CE - Sentencia 11001031500020250717000 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, DC, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07170-00

Demandantes: Fabio Adelmo Bustamante Rueda Demandado: Tribunal Administrativo de Boyacá y otro

Temas: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho. Insubsistencia. Calidad de pre -pensionado. Prueba de cotizaciones al Sistema general de Seguridad Social en pensiones. Defecto fáctico.

Decisión: Niega solicitud de amparo

La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Fabio Adelmo Bustamante contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y otro.

I. ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

1. El 13 de noviembre de 2025, Fabio Adelmo Bustamante Rueda, a través de apoderado, present ó una acción de tutela contra el Juzgado 1 Administrativo de Sogamoso y el Tribunal Administrativo de Boyacá, con ocasión de las providencias

del 21 de enero de 2022 y 29 de abril de 2025 proferidas en el proceso No. 1575933-33-001-2017-000-43-00/011. A título de amparo constitucional, solicitó que se deje sin efectos las mencionadas providencias y, en su lugar , se acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

2. Como fundamentos fácticos de la solicitud , la parte actora señaló que , luego de participar en una convocatoria pública , fue designado como director del establecimiento penitenciario y carcelario de Sogamoso , a partir del 1 de julio de

2015.

3. Mediante Resolución No. 4205 del 25 de agosto de 2016 , «[p]or medio de la cual se declara insubsistente un nombramiento ordinario» fue declar ado insubsistente en el cargo de director del Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Sogamoso.

1 La notificación de la sentencia de segunda instancia se hizo a través de mensaje de datos enviado el 8 de mayo de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07170-00

Demandantes: Fabio Adelmo Bustamante Rueda

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4. Con ocasión de estos hechos, el 13 de marzo de 2017, presentó demanda de nulidad y restablecimiento contra el Instituto Penitenciario y Carcelario (INPEC), en la que solicitó la nulidad del mencionado acto administrativo y su reintegro al cargo del cual fue declarado insubsistente2.

de nulidad y restablecimiento contra el Instituto Penitenciario y Carcelario (INPEC), en la que solicitó la nulidad del mencionado acto administrativo y su reintegro al cargo del cual fue declarado insubsistente2.

5. Mediante Sentencia del 21 de enero de 2022, el Juzgado 1 Administrativo de Sogamoso negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el accionante no logró desvirtuar la legalidad del acto administrativo acusado, pues las causales de nulidad invocadas carecían de sustento probatorio3.

6. Contra esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, argumentando que el INPEC, al expedir la Resolución No 004205 de 25 de agosto de 2016, no persiguió razones del buen servicio, sino que incurrió en desviación de poder, toda vez que, pese a tratarse de un cargo de libre nombramiento y remoción, las razones de su retiro no estuvieron orientadas a procurar una mejor prestación del servicio4.

7. Sostuvo que la sentencia desconoció su calidad de pre pensionado, pues al momento de la expedición de la Resolución No. 004205 del 25 de agosto de 2016 contaba con más de 59 años y acreditaba 1239 semanas de cotización al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. Señaló de forma textual:

«El A Quo manifiesta en la sentencia que mi mandante no cumple con los requisitos de prepensionado por faltar más de tres años, pero lo cierto es que solo se tuvo en cuenta los períodos cotizados para pensión en COLPENSIONES, sin tener en cuenta los aportes en otras Cajas de Previsión como CAJANAL EICE HOY UGPP Y LA CAJA

DEPARTAMENTAL»

los períodos cotizados para pensión en COLPENSIONES, sin tener en cuenta los aportes en otras Cajas de Previsión como CAJANAL EICE HOY UGPP Y LA CAJA

DEPARTAMENTAL»

8. En Sentencia del 29 de abril de 2025, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión de primera instancia, tras considerar que el empleo de director de establecimiento carcelario era un cargo de libre nombramiento y remoción, y su retiro mediante declaratoria de insubsistencia no requería motivación, precisamente por la naturaleza de dicho empleo. En ese sentido, el argumento relativo al desempeño de sus funciones no afectaba la validez del acto de insubsistencia.

9. Agregó que de conformidad con el artículo 26 del Decreto 2400 de 1968, la Administración no estaba obligada a dejar constancia en la hoja de vida del accionante de los hechos que motivaron su retiro por insubsistencia.

