CE - Sentencia 11001031500020250727600 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-07276-00

Accionante: Mabel Jaqueline Peña Fernández de Castro Accionados: Tribunal Administrativo del Magdalena y otro

Tema: Tutela contra providencia judicial proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho

Decisión: Declarar improcedente la acción de tutela por falta del requisito de subsidiariedad

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

I. ASUNTO

1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela1 presentada por la señora Mabel Jaqueline Peña Fernández de Castro, quien actúa a nombre propio en contra del Juzgado Octavo Administrativo de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social y mínimo vital, ocurrida con ocasión de las providencias del 17 de febrero de 2023 y del 25 de junio de 2025 respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001 -33-33-008-2019-0043800(01).

2023 y del 25 de junio de 2025 respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001 -33-33-008-2019-0043800(01).

II. ANTECEDENTES

2.1. Hechos

2. La señora Mabel Jaqueline Peña Fernández de Castro , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Distrito de Santa Marta, con el propósito que se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales le negó la reliquidación de la pensión de invalidez.

3. El proceso correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Santa Marta, autoridad judicial que , mediante sentencia del 17 de febrero de 2023 resolvió negar las pretensiones de la demanda, al considerar que los factores salariales que conformaban el ingreso base de cotización de las prestaciones eran únicamente los percibidos por el causante de la prestación , los cuales se encontraban enlistados en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, razón por la cual determinó que la pensión de invalidez reconocida por el F OMAG a favor de la señora Mabel Jacqueline Peña

1 Acción de tutela presentada el 18 de noviembre de 2025.Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-07276-00

Accionante: Mabel Jaqueline Peña Fernández de Castro

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2 Fernández de Castro se ajustaba al régimen pensional aplicable al caso concreto.

4. En sede de apelación, el Tribunal Administrativo del Magdalena a través sentencia del 25 de junio de 2025 resolvió confirmar la anterior decisión.

2.2. Fundamento jurídico

5. La parte actora señaló que el Tribunal incurrió en un defecto sustantivo por inaplicación de lo preceptuado en el literal b, del artículo 63, del Decreto 1848 de 1969, disposición normativa que establece que, si la incapacidad de un empleado oficial supera el 75%, la pensión debe ser equivalente al 75% del último salario devengado.

No obstante, la pensión de invalidez se le liquidó con un 50%, a pesar de que su pérdida de capacidad laboral fue del 76,7%.

6. Así como también, manifestó que la decisión adolece de un defecto fáctico por omisión en la valoración del dictamen en el que se calificó la pérdida de capacidad laboral en un 76.7%.

2.3. Pretensiones

7. Con fundamento en lo anterior, solicitó:

«(…)

1. AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y al mínimo vital.

2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 25 de junio de 2024, proferida por el

«(…)

1. AMPARAR mis derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social y al mínimo vital.

2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 25 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, y la sentencia del 17 de febrero de 2023, emitida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Santa Marta, dentro del proceso con radicación No. 47001333300820190043801.

3. ORDENAR al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Santa Marta que profiera una nueva sentencia en la que, atendiendo el material probatorio y la normativa aplicable, reconozca que el monto de mi pensión de invalidez debe corresponder al 75% del ingreso base de liquidación, dada mi pérdida de capacidad laboral del 76.7%.

4. Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Nación - Ministerio de EducaciónFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) - Distrito de Santa Marta, reliquidar y pagar mi pensión de invalidez con el porcentaje correcto del 75% desde la fecha en que adquirí el derecho, junto con el retroactivo y los intereses a que haya lugar.» (Sic)

2.4. Intervenciones

8. La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 20 de noviembre de 2025, en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Magdalena y al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Santa Marta como accionados.

Asimismo, al Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora S.A y al distrito de Santa Marta - Secretaría

Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Santa Marta como accionados. Asimismo, al Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a la Fiduprevisora S.A y al distrito de Santa Marta - Secretaría de Educación del Distrito de Santa Marta como terceros interesados en el resultado del proceso.

9. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Santa Marta solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo, por cuanto no ha conculcado los derechosAcción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-07276-00

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3 fundamentales de la tutelante.

10. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declare improcedente el mecanismo constitucional por falta de le gitimación en la causa por pasiva , toda vez que la controversia planteada se dirige contra una providencia judicial.

11. Además, señaló que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque se trata de un asunto de naturaleza estrictamente económica, un litigio que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela.

Máxime cuando no se evidencia vulneración algun a de los derechos fundamentales que se invocan en protección.

