CE - Sentencia 11001031500020250696001

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2025-06960-01

Accionante: Jorge Luis Palacio Macea

Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sección C y otro1

Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de reparación directa. / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional – Se pretende emplear la tutela como una instancia adicional al proceso ordinario.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2025, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 4 de noviembre 2025, el señor Jorge Luis Palacio Macea promovió acción de tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo de B arranquilla y el Tribunal Administrativo d el Atlántico – Sección C, con el fin de que se amparara n sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia2.

tutela contra el Juzgado Séptimo Administrativo de B arranquilla y el Tribunal Administrativo d el Atlántico – Sección C, con el fin de que se amparara n sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia2.

2. Solicitó que se dejaran sin efectos las sentencias de 11 de diciembre de 2024 y 13 de junio de 2025 3, emitidas dentro del proceso de reparación directa4 que inició actuando en nombre propio y representación de sus hijos Dilan Sebastián y Natalia Andrea Palacio Pelufo, Freddy Alberto Palacio Pelufo, y junto con los señores Milena Patricia Pelufo Bravo, María Bernarda Macea Salcedo, Tania Milena Palacio Macea, Fátima Macea Salcedo y Juan Guillermo Macea Salcedo, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. Con dicha demanda se pretendía obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados al señor Palacio con el actuar del Escuadrón Móvil Antidisturbios -Esmad-, en una protesta que se presentó el 2 de octubre de 2018 en el municipio de Campo de la Cruz , en la que fue impactado por

1 Juzgado Séptimo Administrativo de Barranquilla. 2 También se invocaron los principios de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal y confianza legítima. 3 Notificada el 19 de junio de 2025. 4 Con radicado 08-001-33-33-007-2021-00046-00/01Radicación: 11001-03-15-000-2025-06960-01

Accionante: Jorge Luis Palacio Macea

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Accionante: Jorge Luis Palacio Macea

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una bala de goma de dicho grupo policial y perdió de forma definitiva la visión del ojo derecho.

3. Mediante la providencia de 13 de junio de 2025 , el Tribunal confirmó la decisión adoptada el 11 de diciembre de 2024 por el Juzgado, que negó las pretensiones de la demanda , al no encontrarse probado el nexo causal entre el daño sufrido y el actuar de la entidad demandada. Estimó que no se probó que los uniformados hubieren utilizado armas traumáticas que dispararan balas de gomas o perdigones, ni que hubieran actuado ejerciendo un uso excesivo de la fuerza, sumado a que en el informe de medicina legal se estableció como mecanismo traumático de lesión: un elemento “contundente; corto contundente”, lo que permitía inferir que el daño fue causado con objetos que los mismos manifestantes utilizaron.

4. La parte actora sostuvo que se incurrió en defecto fáctico porque, tanto el juez de primera como de segunda instancia , omitieron valorar las pruebas que obraban en el expediente y demostraban que la lesión sufrida era imputable a los agentes del Esmad. Entre tales elementos de convicción, señala : (i) las historias clínicas del accionante, en las que se mencionó que el trauma ocular fue causado por “golpe con objeto contundente” -lo que pudo ser un perdigón o una bala de gomay ello derivó en el desprendimiento de la retina ; y, (ii) el primer informe del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con fecha de 17 de octubre de 2018, en el que se

en el desprendimiento de la retina ; y, (ii) el primer informe del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con fecha de 17 de octubre de 2018, en el que se estableció como mecanismo traumático de lesión “proyectil arma de fuego”, lo que es coherente con lo dicho en la demanda ordinaria relativo a que la causa de la herida fue un arma traumática.

5. Sobre esta última prueba, refirió que injustificadamente se le restó valor probatorio frente al segundo dictamen de medicina legal, en el cual se indicó que el trauma físico lo causó un elemento “contundente; corte contundente” y con ello, erróneamente se consideró que la lesión pudo originarse por uno de los elementos usados por los protestantes, tales como una piedra, palo o cauchera. A su juicio, la cirugía practicada luego de la lesión ocular cambió el resultado de la prueba médico legal posterior, aspecto que no se tuvo en cuenta al momento de analizar y comparar estos peritajes.

