CE - Sentencia 11001031500020250693000 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06930-00

Demandante: María Patricia Perea Sánchez

Demandado: Tribunal Administrativo del Chocó

Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Reconocimiento de diferencias salariales dejadas de percibir en el escalafón docente. Defecto fáctico y sustantivo Decisión: Niega el amparo

La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por María Patricia Perea Sánchez contra el Tribunal Administrativo del Chocó.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 5 de noviembre de 2025, María Patricia Perea Sánchez , a través de apoderado judicial, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia1, con ocasión de la Sentencia de 28 de julio de 202 5 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001-33-33-001-2024-00104-00/012.

con ocasión de la Sentencia de 28 de julio de 202 5 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 27001-33-33-001-2024-00104-00/012.

2. A título de amparo constitucional, solicitó que se revocara la mencionada providencia y, en su lugar, se profiriera decisión de remplazo en la que se accediera a las pretensiones de la demanda.

3. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora manifestó que se desempeña como docente oficial en la categoría 2A del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002.

4. Señaló que durante el año 2011, el Gobierno Nacional no fijó de manera equitativa la asignación salarial básica entre los escalafones 3AM y 2A, pues mientras el primero obtuvo un incremento total del 11,3%, el segundo , al que

1 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 2 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 29 de julio de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06930-00

Demandante: María Patricia Perea Sánchez

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pertenecía la accionante , recibió un aumento del 5,7%, lo que represent ó una diferencia negativa del 5,6%3.

5. Debido a lo anterior, presentó reclamación ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Quibdó4, en la que solicitó el

diferencia negativa del 5,6%3.

5. Debido a lo anterior, presentó reclamación ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación de Quibdó4, en la que solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento desigual. El Ministerio de Educación contestó de forma negativa mediante Oficio No. 2024-EE-056762 del 27 de febrero de 2024; al igual que la Secretaría de Educación del Chocó mediante el Oficio No. QBD2024EE000464 del 5 de marzo de 2024.

6. El 3 de julio de 2024 , la señora Perea S ánchez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 5 contra los actos administrativos del Ministerio de Educación Nacional y de la Secretaría de Educación de Quibdó , con el fin de obtener el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los 3 años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa.

7. Mediante Sentencia de 19 de marzo de 2025, el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó declaró probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa y negó las pretensiones de la demanda. Señaló que no le correspondía al Ministerio de Educación Nacional ni al Municipio de Quibdó proferir los actos administrativos en materia de asignación salarial de los docentes y directivos docentes, dado que dicha competencia está atribuida al presidente de la República. Por esta razón, aun cuando tales entidades hubieran respondido la petición elevada por la parte actora, carecían de facultades para modificar o fijar los montos de remuneración del personal docente.

dicha competencia está atribuida al presidente de la República. Por esta razón, aun cuando tales entidades hubieran respondido la petición elevada por la parte actora, carecían de facultades para modificar o fijar los montos de remuneración del personal docente.

8. Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación.

Afirmó que no era procedente declarar de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que correspond ía al Gobierno Nacional , a través del Ministerio de Educación Nacional, expedir los decretos que regulan los incrementos salariales anuales del escalafón docente. Frente a la Secretaría de Educación de Quibdó, indicó que esta tiene a su cargo la aplicación de las escalas salariales, el pago de la remuneración y la gestión de los procesos de ascenso y reubicación, actuaciones que inciden directamente en el salario percibido.

9. Sostuvo que la sentencia de primera instancia omitió analizar si la diferencia en los incrementos salariales obedeció a una situación irregular e injustificada o , si por el contrario, respondió a una causa legítima y objetiva, como lo sostuvo el

Ministerio de Educación Nacional.

3 Indicó que, en los años 2005, 2006 y 2007 el empleador reconoció el incremento salarial en condiciones idénticas de porcentaje para el personal docente vinculado al nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002. 4 Las reclamaciones se radicaron así: - Ante el Ministerio Nacional de Educación: el 2 de febrero de 2024. - Ante la Secretaria de Educación de Quibdó: sin fecha visible en el expediente.

4 Las reclamaciones se radicaron así: - Ante el Ministerio Nacional de Educación: el 2 de febrero de 2024. - Ante la Secretaria de Educación de Quibdó: sin fecha visible en el expediente. 5 El proceso fue asignado al Juzgado 1 Administrativo de Quibdó con radicado No. 27001-33-33-001-2024-00104-00/01Radicación: 11001-03-15-000-2025-06930-00

Demandante: María Patricia Perea Sánchez

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

10. El Tribunal Administrativo del Chocó, mediante Sentencia del 28 de julio de 2025, modificó la decisión de primer grado y dispuso (i) declarar no probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, (ii) declarar probada la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa del Municipio de Quibdó – Secretaría de Educación Municipal de Quibdó y (iii) negar las pretensiones de la demanda 6. Explicó que la desigualdad alegada no cumplía con los requisitos mínimos de comparación, ya que las condiciones laborales no eran equivalentes. Mientras el grado 2A corresponde al

ingreso al escalafón, el grado 3AM implica una etapa avanzada de la carrera, con mayores exigencias y responsabilidades, lo cual justifica una remuneración más alta por razones objetivas.