12. El Distrito de Santa Marta , después de hacer un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso , solicitó que se niegue el amparo por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales.

que se invocan en protección.

12. El Distrito de Santa Marta , después de hacer un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso , solicitó que se niegue el amparo por inexistencia de vulneración de derechos fundamentales.

13. No se rindieron más informes.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

14. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes.

3.2. Cuestión previa

15. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declare la falta de legitimación por pasiva, al respecto, la Sala no encuentra mérito suficiente para acceder a dicha pretensión, toda vez que analizado el material probatorio se tiene que dicha entidad hizo parte del proceso ordinario, razón por la que procede a negar dicha solicitud.

16. De igual forma, se advierte que la acción de tutela se instaura en contra de las providencias emitidas en primera instancia por el Juzgado Octavo Administrativo de Santa Marta y en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Sin embargo, ante un eventual estudio de fondo solamente se realizará el estudio de la providencia de segunda instancia, por ser la que puso final al proceso.

Problema jurídico

17. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo del Magdalena, al proferir la sentencia del 25 de junio de 2025, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital, al incurrir en los defectos sustantivo y fáctico. Previamente se verificará el

si el Tribunal Administrativo del Magdalena, al proferir la sentencia del 25 de junio de 2025, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital, al incurrir en los defectos sustantivo y fáctico. Previamente se verificará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

3.3. Procedencia de la acción de tutela

18. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política deAcción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-07276-00

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4 Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

19. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

19. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial a l alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de u na irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tan to los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.

Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».

20. En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para

sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos.

3.4.1. Del requisito de subsidiariedad

21. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagró el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determinó que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

22. Así las cosas, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resultan idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.

23. Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo suAcción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-07276-00

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5 competencia2.

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5 competencia2.

24. No obstante, es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, puesto que los recursos pueden ser ineficientes o inadecuados, momento en el cual la tutel a se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior.

3.6. Caso concreto

25. Al respecto, esta Sala considera que la presente acción de tutela es improcedente por las razones que se expondrán a continuación.

26. La parte actora alega que el Tribunal incurre en un defecto sustantivo por inaplicación de lo preceptuado en el literal b, del artículo 63, del Decreto 1848 de 1969, disposición normativa que establece que, si la incapacidad de un empleado oficial supera el 75%, la pensión debe ser equivalente al 75% del último salario devengado.

No obstante, la pensión de invalidez se le liquidó con un 50%, a pesar de que su pérdida de capacidad laboral fue del 76,7%.

27. Sin embargo, para la Sala es menester recodarle a la parte actora que dicho planteamiento no fue expuesto en la demanda ordinaria 3 ni en el recurso de apelación4, respecto de este último se tiene que la parte actora indicó lo siguiente:

«INCOFORMIDAD DE LA SENTENCIA QUE SE RRECURRE (…) Otra situación que el despacho fundamento su decisión el Art. 63 de la ley 788 de

apelación4, respecto de este último se tiene que la parte actora indicó lo siguiente:

«INCOFORMIDAD DE LA SENTENCIA QUE SE RRECURRE (…) Otra situación que el despacho fundamento su decisión el Art. 63 de la ley 788 de

2002. Esa trata de normas en materia tributaria. Debió equivocarse con el Decreto 688 de 2002 y que podría ser aplicable en régimen de docente.

El decreto 171 de 2014 es el que se me debe aplicar. Empezó a regir en enero de

2014. En el mismo año que le dieron la invalidez es ese decreto por cual se reliquidar la pensión tal como consta en su desprendible de octubre de 2013 que se le descuenta el 8% de lo devengado como empleado como rector tal circunstancia el último año promedio por ser régimen especial es $2.441.648,00 t 470659 : x 54% la pensión para esa época debió ser $1.572.646 para la época situación que no ocurrió y por el contrario el a quo planteo el debate sobre la derogatoria el artículo 160 de la Ley1151 de 2007.