10. En cuanto a la alegada condición de pre pensionado al momento de la declaratoria de insubsistencia, el Tribunal indicó que, aunque el apelante insistió en que para la fecha de su retiro contaba con 1239 semanas de cotización, advirtió que

2 El proceso fue asignado al Juzgado 1 Administrativo de Sogamoso con radicado No. 15759-33-33-001-2017-00043-00. 3 El demandante alegó: (i) infracción de las normas en que debía fundarse: (a) razones del buen servicio. No se tuvo en cuenta la experiencia y las certificaciones del señor Fabio Adelmo Bustamante Rueda al momento de desvincularlo del servicio; (b) inaplicación del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968. Omisión de indicar las razones de la desvinculación del actor en su

la experiencia y las certificaciones del señor Fabio Adelmo Bustamante Rueda al momento de desvincularlo del servicio; (b) inaplicación del artículo 26 del Decreto 2400 de 1968. Omisión de indicar las razones de la desvinculación del actor en su hoja de vida; y (c) Desconocimiento de la calidad de pre pensionado del señor Fabio Adelmo Bustamante Rueda. Retén social para los empleados de libre nombramiento y remoción; y (ii) falsa motivación. 4 Agregó que vulneraron los artículos 2, 4, 13, 25, 48, 53, 58 y 209 de la Constitución Politica.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07170-00

Demandantes: Fabio Adelmo Bustamante Rueda

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dicha afirmación no se encontraba probada. En el expediente obra el certificado de historia laboral expedido por COLPENSIONES el 22 de junio de 2019, en el cual consta que al 31 de agosto de 2016 el actor contaba con 810,71 semanas de cotización. Por ello, la afirmación de que al 25 de agosto de 2016 , fecha del retiro, tenía 1239 semanas, carecía de sustento probatorio.

11. Como fundamento de la vulneración , la parte actora alegó que las sentencias de primera y segunda instancia no tuvieron en cuenta su condición de pre-pensionado, pues, en su criterio , ya contaba con más de 59 años y 1239 semanas cotizadas. No obstante, los jueces consideraron que apenas había

sentencias de primera y segunda instancia no tuvieron en cuenta su condición de pre-pensionado, pues, en su criterio , ya contaba con más de 59 años y 1239 semanas cotizadas. No obstante, los jueces consideraron que apenas había cotizado «810,71» semanas de acuerdo con la certificación expedida por

COLPENSIONES.

12. Agregó que el análisis realizado por las accionadas se apartó de la realidad, en la medida en que, al cumplir los 62 años, COLPENSIONES le reconoció el derecho a la pensión, teniendo en cuenta como último vínculo laboral el prestado en el INPEC, del cual fue retirado por insubsistencia. Con ello , se evidenció que al momento de su desvinculación solo le restaba cumplir la edad . A su juicio, esto demostró que los operadores judiciales debieron indagar con mayor profundidad, pues le correspondía a las entidades demandadas desvirtuar su condición de prepensionado.

Intervenciones5

13. El Juzgado 1 Administrativo de Sogamoso envío el enlace de acceso al expediente digital del proceso ordinario.

14. El INPEC solicitó declarar la improcedencia , o en subsidio , negar las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que esta no era la vía adecuada para controvertir sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas, máxime cuando existe la posibilidad de promover la correspondiente «acción de revisión».

15. El Tribunal Administrativo de Boyacá manifestó que la acción de tutela es improcedente, por cuanto no se configura ninguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Si bien del escrito se

15. El Tribunal Administrativo de Boyacá manifestó que la acción de tutela es improcedente, por cuanto no se configura ninguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Si bien del escrito se desprende la alegación de un defecto fáctico, este no fue debidamente sustentado, pues el accionante se limitó a reiterar los razonamientos expuestos en el proceso ordinario, frente a los cuales ya se había emitido una decisión de fondo, pretendiendo reabrir el debate.