11. Agregó que era razonable que quienes se encuentran en grados superiores perciban una mejor remuneración y, en el caso concreto, no se acreditó igualdad de

por razones objetivas.

11. Agregó que era razonable que quienes se encuentran en grados superiores perciban una mejor remuneración y, en el caso concreto, no se acreditó igualdad de condiciones entre el grado y nivel ocupados por la demandante y aquellos respecto de los cuales se alegó un trato salarial diferenciado.

12. Como fundamento de la vulneración , sostuvo que la providencia cuestionada convalidó un trato discriminatorio entre distintas categorías del escalafón docente, a pesar de la existencia de un precedente claro y vinculante que ordenaba garantizar la igualdad en la asignación de los incrementos salariales.

13. Sostuvo que el fallo incurrió en un defecto sustantivo, al realizar una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002. Explicó que el tribunal desatendió que la controversia se centraba en el trato desigual aplicado a l incremento porcentual del año 2011 y no en la diferencia estructural y permanente entre los grados del escalafón. Añadió que la decisión desconoció el alcance normativo del principio de igualdad y el mandato de progresividad en materia salarial.

14. Indicó que la sentencia ignoró lo dispuesto en la Sentencia C-1064 de 2001 de la Corte Constitucional , la cual exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial, desconociendo así principios constitucionales relevantes para el caso concreto.

15. Finalmente, afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal no aportó prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos

constitucionales relevantes para el caso concreto.

15. Finalmente, afirmó que se configuró un defecto fáctico, en la medida en que el tribunal no aportó prueba alguna que acreditara la existencia de motivos válidos que justificaran la diferencia en los incrementos. Reprochó la ausencia de una motivación legal y técnica que sustentara la decisión administrativa, la cual, por su naturaleza, debía fundarse en criterios objetivos, claros y verificables.

6 Además declaró probada la excepción de presunción de legalidad de los actos administrativos propuesta por la Nación – Ministerio de Educación Nacional.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06930-00

Demandante: María Patricia Perea Sánchez

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervenciones7

16. El Juzgado 1 Administrativo de Quibdó envió copia digital del proceso No. 27001-33-330-001-2024-00104-00/01, pero no hizo pronunciamiento alguno sobre la acción de tutela de la referencia.

17. La Fiduprevisora expuso que no era responsable de la vulneración alegada, dado que no existió nexo causal entre su actuación y la presunta afectación de los derechos fundamentales, razón por la cual solicitó declarar la improcedencia de la tutela por configurarse la falta de legitimación por pasiva. Agregó que las entidades accionadas actuaron conforme a la normativa vigente y que no era posible afirmar que el juez de instancia hubiese desconocido los precedentes judiciales aplicables.

tutela por configurarse la falta de legitimación por pasiva. Agregó que las entidades accionadas actuaron conforme a la normativa vigente y que no era posible afirmar que el juez de instancia hubiese desconocido los precedentes judiciales aplicables. Solicitó que se declarara improcedente la acción y se ordenara su desvinculación del proceso.

18. La Secretaría de Educación Municipal de Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó no se pronunci aron, a pesar de haber sido debidamente notificados.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

19. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Cuestión Previa

20. La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación presentada por la Fiduprevisora SA, en la medida en que dicha entidad es la encargada de administrar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG y, en consecuencia, tiene interés en las decisiones que se adopten en el presente trámite de tutela.

Problema jurídico

21. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Chocó, en su calidad de juez de segunda instancia , incurrió en los defectos fáctico y/o sustantivo. En particular, se deberá determinar si la autoridad judicial realizó una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del

incurrió en los defectos fáctico y/o sustantivo. En particular, se deberá determinar si la autoridad judicial realizó una interpretación «irrazonable y desproporcionada» del

7 Mediante Auto de 7 de noviembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó y vinculó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a la Secretaria de Educación Municipal de Quibdó y el Juzgado 1 Administrativo de Quibdó.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06930-00

Demandante: María Patricia Perea Sánchez

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 13 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002, u omitió fundamentar, con adecuado respaldo probatorio, la ausencia de vulneración del principio de igualdad en la asignación salarial correspondiente al grado 2A del escalafón docente.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

22. La Sala declarará procedente la acción de tutela de la referencia dado que: (1) el asunto en discusión posee relevancia constitucional, pues se centró en la posible vulneración a los derechos al debido proceso, igualdad , tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia8, no se trata de un asunto de mera legalidad o eminentemente económico y los reparos fueron dirigidos concretamente contra la decisión de segundo grado en el marco del proceso ordinario; (2) se

efectiva y acceso a la administración de justicia8, no se trata de un asunto de mera legalidad o eminentemente económico y los reparos fueron dirigidos concretamente contra la decisión de segundo grado en el marco del proceso ordinario; (2) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que la señora Perea Sánchez participó como demandante en el proceso ordinario No. 27001-33-33-001-2024-00104-00/01 y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de Chocó; (3) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (4) la acción de tutela fue presentada el 5 de noviembre de 2025, esto fue, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia9; (5) no se alegó una irregularidad procesal; (6) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (7) la tutela no fe interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