Luego entonces, al contrastar los factores devengados por la actora del 1° de enero de 2013 al 10 de agosto de 2015, con los tenidos en cuenta por la demandada para liquidar su pensión de invalidez, advierte el Despacho que fue incluido únicamente la asignación básica, único factor salarial de los que devengaba la actora que se encontraba enlistado en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994. (…)»

2 En sentencia T-313 de 1 de abril de 2005, se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan (sic) un

encontraba enlistado en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994. (…)»

2 En sentencia T-313 de 1 de abril de 2005, se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan (sic) un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demá s fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior. Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones». 3 Información consultada en el documento 15Incorpora Expediente Digitalizado.pdf 4 Información consultada en el documentoAcción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-07276-00

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28. A partir de lo anterior, el Tribunal Administrativo del Magdalena se pronunció en los

siguientes términos:

«(…) aunque el demandante alega que debió incluirse en la liquidación del IBL la Asignación Adicional para Directivo Docente (Rector) y el Reconocimiento Adicional por número de Jornadas, ninguna de ellas se enlista en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994 com o factor salarial para calcular las cotizaciones al Sistema General de

Asignación Adicional para Directivo Docente (Rector) y el Reconocimiento Adicional por número de Jornadas, ninguna de ellas se enlista en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994 com o factor salarial para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones. Si bien el extremo activo alega que le resulta aplicable el Decreto 171 de 2014 y que en desprendible de octubre de 2013 se le descuenta el 8% de lo devengado como rector, revisadas las documentales allegadas al plenario, no se advierte que el descuento en mención se haya efectivamente causado. Adicionalmente, observa la Sala que los artículos 2 y 3 del Decreto 171 de 2014, a la letra disponen: (...)

A pesar de lo anterior, la norma que estipulaba que la remuneración adicional por desempeñar el cargo de Directivo Docente en instituciones educativas se entendería como factor salarial para efectos de la conformación del ingreso base de cotizaciónesto es, el artículo 3 del Decreto 3752 de 2003fue derogado por el artículo 160 de la Ley 1151 de 2007, por lo que tampoco hay bases para acoger los argumentos del recurrente en este sentido.»

29. Así las cosas, para la Sala emerge con claridad que el mecanismo constitucional no cumple con el requisito de subsidiariedad, en la medida que la parte actora no presentó, ni en la demanda ni en el recurso de apelación, la inconformidad planteada en la demanda de tutela, razón por la que los jueces ordinarios no tuv ieron la oportunidad de pronunciarse sobre dichos reparos. Máxime si se tiene en cuenta que fue apelante único , razón por la que el Tribunal estaba limitado exclusivamente al recurso de apelación.

oportunidad de pronunciarse sobre dichos reparos. Máxime si se tiene en cuenta que fue apelante único , razón por la que el Tribunal estaba limitado exclusivamente al recurso de apelación.

30. Ahora, lo mismo ocurre respecto del defecto fáctico, en la medida que la parte actora alega que la autoridad judicial accionada omitió valorar el dictamen en el que se calificó la pérdida de capacidad laboral en un 76.7%. Pues, sin perjuicio de lo expuesto, la tesis de esta Subsección indica que dicho planteamiento puede ser alegado a través del recurso extraordinario de revisión bajo la causal 5 del artículo 250 del CPACA5, razón por la que, para la Sala tampoco se cumpliría con el requisito de subsidiariedad frente a ese aspecto.

31. Así las cosas, dado que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos, ese reconocimiento obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.

32. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional 6 ha sido clara en reiterar que las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección.

5 Consultar entre otras la sentencia del 6 de noviembre de 2025, radicado: 11001-03-15-000-2025-04796-01.

preferente o instancia judicial adicional de protección.

5 Consultar entre otras la sentencia del 6 de noviembre de 2025, radicado: 11001-03-15-000-2025-04796-01. 6 Sentencia T-375 de 2018. Corte Constitucional.Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-07276-00

Accionante: Mabel Jaqueline Peña Fernández de Castro

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33. De tal modo, al no comprobarse la inminencia, ni existencia de un perjuicio irremediable, no resulta procedente un estudio de fondo cuando no se han resuelto los medios de defensa judicial procedentes, idóneos y efectivos para obtener el amparo de sus dere chos, razón por la cual es predicable la improcedencia de la presente acción de tutela.

34. En ese orden de ideas, la Sala procederá a declarar la improcedencia de la presente acción, por falta del requisito de subsidiariedad, pues, se reitera, dentro de las facultades del juez constitucional no se encuentra la de sustituir las herramientas judiciales idóneas para obtener la protección iusfundamental quebrantada, porque de lo contrario, la acción de tutela se convertiría irremediablemente en un medio de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la Carta a los jueces constitucionales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la Carta a los jueces constitucionales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: Negar la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con lo expuesto en el presente proveído.

Segundo: Declarar improcedente la acción de tutela promovida por Mabel Jaqueline Peña Fernández de Castro , de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: De no ser impugnada la decisión remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.