, se rotó para Sala Primera de Decisión de l 31 de octubre de 2025 el proyecto de auto por el cual se rechazó la demanda en el proceso objeto de estudio; el 7 de noviembre de este mismo año, el magistrado José Gabriel Santacruz Miranda emitió su concepto favorable al proyecto en mención ; y, finalmente, l a dicha providencia se fijó en la plataforma Samai el 13 de noviembre de 2025 y se notificó el día 14 siguiente.

5. La Unidad Nacional de Protección4 pretendió que se declarara improcedente el amparo invocado por cuanto no acreditó el requisito de subsidiariedad ni tampoco la inminencia de un perjuicio irremediable. Asimismo, existió identidad de partes, hechos

5. La Unidad Nacional de Protección4 pretendió que se declarara improcedente el amparo invocado por cuanto no acreditó el requisito de subsidiariedad ni tampoco la inminencia de un perjuicio irremediable. Asimismo, existió identidad de partes, hechos y pretensiones respecto de la tutela con radicado 52001220500020250003600, ya conocida y decidida mediante sentencia del 24 de octubre de 2025 , circunstancia que configura cosa juzgada constitucional. Situación que evidenció que el demandante ha acudido de manera reiterada a múltiples despachos judiciales con idéntico objeto y causa petendi, sin justificación alguna, configurándose así una clara actuación temeraria.

2. Consideraciones

6. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir ; ii) cuestión previa; iii) determinación del problema jurídico; iv) procedencia de la solicitud de tutela - derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas, y v) análisis de la Sala.

3 Ver índice 10 de S amai, actuación denominad a «14RECIBEPRUEBAS_Memorial_202500181Asociaciond(.pdf) NroActua 10 ». 4 Ver índice 11 de Samai. Archivo denominado «18RECIBEMEMORIAL_Memorial_contestacion11001031(.zip) NroActua 11 ».3

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06899-00

Demandante: Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06899-00

Demandante: Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica

2.1. Competencia

7. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021 5 esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Nariño.

2.2. Cuestión previa

8. Si bien la UNP mencionó algunos pronunciamientos de tutela promovidos por la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica, dirigidos a obtener un esquema de protección y respecto de los cuales podría haberse configurado la cosa juzgada, la Sala considera que no es así. Aunque el objetivo de dichos procesos también consistía en lograr el esquema de protección, en el presente caso se cuestionó la presunta mora del Tribunal Administrativo de Nariño para admitir la demanda presentada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 52001233300020250018100, situación distinta a la de los demás asuntos.

2.3. Problema jurídico

9. De acuerdo con el escrito de tutela, l a Sala deberá definir : ¿si el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales de la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para admitir el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 52001233300020250018100?

Víctimas de la Costa Pacífica con ocasión de la mora en que ha podido incurrir para admitir el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 52001233300020250018100?

2.4. Procedencia de la solicitud de tutela

10. El artículo 86 constitucional señala que: «[e]sta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone , entre otras, como causal de improcedencia de la

solicitud de amparo:

[…] 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendien do las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]

11. Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia 6, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco

5 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015,

Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 6 Ver, entre muchas otras, las sentencias: T-1140 de 2004, T-1093 de 2004, T-514 de 2003 y T-1121 de 2003.4

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Demandante: Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren.

2.4.1. Derechos de acceso a la administración de justicia y del debido proceso sin dilaciones injustificadas

12. El artículo 228 de la Constitución Política define el acceso a la administración de justicia como una función pública relacionada directamente con los fines del Estado 7, pues solo en la medida en que se garantice a los integrantes del país una instancia imparcial, objetiva y efectiva encargada de la resolución pacífica de sus conflictos se puede pretender la consecución de una república democrática y respetuosa de la dignidad humana.

13. Por su parte, el artículo 229 ibidem determinó que la administración de justicia no se es un mero servicio a cargo del Estado, sino que también goza de una dimensión de naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país.

14. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de

naturaleza subjetiva, es decir, es un derecho fundamental radicado en cabeza de todos los habitantes del país.

14. Frente a la procedencia de la solicitud de tutela para proteger el derecho de acceso a la administración de justicia ha señalado la Corte Constitucional8:

«[…] Ahora bien, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple y compleja. De manera reiterada, ha sostenido esta Corte, que el derecho a acceder a la justicia es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso.

[…]

En cuanto a lo segundo, atendiendo a su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad. Por virtud de tal vinculación, el acceso a la administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de apli cación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de mecanismos judiciales -acciones y recursos - para la efectiva resolución de los conflictos; (ii) el derecho de acción o de pro moción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en

concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares; (iii) el derecho a que la promoción de la actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las pretensiones que han sido planteadas, y que ella se produzca dentro de un plazo razonables; (iv) el derecho a que existan procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con observancia de la s garantías propias del debido proceso. […]».

7 Artículo 2 de la Constitución Política. 8 Sentencia C-177 de 2005. MP Jaime Córdoba Triviño.5

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Demandante: Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica

15. Por su parte, en tratándose de la jurisdicción contencioso -administrativa el derecho en cuestión adquiere connotaciones especiales dada su naturaleza rogada, sin embargo, todos los requisitos formales del derecho de acción deben ser entendidos y analizados en la medida en que con ellos se protejan derechos sustanciales de las partes, como el debido proceso.

16. Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado.

16. Asimismo, el artículo 29 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, ello se debe producir en un plazo adecuado.

17. La razonabilidad de ese plazo fue establecida por el legislador mediante la definición de los términos procesales, los cuales resultan de obligatorio cumplimiento; de otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectándose no solo el derecho al recurso judicial efectivo sino los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.

18. Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, ello dependerá de que resulte injustificada. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentren suficientemente motivadas, las cuales deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y solo serán aceptab les cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos.

19. En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicia l

19. En ese sentido, la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador. Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicia l tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales y, de otra, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada y la necesidad de que las sentenc ias o decisiones, en general, se adopten de manera oportuna y que sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.

20. Finalmente, es oportuno recordar que la solicitud de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales.

2.5. Análisis de la Sala

21. La Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica promueve solicitud de tutela con el fin de que se ampar aran sus derechos fundamentales, y, en consecuencia, se ordenara al Tribunal Administrativo del Nariño admitir el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 52001233300020250018100.6

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06899-00

Demandante: Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica

22. De conformidad con la información registrada en Samai9, se destacan las

siguientes actuaciones:

22.1. El 24 de julio de 2025, en ejercicio del medio de control de nulidad y

22. De conformidad con la información registrada en Samai9, se destacan las

siguientes actuaciones:

22.1. El 24 de julio de 2025, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la UNP, con la finalidad de cuestionar la legalidad de «la RESOLUCION DGRP 004971 DEL 16 DE MAYO 2025 y la RESOLUCION DGRP OO6809 DEL 9 JULIO 2025 expedidas por AUGUSTO RODRIGUEZ BALLESTERO en calidad de director de la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION».

22.2. El Tribunal Administrativo del Nariño , en providencia del 15 de septiembre de 2025 inadmitió la demanda y concedió el término de 10 días, para que se subsan ara las falencias anotadas.

22.3. En providencia del 31 de octubre de 2025 rechazó la demandad a con fundamento en lo siguiente:

«[…] La Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica – ASOVICP comparece al proceso por intermedio de un representante legal que a su vez ha constituido un apoderado judicial, pero las pretensiones de la demanda se dirigen a obtener la nulidad de actos administrativos de la Unidad Nacional de Protección – UNP y a que se adopten medidas en procura de proteger la vida e integridad de determinadas personas naturales, sin embargo, no reposa en el expediente poder o mandato expreso otorgado por esas personas a la Asoc iación o a su apoderado, tampoco se hicieron llegar los documentos de afiliación o constancia de que todos los individuos que se dicen en riesgo son miembros activos de la Asociación en la

expediente poder o mandato expreso otorgado por esas personas a la Asoc iación o a su apoderado, tampoco se hicieron llegar los documentos de afiliación o constancia de que todos los individuos que se dicen en riesgo son miembros activos de la Asociación en la actualidad, ni se demostró con los estatutos de la ASOVICP que en e llos se prevea la facultad de representar judicialmente a sus afiliados en procesos contencioso administrativos que

Por lo anterior, aunque la Asociación posee capacidad jurídica propia para gestionar los asuntos de su objeto social, carece de legitimación por activa para promover acciones en nombre de personas naturales determinadas.

Teniendo en cuenta las precisiones que antes se consignaron, la Sala rechazará la demanda porque la parte actora no subsanó en su totalidad las falencias a las que se aludió en el texto del auto con el cual se inadmitió la demanda, de conformidad con el nu meral 2 del artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Teniendo en cuenta la decisión que se adopta, considera la Sala que se encuentra relevada de analizar la solicitud de medida cautelar. […]». (sic)

22.4. En contra de la anterior decisión el demandante presentó recurso de apelación.

22.5. En providencia del 24 de noviembre resolvió:

«[…] PRIMERO. - Conceder el recurso de apelación que formuló la parte demandante contra el auto del 31 de octubre de 2025 con el cual se rechazó la demanda, ante el Honorable Consejo de Estado, en el efecto suspensivo.

SEGUNDO. – Remitir el expediente ante el Honorable Consejo de Estado, para que se

contra el auto del 31 de octubre de 2025 con el cual se rechazó la demanda, ante el Honorable Consejo de Estado, en el efecto suspensivo.

SEGUNDO. – Remitir el expediente ante el Honorable Consejo de Estado, para que se decida lo pertinente. […]». (sic)

9 Ver en Samai proceso de protección de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 52001233300020250018100.7

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06899-00

Demandante: Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica 22.6. Orden ejecutada mediante oficio secretarial del 2 de diciembre de 2025, así:

23. A juicio de la Sala, de acuerdo con el tiempo que ha trascurrido desde la presentación de la demanda, se observa que al asunto se ha tramitado de manera diligente desde su admisión , en razón a las particularidades que se han presentado como lo es su inadmisión y posterior rechazo, tan es así que la última actuación data del 2 de diciembre de 2025, la cual le dio trámite al recurso de apelación interpuesto por el demandante.

24. Razón por la cual, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Tribunal Administrativo de Nariño para admitir la demanda contentiva de la medida cautelar de urgencia , se recuerda que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues solo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento, lo cual no es predica ble en el presente caso como quedó demostrado.

3. Decisión

acceso a la administración de justicia, pues solo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento, lo cual no es predica ble en el presente caso como quedó demostrado.

3. Decisión

25. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la demandante centró sus esfuerzos, de forma que se negará el amparo de los derechos fundamentales de la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica , en la solicitud de tutela presentada en contra del Tribunal Administrativo de Nariño.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,8

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06899-00

Demandante: Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica

F A L L A:

Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de la Asociación de Víctimas de la Costa Pacífica , en la solicitud de tutela presentada en contra del Tribunal Administrativo de Nariño.

Segundo. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado Electrónicamente

LVLQ/LXRR

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo S amai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador