CE - Sentencia 11001031500020250715000 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-07150-00

Referencia: Acción de tutela

Actor: HARRY ALBERTO CARDONA PÉREZ

TESIS: SE DE NIEGA EL AMPARO SOLICITADO. LA AUTORIDAD

JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN LA MORA JUDICIAL

INJUSTIFICADA.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO , ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA , MÍNIMO VITAL , VIDA DIGNA,

SEGURIDAD SOCIAL E IGUALDAD.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “E” - DEL

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA1 y su

SECRETARÍA2.

I.- ANTECEDENTES

1 En adelante TRIBUNAL. 2 En adelante SECRETARÍA.2

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I.1.- La solicitud

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I.1.- La solicitud

El señor HARRY ALBERTO CARDONA PÉREZ, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso , al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la igualdad, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL y su SECRETARÍA, por presunta mora judicial dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023 -00049-01, por cuanto presuntamente no se ha proferido sentencia de segunda instancia.

I.2.- Hechos

Indicó que laboró por más de 20 años al servicio del sector educativo en el MUNICIPIO DE MOSQUERA y cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de jubilación.

Adujo que, por lo anterior, le solicitó a la NACIÓN - MINISTERIO

DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE3

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PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO 3 (FOMAG), el

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PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO 3 (FOMAG), el reconocimiento y pago de la mencionada prestación económica , reclamación que fue resuelta desfavorablemente mediante Resolución núm. 473 de 6 de diciembre de 2022.

Explicó que contra dicha decisión presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho , el cual fue identificado con el número único de radicación 2023-00049-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE FACATIVÁ que, mediante sentencia de 13 de febrero de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y le ordenó a la parte allí demandada el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación equivalente al 75% del salario promedio mensual percibido el último año de servicio, con efectos desde el 26 de agosto de 2022.

Manifestó que la anterior decisión fue apelada por la parte allí demandada, por lo que el 11 de agosto de 2025 , el asunto fue remitido al TRIBUNAL para su conocimiento.

3 En adelante FOMAG.4

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I.4.- Pretensiones

Como consecuencia de lo anterior, el actor solicita el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia:

“[…] Primero:

Que se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la dignidad humana y al mínimo vital del señor Harry Alberto Cardona Pérez, los cuales han sido vulnerados por la inactividad procesal del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al no resolver oportunamente el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 25269-33-33-001-2023-00049-00, pese a haber transcurrido un lapso irrazonable desde su admisión (11 de septiembre de 2025).

2. Órdenes solicitadas al juez de tutela

Segundo:

Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Subsección correspondiente, que adopte las medidas necesarias para resolver de manera pronta y definitiva el recurso de apelación interpuesto dentro del citado proceso, en un término perentorio no superior a diez (10) días hábiles, contados a partir de la notificación del fallo de tutela.

Tercero:

Que se prevenga al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, en lo sucesivo, garantice el cumplimiento del principio de celeridad y eficacia en los procesos judiciales de naturaleza

Tercero:

Que se prevenga al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que, en lo sucesivo, garantice el cumplimiento del principio de celeridad y eficacia en los procesos judiciales de naturaleza pensional, especialmente cuando involucran a personas próximas a la edad de retiro o con afectación de su mínimo vital […]”.6

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I.5.- Defensa

I.5.1.- La SECRETARÍA informó que mediante auto de 1 o. de septiembre de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto dentro del proceso ordinario cuestionado, y el 12 siguiente, el expediente ingresó al despacho sustanciador para dictar sentencia.

I.5.2. El TRIBUNAL indicó que el proceso censurado le fue repartido en segunda instancia el 11 de agosto de 2025 , por lo que el 1o. de septiembre de e ste año , admitió el recurso de apelación y el 12 siguiente, ingresó el expediente al despacho sustanciador para asignación de turno y proferir sentencia de segunda instancia.

Manifestó que, contrario a lo indicado por el actor, no se advierte ninguna dilación injustificada o mora judicial dentro del mencionado medio de control , pues, a su juicio, no se ha presentado una circunstancia que amerite un tr ámite excepcional al normal o que justifique un trato preferencial.

ninguna dilación injustificada o mora judicial dentro del mencionado medio de control , pues, a su juicio, no se ha presentado una circunstancia que amerite un tr ámite excepcional al normal o que justifique un trato preferencial.

I.6. Intervinientes

I.6.1.- El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL solicitó que7

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se declare la improcedencia del amparo solicitado, teniendo en cuenta que no ha desplegado acción u omisión alguna que atente contra los derechos invocados como violados por el demandante.