16. Añadió que, en el evento de considerarse procedente la acción de tutela, tanto el juez de primera como el de segunda instancia profirieron sus decisiones con fundamento en las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso. Resaltó

5 Mediante Auto de 16 de noviembre de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado 1 Administrativo de Sogamoso, y vinculó al Instituto Penitenciario y Carcelario (INPEC), así como a William Ignacio Huertas y Constanza Edit Duarte Medina.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07170-00

Demandantes: Fabio Adelmo Bustamante Rueda

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el actor aportó, inicialmente, un reporte de semanas cotizadas expedido por COLPENSIONES el 14 de diciembre de 2016, en el cual se certifican 712,29 semanas cotizadas entre enero de 1980 y agosto de 2016. Posteriormente, con la

COLPENSIONES el 14 de diciembre de 2016, en el cual se certifican 712,29 semanas cotizadas entre enero de 1980 y agosto de 2016. Posteriormente, con la reforma de la demanda, allegó una nueva certificación de COLPENSIONES, en la que se registran 817,14 semanas de cotización al 6 de febrero de 2018. En consecuencia, correspondía al accionante probar su condición de pre pensionado.

17. William Ignacio Huertas y Constanza Edit Duarte Medina no se pronunciaron, a pesar de haber sido debidamente notificados.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

18. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia.

Cuestión previa

19. De ser procedente este mecanismo constitucional, se estudiará únicamente la posible vulneración de los derechos fundamentales alegados frente a la Sentencia de 29 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, debido a que esta fue la autoridad que definió el asunto en segunda instancia y, ante un eventual amparo, sería la llamada a cumplir con las órdenes que aquí se dicten.

20. Los argumentos expuestos por el accionante serán analizados bajo la categoría de un presunto defecto fáctico, dado que corresponden a cuestionamientos sobre la valoración probatoria realizada por el Tribunal

Administrativo de Boyacá.

Problema jurídico

categoría de un presunto defecto fáctico, dado que corresponden a cuestionamientos sobre la valoración probatoria realizada por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

Problema jurídico

21. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de Boyacá, en su calidad de juez de segunda instancia , incurrió en un defecto fáctico al valorar de manera equivocada las semanas cotizadas por el accionante al 25 de agosto de 2016, fecha de su retiro del cargo.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial

22. La presente acción cumplió con los requisitos generales de procedencia, dado que: (i) el asunto tiene relevancia constitucional, ya que la discusión se centró en una posible vulneración de los derechos a l debido proceso, a la defensa, elRadicación: 11001-03-15-000-2025-07170-00

Demandantes: Fabio Adelmo Bustamante Rueda

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceso a la administración de justicia, trabajo, dignidad humana , aunado a ello, se alegó la configuración de un defecto en la providencia judicial enjuiciada y no se trata de un asunto de mera legalidad o contenido eminentemente económico; (ii) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que el hoy accionante fue quie n actuó dentro del proceso ordinario como demandante y la providencia objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal

encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que el hoy accionante fue quie n actuó dentro del proceso ordinario como demandante y la providencia objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo de Boyacá; (iii) se cumplió con el requisito de subsidiariedad, ya que la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (iv) la acción de tutela fue presentada el 13 de noviembre de 2025, es decir, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la sentencia enjuiciada6; (vi) no se alegó una irregularidad procesal; (v) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (vii) la tutela no fue interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza.

Análisis de vulneración alegada: estudio de defectos

23. La Sala negará el amparo solicitado por las razones que se expone a

continuación:

24. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en la Sentencia del 29 de abril de 2025, valoró de manera razonable y conforme a las reglas de la sana crítica las semanas cotizadas por el accionante al momento de su declaratoria de insubsistencia. No es cierto que dicha valoración haya sido arbitraria, por el contrario, la autoridad judicial expuso su interpretación en los siguientes términos:

«47. Finalmente, se tiene que el actor sostiene que sí ostentaba la calidad de pre pensionado para el momento de su insubsistencia, razón por la cual no podía ser retirado del servicio. Al respecto, se observa que el a quo precisó que, en los términos

«47. Finalmente, se tiene que el actor sostiene que sí ostentaba la calidad de pre pensionado para el momento de su insubsistencia, razón por la cual no podía ser retirado del servicio. Al respecto, se observa que el a quo precisó que, en los términos del artículo 12 de la Ley 790 de 2002 la calidad de pre pensionado tiene lugar cuando el servidor público esté próximo a pensionarse, es decir, le falten tres (3) o menos años para reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio o semanas de cotización para obtener el disfrute de la pensión de vejez. Así, aplicando las precisiones de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, concluyó que si bien el demandante cumplía con el requisito de edad, al momento del retiro acreditó un total de 810.71 semanas de cotización, de ahí que para completar las 1.300 que exige la ley, le hacían falta más de tres años de servicio, luego no ostentaba la calidad de pre pensionado.

