CE - Sentencia 11001031500020250697800 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-06978-00

Accionante: Francisco Javier Zuluaga Quintero

Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca

Tema: Tutela contra providencia judicial proferida dentro del trámite de una acción de tutela

Decisión: Declarar la improcedencia de la acción por no cumplir los requisitos de la sentencia de unificación SU-627 de 2015

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

I. ASUNTO

1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela1 presentada por el señor Francisco Javier Zuluaga Quintero, quien actúa en nombre propio en contra del Tribunal Administrativo de l Valle del Cauca, por la presunta vulneración a su derecho fundamental al debido proceso, ocurrida con ocasión de la providencia proferida el 28 de octubre de 2025, al interior de la acción de tutela con radicado 16001-23-33-000-2025-00735-00.

II. ANTECEDENTES

2.1. Hechos

2. Se extrae del contenido del expediente que e l señor Francisco Javier Zuluaga

de tutela con radicado 16001-23-33-000-2025-00735-00.

II. ANTECEDENTES

2.1. Hechos

2. Se extrae del contenido del expediente que e l señor Francisco Javier Zuluaga Quintero presentó a través de un audio acción de tutela contra el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Cali, proceso que fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, quien por auto del 28 de octubre de 2025, inadmitió la tutela con el fin de que el accionante determinara con claridad y de manera respetuosa los hechos en que se fundamenta ban sus pretensiones y expresara con precisión cu áles son los derechos fundamentales cuya protección perseguía con la acción de amparo.

2.2. Fundamento jurídico

3. Se interpreta que la parte accionante señala que la decisión cuestionada vulnera su derecho fundamental al debido proceso , teniendo en cuenta que la acción presentada es clara en lo pretendido, razón por la cual debió ser admitida.

1 La acción de tutela fue presentada el 5 de noviembre de 2025Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06978-00

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2.3. Pretensiones

4. Con fundamento en lo anterior, pretende se revoque el auto que inadmitió la tutela y en su lugar se admita.

2.4. Intervenciones

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2.3. Pretensiones

4. Con fundamento en lo anterior, pretende se revoque el auto que inadmitió la tutela y en su lugar se admita.

2.4. Intervenciones

5. La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 21 de noviembre de 2025, por medio del cual se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como accionado.

6. En el término otorgado el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a través de la Magistrada ponente de la decisión cuestionada , rindió informe en el que señaló que inadmitió la tutela y posteriormente la rechazó por contener menciones y tratos irrespetuosos en contra de las partes y de los funcionarios judiciales.

7. La decisión cuestionada contrario a comportar una violación al derecho al debido proceso invocado por el accionante, se fundamentó en la normatividad aplicable al caso y se profirió con respeto de las garantías que informan el debido proceso.

8. Señala que m ediante auto calendado el 28 de octubre de 2025, se inadmitió la tutela que fue presentada a través de un audio impreciso y confuso, situación contraria a la establecida en el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991, razón por la cual se requirió al accionante para que estableciera con claridad y de manera respetuosa los hechos en los que fundamenta sus pretensiones y determinara con precisión cu áles eran los derechos fundamentales cuya protección persigue; además se le indicó que lo confuso de su pedimento radicaba en que no solo hacia reproches frente al actuar del juez , sino que además refería inconformidades de

precisión cu áles eran los derechos fundamentales cuya protección persigue; además se le indicó que lo confuso de su pedimento radicaba en que no solo hacia reproches frente al actuar del juez , sino que además refería inconformidades de carácter político, por lo que le solicitó realizar las aclaraciones y precisiones que permitan llevar al entendimiento de lo realmente pretendido con la acción constitucional.

9. Para el efecto y con fundamento en el artículo 17 del Decr eto 2591 de 1991, se le concedió el término de 3 días al accionante para que procediera a subsanar los defectos anotados.

10. Por auto del 4 de noviembre de 2025, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cuca rechazó la tutela y o rdenó su devolución, lo anterior teniendo en cuenta que, pese a que en el término otorgado allegó un correo electrónico, el mismo no tuvo como finalidad subsanar las irregularidades señaladas en la inadmisión, sino que se utilizó para realizar una serie de señalamientos descalificantes sobre la magistrada ponente de la decisión, oportunidad en la cual nuevamente remitió un audio en el que lejos de brindar claridad sobre los hechos y pretensiones de la tutela, repitió menciones irrespetuosas y además las extendió a la generalidad de operadores judiciales.Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06978-00

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II. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

11. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.

3.2. Problema jurídico

12. De conformidad con lo e xpuesto, el problema jurídico planteado en el presente asunto se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo del Valle al proferir el auto del 28 de octubre de 2025 , por medio del cual inadmitió la acción de tutela presentada por el señor Franc isco Javier Zuluaga Quintero, vulneró su derecho fundamental al debido proceso.

3.3. Asunto previo

13. En el informe rendido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se pone en conocimiento de esta Sala que por auto calendado el 4 de noviembre de 20252 se rechazó la tutela interpuesta por el señor Francisco Javier Zuluaga Quintero, atendiendo a que no subsanó los yerros indicados en el auto inadmisorio; no obstante lo anterior, conviene precisar que esa decisión no es objeto de cuestionamiento en el presente asunto, teniendo en cuenta que el accionante fue notificado de su contenido el día 7 de noviembre de 20253, lo anterior significa que para la fecha en que presentó la tutela objeto de análisis en el presente asunto (4

cuestionamiento en el presente asunto, teniendo en cuenta que el accionante fue notificado de su contenido el día 7 de noviembre de 20253, lo anterior significa que para la fecha en que presentó la tutela objeto de análisis en el presente asunto (4 de noviembre de 2025), no había sido notificado del auto que rechazó la tutela adelantada bajo el radicado 76001233300020250073500, conocida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

3.4. Procedencia de la acción de tutela

14. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015.

Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

15. De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por

2 Acción de tutela 76001233300020250073500 – índice digital Samai 13 3 Acción de tutela 76001233300020250073500 – índice digital Samai 15Acción De Tutela

2 Acción de tutela 76001233300020250073500 – índice digital Samai 13 3 Acción de tutela 76001233300020250073500 – índice digital Samai 15Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06978-00

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4 decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.

16. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de c iertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía

elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.

17. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable; (iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.; (v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela.

18. Ahora bien, es preciso poner de presente que, después de un largo período en el que se determinó la improcedencia absoluta de la tutela contra sentencia de tutela, la Corte Constitucional, en la sentencia SU -627 de 2015, estableció el carácter excepcional de este mecanismo de protección constitucional cuando se pudiera constatar que se trata de un caso de fraude. En la referida providencia

tutela, la Corte Constitucional, en la sentencia SU -627 de 2015, estableció el carácter excepcional de este mecanismo de protección constitucional cuando se pudiera constatar que se trata de un caso de fraude. En la referida providencia señaló:

«4.3.1. Entre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales está el de que no se trate de una sentencia de tutela. En l a Sentencia SU-1219 de 2001, a partir de un caso en el cual se cuestiona que la acción de tutela fallada por un juez era improcedente, este tribunal planteó el siguiente problema jurídico: “¿Puede interponerse una acción de tutela contra una sentencia de t utela, alegando que se ha incurrido en una vía de hecho?”. La respuesta fue negativa. Sin embargo, conviene no perder de vista las particularidades del caso, que el propio tribunal destacó al unificar su jurisprudencia sobre la materia, en los siguientes términos: (…) 4.3.2. En este contexto, que es imprescindible para comprender la Sentencia SU1219, este tribunal fija la regla de la no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela, que se funda en la consideración de que es importante evitarAcción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06978-00

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5 que la sentencia de tutela pueda ser objeto de la acción de tutela, pues con ello “la

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5 que la sentencia de tutela pueda ser objeto de la acción de tutela, pues con ello “la resolución del conflicto se prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales”. Así, pues, admitir una nueva acción de tutela “sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido”, lo que es contrario a la Constitución y a las normas reglamentarias en la materia. Y lo es, porque una vez ha concluido el proceso de selección “opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional”, que tiene un trato diferente respecto de la cosa juzgada no constitucional (…)

4.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias de tutela

4.4.1. En la Sentencia T-218 de 2012, este tribunal reconoció que la regla de que la tutela no procede contra sentencias de tutela no puede ser absoluta. El principio de cosa juzgada no puede entenderse en términos absolutos, pues en ciertas circunstancias, como cuando está de por medio el principio de fraus omnia corrumpit, puede entrar en tensión con el principio de justicia material, a partir del cual es posible desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que tiene la decisión del juez.

En el fallo de tutela, valga decir, en su parte resolutiva, es posible distinguir dos partes constitutivas: “(i) la decisión de amparo y (ii) la orden específica y necesaria

del juez.

En el fallo de tutela, valga decir, en su parte resolutiva, es posible distinguir dos partes constitutivas: “(i) la decisión de amparo y (ii) la orden específica y necesaria para garantizar el goce del derecho protegido”. Respecto de la decisión, “el principio de cosa juzgada se aplica en términos absolutos conforme a la inimpugnabilidad que la caracteriza”, mientras que respecto de la orden, “se ha dicho que puede ser complementada para lograr el cabal cumplimiento del fallo”.