6. De otro lado, alegó que ambas instancias dieron mayor valor probatorio al informe interno del Esmad respecto a lo ocurrido el día de la protesta y a los testimonios de los agentes policiales que asistieron a la operación, lo que causó que se concluyera que ese día el personal de la Policía no llevó ni utilizó armas traumáticas, ni que actuó incurriendo en un uso excesivo de la fuerza. Esto, en contraposición a lo afirmado en la demanda y lo acreditado con otras pruebas (pr incipalmente testimoniales), de las que se extrae que el Esmad intervino con esos mecanismos antidisturbios e incluso que al lugar arribaron policías del municipio de Ponedera,

testimoniales), de las que se extrae que el Esmad intervino con esos mecanismos antidisturbios e incluso que al lugar arribaron policías del municipio de Ponedera, que ayudaron a dispersar la protesta , e iban dotados con armas de fuego. Hechos que denotan la autoría de la lesión por parte del personal policial que atendió el altercado de orden público.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06960-01

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7. Señala que se le exigió allegar prueba de un proceso disciplinario interno contra alguno de los policías implicados en los hechos, a fin de denotar un posible uso excesivo de la fuerza, carga probatoria que a su juicio es desproporcionada y que denota el desconocimient o de los indicios graves que señala ban al Esmad como causante del daño. Considera que no se tuvo en cuenta que, en todo caso, se aportó copia de una denuncia formulada contra personas indeterminadas con fecha del 12 de octubre de 2018.

8. Por demás, no se valoró el dictamen de pérdida de capacidad laboral en el cual consta que se encuentra en una condición de discapacidad en un 32%, acreditándose así el daño antijurídico sufrido.

9. Finalmente, alegó que el análisis del caso concreto en ambas instancias se vio afectado por la inaplicación del precedente del Consejo de Estado sobre el deber de proporcionalidad y carga de la prueba (Rad. 76001-23-31-000-2007-01298-01).

B. Sentencia de primera instancia

afectado por la inaplicación del precedente del Consejo de Estado sobre el deber de proporcionalidad y carga de la prueba (Rad. 76001-23-31-000-2007-01298-01).

B. Sentencia de primera instancia

10. Mediante sentencia del 11 de diciembre de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que el accionante busca surtir una instancia adicional al proceso ordinario.

C. Impugnación

11. La parte actora radicó un memorial en el que únicamente expuso que presentaba impugnación por estar “en desacuerdo con lo fallado” por el juez de tutela de primera instancia.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

D. Competencia

12. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19915.

E. Análisis del caso concreto6

5 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 6 Se advierte que la Sala solo analizará y se pronunciará sobre la sentencia de segunda, proferida el 13 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso de reparación directa iniciado por el accionante, toda vez que esta providencia es la que zanja de forma definitiva el litigio.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06960-01

Accionante: Jorge Luis Palacio Macea

accionante, toda vez que esta providencia es la que zanja de forma definitiva el litigio.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06960-01

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13. La tutela deviene en improcedente, al no satisface r el requisito de relevancia constitucional. La parte actora pretende que se acoja la manera como, a su juicio, se debió haber zanjado el litigio; sin presentar razones de orden constitucional.

14. Esta Subsección considera que la autoridad judicial accionada estudió el asunto de manera suficiente, motivada y razonable. Explicó que el daño alegado por los demandantes, consistente en la lesión del ojo derecho del señor Jorge Palacio, por hechos ocurridos el 2 de octubre de 2018, se acreditó debidamente, con el informe de medicina legal No. UBSCL -DSSCR-03683-2018 del 17 de octubre de 2018, informe de medicina legal No. UBSCL-DSSCR-01408-2019 del 23 de abril de 2019, dictamen No. 2123654 emitido por Positiva, dictamen No. 15726394 - 37370, que realizó la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Atlántico, así como la historia clínica aportada al expediente.

15. Establecida la existencia del daño, pasó a verificar su imputabilidad, para lo cual enfatizó en que se puede predicar la responsabilidad del Estado por el uso excesivo y desproporcionado de la fuerza, cuando queda plenamente acreditado que

15. Establecida la existencia del daño, pasó a verificar su imputabilidad, para lo cual enfatizó en que se puede predicar la responsabilidad del Estado por el uso excesivo y desproporcionado de la fuerza, cuando queda plenamente acreditado que desborda el marco de sus competencias, generando una desigualdad material o inmaterial de tal magnitud frente al administrado, que en lugar de garantizar el goce efectivo de sus derechos, produ ce menoscabo de aquellos, generando un daño antijurídico, que el ciudadano no está llamado a soportar, porque no existe un título que así lo justifique.

16. Indicó que acorde a la jurisprudencia del Consejo de Estado - Sección Tercera, en este tipo de asuntos, al hacer el análisis de la responsabilidad estatal por una presunta falla en el servicio, también debían evaluarse los medios probatorios indirectos y pruebas indiciarias. Bajo dicho criterio jurisprudencial, mencionó que se tenían dos hechos diferentes, de los cuales se podía establecer un indicio sobre la lesión y su causa, acorde a lo dispuesto en los dictámenes proferidos por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses – Unidad Básica de Sincelejo: (i) el informe pericial No. UBSCL -DSSCR-03683-2018 del 17 de octubre de 2018, que como análisis, interpretación y conclusiones, se refiere así: “ Mecanismo Traumático de lesión: Proyectil Arma de fuego” y por otro lado, (ii) el informe pericial No. UBSCLDSSCR-01408-2019 del 23 de abril de 2019, en el cual se determina, que el mecanismo traumático de lesión es “Contundente; Corto Contundente”.