48. El apelante insistió en que al momento del retiro, el actor contaba con 1.239 semanas de cotización, advirtiendo que la decisión de su desvinculación no tuvo en cuenta los aportes a otras entidades de previsión como CAJANAL y el ISS. En relación con este tópico, la Sala pone de presente que en el expediente obra certificado de historia laboral del demandante, emitido por Colpensiones el 22 de junio de 2019, en el que consta que al 31 de agosto de 2016 contaba con 810.71 semanas de cotización, tal como l o advirtió el a quo , luego carece de sustento factico y probatorio la manifestación del apelante de que el señor Fabio Adelmo Bustamante Rueda, al 25 de

tal como l o advirtió el a quo , luego carece de sustento factico y probatorio la manifestación del apelante de que el señor Fabio Adelmo Bustamante Rueda, al 25 de agosto de 2016 -fecha del retirocontaba con 1.239 semanas de cotización, es decir, no se encuentra probada la calidad de pre pensionado.»

6 La notificación de la sentencia de segunda instancia se hizo a través de mensaje de datos enviado el 8 de mayo de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07170-00

Demandantes: Fabio Adelmo Bustamante Rueda

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25. A partir de lo anterior, se evidenci a que el Tribunal Administrativo de Boyacá, tras señalar que, según el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, la calidad de pre-pensionado solo se configura cuando el servidor público le faltan 3 años o menos para cumplir los requisitos de edad y semanas, concluyó que, aunque el accionante cumplía con la edad, no satisfacía el requisito del tiempo de cotización.

En efecto, para la fecha del retiro acreditaba solo 810,71 semanas, por lo que le faltaban más de 3 años de servicio, razón suficiente para descartar la condición de pre pensionado.

26. Del mismo modo, el tribunal indicó que, aunque el apelante reiteró que contaba con 1 .239 semanas, lo cierto es que en el expediente solo obra la certificación de COLPENSIONES del 22 de junio de 2019, que registra 810,71 semanas al 31 de agosto de 2016. En consecuencia, la afirmación del accionante

certificación de COLPENSIONES del 22 de junio de 2019, que registra 810,71 semanas al 31 de agosto de 2016. En consecuencia, la afirmación del accionante carecía de soporte probatorio.

27. Si bien el actor sostuvo haber cotizado en CAJANAL, no aportó certificaciones oficiales que acreditaran esos tiempos. El único documento que existente era un certificado de tiempo de servicios expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cu al no tiene la función de certificar semanas adicionales no incorporadas en la historia laboral. Ante la ausencia de prueba mínima, el tribunal valoró correctamente el acervo probatorio disponible y concluyó, de manera plausible, que el número de semanas no era suficiente para adquirir la condición de pre pensionado.

28. En este sentido, aunque el accionante afirmó tener dicha calidad, no allegó prueba idónea que permiti era corroborar el tiempo cotizado en otras cajas de pensión. Tampoco suministró elementos que permitieran al juez advertir un error en las certificaciones emitidas por COLPENSIONES. Por ello, no podía exigirse al juez ordinario suplir la carga probatoria del actor ni reconstruir de oficio su historia laboral.

29. En suma, del análisis integral del caso se co ncluye que la autoridad accionada actuó dentro del ámbito de su competencia y valoró el material probatorio conforme a la lógica y la sana critica. Su decisión no revela arbitrariedad ni desconocimiento del expediente, sino un análisis razonado y coherente de las pruebas obrantes en el proceso. En consecuencia, no se configura el defecto fáctico alegado, ni se evidencia vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por el accionante.

pruebas obrantes en el proceso. En consecuencia, no se configura el defecto fáctico alegado, ni se evidencia vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados por el accionante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07170-00

Demandantes: Fabio Adelmo Bustamante Rueda

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

III. RESUELVE

PRIMERO. NEGAR la acción de tutela interpuesta por Fabio Adelmo Bustamante Rueda, a través de apoderado judicial, por las razones expuestas anteriormente.

SEGUNDO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

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CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad,

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPA CA.