23. La Sala negará el amparo invocado por las razones que a continuación se

exponen:

24. La accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, tutela judicial efectiva y acceso a la administración de justicia, así como del principio de favorabilidad. Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo del Chocó al proferir la Sentencia del 28 de julio de 2025, en la que a su juicio incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

así como del principio de favorabilidad. Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas por el Tribunal Administrativo del Chocó al proferir la Sentencia del 28 de julio de 2025, en la que a su juicio incurrió en los defectos sustantivo y fáctico.

25. Para abordar este planteamiento, es necesario revisar los fundamentos de la sentencia cuestionada. En efecto, el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó

(parcialmente) la decisión del Juzgado 1 Administrativo de Quibdó que negó las pretensiones, tras analizar los grados 2A y 3AM del escalafón docente. Concluyó que el grado 2A corresponde al nivel de ingreso, mientras que el grado 3AM implica una etapa avanzada de la carrera, con mayores exigencias y responsabilidades. Por ello, consideró improcedente el juicio de ig ualdad formulado por la accionante, en

8 Mencionó también la presunta vulneración del principio de favorabilidad. 9 Decisión que se notificó a través de mensaje de datos enviado el 29 de julio de 2025Radicación: 11001-03-15-000-2025-06930-00

Demandante: María Patricia Perea Sánchez

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto pretendía comparar y equiparar salarios entre categorías distintas del escalafón docente.

26. Señaló el Tribunal que los grados 2A y 3AM no son equivalentes y que las variaciones salariales se explican razonablemente porque quienes se ubican en grados superiores perciben una remuneración mayor. En el caso concreto, no se

26. Señaló el Tribunal que los grados 2A y 3AM no son equivalentes y que las variaciones salariales se explican razonablemente porque quienes se ubican en grados superiores perciben una remuneración mayor. En el caso concreto, no se acreditó igualdad de condiciones entre el grado y nivel ocupados por la accionante y aquellos respecto de los cuales se alegó un trato salarial diferenciado.

27. Del estudio completo de la providencia no se advierte que el Tribunal haya desconocido el ordenamiento jurídico, como lo afirma la parte actora. Por el contrario, la decisión se soporta en una interpretación razonable de las normas aplicables, en particular la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002.

28. El Tribunal llevó a cabo un análisis detallado del sistema escalafonado de

la carrera docente, recordando que este clasifica a los educadores según su nivel de formación, experiencia, área de desempeño y responsabilidades. Estas variables justifican la existe ncia de remuneraciones diferenciadas, conforme a los criterios objetivos definidos en las mencionadas normas.

29. Asimismo, examinó la evolución de las asignaciones salariales correspondientes a las categorías 2A y 3AM entre los años 2007 y 2024, destacando que su comportamiento reflejó la aplicación sostenida de un criterio uniforme de diferenciación salarial. Ello e videncia una estructura remunerativa diferenciada según el grado ocupado dentro del escalafón docente.

30. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal concluyó que no era posible acoger la pretensión de igualdad planteada, ya que los grados 2A y 3AM no son

según el grado ocupado dentro del escalafón docente.

30. Con fundamento en lo anterior, el Tribunal concluyó que no era posible acoger la pretensión de igualdad planteada, ya que los grados 2A y 3AM no son equiparables: difieren en exigencias de formación académica, evaluación de competencias, experiencia y méritos. Indicó que los incrementos aplicados a cada nivel no resultan irrazonables ni desproporcionados, pues reflejan el mérito y las evaluaciones propias de cada gr ado. Además, verificó que los incrementos superaron la inflación del año anterior, lo cual permitió mantener e incluso mejorar el poder adquisitivo de los salarios, en cumplimiento de la garantía constitucional.

31. En otras palabras, del análisis de la providencia cuestionada se advierte que en la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó no se configuraron los defectos alegados por la accionante. Por el contrario, la sentencia se ajust ó a una interpretación razonable y coherente y acorde con el marco normativo que regula la

carrera y su remuneración salarial, particularmente la Ley 4 de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, de conformidad con lo probado en el proceso.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,Radicación: 11001-03-15-000-2025-06930-00

Demandante: María Patricia Perea Sánchez

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III. RESUELVE

Demandante: María Patricia Perea Sánchez

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR a la solicitud de desvinculación presentada por la Fiduprevisora SA, de conformidad con la parte motiva.

SEGUNDO. NEGAR la solicitud de amparo presentada por María Patricia Perea Sánchez, por las razones expuestas anteriormente.

TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.