DSSCR-01408-2019 del 23 de abril de 2019, en el cual se determina, que el mecanismo traumático de lesión es “Contundente; Corto Contundente”.

17. Sobre este último, y valorando todas las pruebas aportadas en conjunto, precisó que hubo testimonios que denotaban que los manifestantes arremetieron contra la Fuerza Pública, con objetos contundentes como palos, piedras y caucheras, situación corroborada en informe S-2018-049557/RADIS 8-ESMAD 20-29.25, del 3 de octubre de 2018, proferido por el Comandante Cuarta Sección Escuadrón Móvil Antidisturbios No. 20, de los cuales, uno de estos elementos utilizados por los manifestantes, pudo ser el que produjo la lesión del demandante.

18. Se citó que en audiencia de pruebas del 19 de noviembre de 2021, los declarantes Pedro Meléndez y Stick Herrera, manifestaron que el 2 de octubre de 2018, seRadicación: 11001-03-15-000-2025-06960-01

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realizaba una manifestación en la que, al hacer presencia el ESMAD, los protestantes arremetieron en su contra con palos, piedras , caucheras, botellas de vidrio, entre otras . Con ocasión a los daños que ocasionaban a los vehículos, los agentes policiales procedieron a la utilización de armas menos letales para desbloquear la vía, utilizando agentes químicos como gases lacrimógenos y aquellos descritos en el informe rendido el 3 de octubre de 2018, esto es, cartuchos

agentes policiales procedieron a la utilización de armas menos letales para desbloquear la vía, utilizando agentes químicos como gases lacrimógenos y aquellos descritos en el informe rendido el 3 de octubre de 2018, esto es, cartuchos de gas, mini bang, Sting ball, granadas de mano e impulsores de 37 mm, los cuales son lanzados a una distancia de más de 25 metros en forma parabólica, sin que ningún proyectil se haya lanzado directamente a las personas, aunado que no se utilizaron cartuchos de perdigones de goma.

19. Luego, el Tribunal continuó explicando que en pruebas como la investigación de incidentes y accidentes de trabajo realizada por Positiva ARL del 10 de octubre de 2018, no se identificó el objeto con el cual se causó la lesión, aunado que en la denuncia presentada ante la Fiscalía, el demandante sostuvo que no identificó quien fue el que presuntamente disparó el perdigón e hizo hincapié en que, acorde a l informe del escuadrón antidisturbios, no se refirieron como armas utilizadas, las de fuego y las que disparan perdigones de goma.

20. Acorde a esto, infirió que según el segundo informe de medicina legal, el indicio, contrario a lo manifestado por el demandante, refiere que los manifestantes fueron quienes produjeron las lesiones del actor y no los miembros de la Policía Nacional.

21. Aclaró que si bien el accionante busca no dar valor probatorio a esta segunda pericia, sino a aquella realizada el 17 de octubre de 2018, en la que estableció que el mecanismos traumático de lesión fue “proyectil arma de fuego”, sustentando su

pericia, sino a aquella realizada el 17 de octubre de 2018, en la que estableció que el mecanismos traumático de lesión fue “proyectil arma de fuego”, sustentando su tesis en la historia clínica en la que se denotaron como antecedentes “trauma por onda explosiva”; lo cierto es que, estas pruebas indiciarias si se tuvieran como las únicas ciertas, tampoco permitían declarar la responsabilidad de la entidad demandada, toda vez que en el informe S-2018-049557/RADIS 8-ESMAD 20-29.25, del 3 de octubre de 2018 se precisa que : las únicas armas que se utilizaron para repeler a la manifestación fueron “cartuchos de gas de 40 mm, mini bang 7290, sting ball, granadas de gas con movimiento, cartuchos de gas de 37 mm, impulsores de 37 mm y granadas de gas de mano”, sin que se pruebe que se utilizaron armas que disparan perdigones de goma, tal y como lo refiere el demandante.