En este contexto, es posible que se configure el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, que “se predica de un proceso que ha cumplido formalmente con todos los requisitos procesales y que materializa en esencia un negocio fraudulento a través de medio s procesales, que implica un perjuicio ilícito a terceros y a la comunidad”.

Este fenómeno es más grave cuando el fraude es cometido directamente por el juez o con su anuencia. Con este fundamento, al constatar la existencia de fraude en una sentencia de tutela que no fue objeto de revisión, para evitar que esta se materialice, este tribunal advirtió que si bien “no puede revocar esa providencia, lo que implicaría hacer un análisis de fondo de la misma y transgredir las consecuencias que emanan una vez f iniquitado el trámite de revisión en esta Corporación”, si puede, como ya lo hizo en la Sentencia T-104 de 2007, “hacer que esa decisión, por consecuencia, quede sin ningún valor jurídico, respetando la prohibición del non bis in ídem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit”.

Esta medida – dejar sin efecto la sentencia del dos mil seis (2006) -, para este caso

prohibición del non bis in ídem, fundamentando su actuación en el precepto fraus omnia corrumpit”.

Esta medida – dejar sin efecto la sentencia del dos mil seis (2006) -, para este caso particular, no supondría una afectación desproporcionada a la cosa juzgada, pues la decisión disciplin aria adoptada por el Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, data del diecisiete (17) de noviembre de dos mil diez (2010). Así, han pasado menos de cinco años entre esa resolución y la presente decisión. Igualmente, pasaron menos de cinco años en tre el momento de exclusión de revisión de la sentencia proferida por el juzgado de Magangué y la fecha de selección para revisión de la acción de tutela instaurada en el dos mil nueve (2009). En efecto, el auto de exclusión fue proferido el diez (10) de a bril de dos mil siete (2007), mientras que esta causa fue seleccionada el once (11) de junio de dos mil diez (2010). Como se observa, ambos términos son muy inferiores al máximo que la legislación permite para el recurso extraordinario de revisión en materia civil. Por lo mismo, a juicio de esta Sala, no existe fundamento para considerar que esta medida, que protege al erario y a la dignidad de justicia de un evidente fraude, sea excesiva frente a la cosa juzgada. Finalmente, la Sala no se está refiriendo a si les asiste o no derecho a recibir la pensión gracia a los demandantes, solo se pronuncia sobre una causa específica en la cual se evidencia la necesidad de aplicar el precepto que establece que el fraude lo corrompe todo.Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06978-00

sobre una causa específica en la cual se evidencia la necesidad de aplicar el precepto que establece que el fraude lo corrompe todo.Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06978-00

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6 (…) 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella.

4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede.

4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional.

4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede p roceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no

exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación.

4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con an terioridad o con posterioridad a la sentencia.

4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión.

4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias

no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional»4.

19. Particularmente, frente al requisito de subsidiariedad es preciso recordar que, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resultan idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. En tal sentido, no se puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia.

20. Realizado el análisis del escrito de tutela, en concordancia con los requisitos previamente establecidos, se observa que el único argumento planteado por la parte accionante deriva de su inconformidad con la decisión judicial adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de inadmitir la acción de tutela por él interpuesta.

21. Así las cosas, se advierte la improcedencia del amparo bajo el incumplimiento del requisito de subsidiariedad porque al momento de su interposición se

4 Corte Constitucional, sentencia SU 627 de 2015, magistrado ponente: Mauricio González Cuervo.Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-06978-00

Accionante: Francisco Javier Zuluaga Quintero

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Radicado: 11001-03-15-000-2025-06978-00

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7 encontraba en trámite la acción de tutela donde se profirió el auto inadmisorio aquí atacado y, por ello, contaba con los recursos procedentes para atacar esa decisión en el marco de aquel proceso constitucional.

22. Adicionalmente, tampoco se cumplen l os presupuestos de procedencia para atacar una providencia emitida con anterioridad a la sentencia dentro de una acción de tutela, de conformidad con la jurisprudencia citada.

23. De manera que, aceptar una postura contraria implicaría que la resolución del conflicto se extendiera de manera indefinida, en detrimento tanto de la seguridad jurídica como del efectivo goce de los derechos fundamentales, principios fundamentales orientados a garantizar una protección clara, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales se encuentren vulnerados o amenazados.

24. En virtud de lo anterior, al no acreditarse el cumplimiento de los requisitos previamente señalados, esta Sala de Subsección procederá a declarar la improcedencia de la acción de tutela, en atención a las consideraciones expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: Declarar la improcedencia de la acción de tutela , por las razones expuestas en la parte motiva.

nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: Declarar la improcedencia de la acción de tutela , por las razones expuestas en la parte motiva.

Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenti cidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.