I.6.2.- El JUZGADO, el FOMAG y la FIDUPREVISORA S.A., pese a ser notificados del presente trámite, guardaron silencio.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela

La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos8

esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela

La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos8

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constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19918. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Caso Concreto

En el presente caso, el actor promueve la acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital, a la vida digna, a la seguridad social y a la igualdad , los cuales, a su juicio, les fueron vulnerados por la autoridad judicial accionada por la presunta mora judicial injustificada en que ha incurrido al no haber dictado fallo de segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023-00049-01.

la presunta mora judicial injustificada en que ha incurrido al no haber dictado fallo de segunda instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023-00049-01.

8 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política".9

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En ese orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor , al incurrir en la presunta mora judicial injustificada dentro del citado proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

De la mora judicial

Esta figura ha sido definida como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”9 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.

Sobre este tema, la Corte Constitucional 10 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrific ar

implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrific ar

9 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 10 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño10

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irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.

En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora para determinar si esta es justificada o no , dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada.

Al respecto, la Corte11 ha manifestado en forma reiterada que:

“[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad

ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del proced imiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora 12. Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que:

“existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando:

• Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se

11 Ibidem. 12 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T -297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)».11

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demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende.

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demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende.

• Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”13.

13.5. En la providencia T -230 de 2013 14, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fen ómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha dem ora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el

judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional15.

También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional 16, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad 17; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio18.

13 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 14 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 15 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C -543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio He rnández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 16 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Portounánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)».

243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Portounánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 17 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 18 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)».12

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13.6. Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU -394 de 201619, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y om isión

que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y om isión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”.

Conforme con la jurisprudencia en cita, para establecer si el desconocimiento de los términos procesales, en un asunto particular, conlleva la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, debe determinarse, entre otras cosas, si la dilación acaecida es justificada o no, pero particularmente si tal situación es atribuible a la falta de diligencia del funcionario encargado de la resolución del litigio.

En virtud de lo anterior, se procede a examinar las actuaciones procesales desarrolladas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2023-00049-01, en aras de determinar si en el presente asunto se reúnen los presupuestos que configuran la mora judicial injustificada.

19 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado».13

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Según la información relacionada en el aplicativo de consulta de procesos SAMAI20, se tiene lo siguiente:

• El proceso fue radicado el 13 de febrero de 2023 ante los juzgados administrativos del Circuito de Facatativá, el cual correspondió por reparto al JUZGADO que, mediante

procesos SAMAI20, se tiene lo siguiente:

• El proceso fue radicado el 13 de febrero de 2023 ante los juzgados administrativos del Circuito de Facatativá, el cual correspondió por reparto al JUZGADO que, mediante sentencia de 23 de mayo de 2025, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

• El 10 de julio de 2025, la parte allí demandada interpuso recurso de apelación , el cual fue concedido por el JUZGADO el 25 siguiente y ordenó remitir el expediente al TRIBUNAL para lo de su competencia.

• El 4 de agosto de 2025 el expediente se envió al TRIBUNAL, correspondiéndole por reparto al despacho del magistrado RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON , que mediante auto de 1o. de septiembre de este año, admitió el recurso de apelación interpuesto.

20https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=252693333001202300 04901250002314

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• El 12 de septiembre de este año el proceso ingresó nuevamente al despacho sustanciador para dictar sentencia de segunda instancia.

En virtud de lo anterior, la Sala observa que si bien no se ha dictado la providencia que decida la segunda instancia en el citado medio de

nuevamente al despacho sustanciador para dictar sentencia de segunda instancia.

En virtud de lo anterior, la Sala observa que si bien no se ha dictado la providencia que decida la segunda instancia en el citado medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el proceso se encuentra en trámite y en asignación de turno para decidir lo que en derecho corresponda.

Aunado a lo anterior, cabe resaltar que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración al derecho fundamental al debido proceso, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento; situación que no es predicable en el presente asunto, dado que como quedó acreditado, el asunto en cuestión ingresó al despacho sustanciador para dictar sentencia solo hasta el 12 de septiembre del presente año.

Igualmente, se debe tener en cuenta la congestión que enfrenta la Rama Judicial, de la cual no escapa la autoridad judicial accionada, lo que descarta la mora judicial injustificada alegada y, en consecuencia, la vulneración de los derechos fundamentales15

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invocados.

De lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que en el presente asunto no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor, toda vez que la autoridad judicial accionada no ha incurrido en una mora judicial injustificada, razón por la que se denegará el

De lo expuesto en precedencia, la Sala concluye que en el presente asunto no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor, toda vez que la autoridad judicial accionada no ha incurrido en una mora judicial injustificada, razón por la que se denegará el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y16

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Actor: HARRY ALBERTO CARDONA PÉREZ

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quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de noviembre de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Presidenta

y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de noviembre de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Presidenta

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.