22. Determinó que el indicio sobre los elementos utilizados por el Esmad, da cuenta de que no ese tipo de elementos no pudieron causar la lesión del demandante, pues:

(i) no se utilizó un arma que disparara perdigones de goma, (ii) los disparos de gases y demás municiones utilizadas, no se dispararon de manera directa a la humanidad de los manifestantes sino de forma parabólica, y (iii) la munición usada causa irritación, sensación de ahogo y aturdimiento, sin que se pueda demostrar bajo otro indicio, que las lesiones deprecadas, fueron producto del accionar de armas o de las municiones utilizadas por parte de los policías.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06960-01

indicio, que las lesiones deprecadas, fueron producto del accionar de armas o de las municiones utilizadas por parte de los policías.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06960-01

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23. Puso de presente que el propio actor cambió su versión sobre el elemento causante de la lesión, pues en la demanda alegó que según historia clínica la lesión fue causada por objeto contundente (perdigón), pero en la apelación indicó que su epicrisis daba cuenta de un trauma penetrante por onda explosiva. Pruebas que en todo caso no demuestran que la lesión haya sido producto del accionar de armas del Esmad y, por el contrario, denotaban que no se tuvo conocimiento de cuál fue el elemento que causó la lesión.

24. Descartó que tuviera validez lo dicho por el actor sobre los hechos, versión que reposa en su historia clínica, acerca de que fue impactado por un perdigón disparado por un policía antimotín, pues en la denuncia a personas indeterminadas, afirmó que no vio quien le disparó y que cayó inconsciente, luego era evidente que basaba sus afirmaciones en conjeturas que no demostraban la responsabilidad de la Policía

Nacional.

25. A su vez, concluyó que no era cierto que los daños a los vehículos ubicados en el lugar de la protesta y el presunto uso de armas letales y no letales denotaran un uso excesivo de la fuerza por parte del Esmad. Explicó que conforme al informe Sel lugar de la protesta y el presunto uso de armas letales y no letales denotaran un uso excesivo de la fuerza por parte del Esmad. Explicó que conforme al informe S2018-049557/RADIS 8 -ESMAD 20 -29.25, del 3 de octubre de 2018, y a los testimonios rendidos, esos daños los produjeron los manifestantes, y en todo caso, no se probó el uso de armas letales. En estas mismas pruebas, como segundo punto, se indic ó que los miembros del E smad, ante la inminente agresión “real e injusta”, sí hicieron uso de armas menos letales, pero al hacerlo no incurrió en el uso desmedido y desproporcionado de la fuerza, pues ante la grave alteración de orden público, es claro que las usó por un fin legítimo.

26. Finalmente, descartó los argumentos del demandante esgrimidos en el recurso de apelación sobre la presencia de una Unidad Motorizada de Vigilancia y su posible implicación en los hechos, porque no adujo ningún tipo de responsabilidad en su contra en la demanda.

27. De esta manera, no cabe duda que lo pretendido por l a tutelante bajo la causal de defecto fáctico es imponer la manera como debió valorarse el material probatorio recaudado, al no compartir el modo en que lo hizo el Tribunal accionado, frente a lo cual cabe anotar que la tutela no es el mecanismo idóneo para fijar el grado de certeza o valoración que se les debe otorgar a las pruebas obrantes en el proceso ordinario. Tal actuación escapa de la órbita de competencia para la que fue instituida, pues de avalarse ello se usurparía la función del juez natural de la controversia.

ordinario. Tal actuación escapa de la órbita de competencia para la que fue instituida, pues de avalarse ello se usurparía la función del juez natural de la controversia.

28. Por consiguiente, el hecho de que el juez natural de la causa no haya valorado las pruebas como lo pretendía el tutelante, no l o habilita para que acuda a este mecanismo judicial para imponer su tesis probatoria , máxime cuando no se evidencia que en ese ejercicio se hayan contrariado los postulados de la sana crítica.Radicación: 11001-03-15-000-2025-06960-01

Accionante: Jorge Luis Palacio Macea

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29. Así las cosas , las inconformidades de l tutelante no demuestran afectación constitucional alguna que acredite algún yerro de índole constitucional que implique vulneración de derechos fundamentales. Por tanto, dicha discusión no trasciende al ámbito constitucional. La acción de tutela no puede emplearse como una instancia adicional al proceso ordinario, con el propósito de efectuar un juicio de corrección, dado que en este escenario se debe desarrollar uno de validez.

30. En ese orden de ideas, comoquiera que no se supera el requisito de relevancia constitucional, esta Sala confirmará el fallo del 11 de diciembre de 2025, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 11 de diciembre de 2025 por la Sección

Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto8

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite v alidar su integridad y autenticidad en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

7 VF 8 Las razones son las mismas expuestas en la aclaración de voto presentada en el caso 11001 -03-15-000de registrarse en el sistema Samai.

7 VF 8 Las razones son las mismas expuestas en la aclaración de voto presentada en el caso 11001 -03-15-000202400057-01, respecto a la falta de sustentación de la impugnación, a pesar de que se trata de una tutela contra providencia judicial.