CE - Sentencia 11001031500020250731700 de 2025
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- Título
- CE - Sentencia 11001031500020250731700 de 2025
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2025
[image: Descripción: ESCUDO diseñado FINAL-04]
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B
Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera
Bogotá, D. C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)
| | | | | --- | --- | --- | | Radicado | : | 11001-03-15-000-2025-07317-00[[1]](#footnote-1) | | Accionante | : | Juan Sebastián Briceño Torres | | Accionados | : | Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá | | Vinculados | : | Municipio de Madrid (Cundinamarca) y Concejo Municipal de Madrid | | Acción | : | Tutela | | Tema | : | Tutela contra providencia judicial, auto que niegamedida cautelar de suspensión provisional | | Decisión | : | Sentencia de primera instancia |
Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia, en la acción de tutela incoada por Juan Sebastián Briceño Torres contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
1. ANTECEDENTES 1. Contexto fáctico
1. ANTECEDENTES 1. Contexto fáctico
De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
1.2 La demanda de tutela
El 19 de noviembre de 2025, el señor Juan Sebastián Briceño Torres interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá.
Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos los autos de (i) 11 de diciembre de 2024, mediante el cual el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá negó decretar la medida cautelar de suspensión parcial de los efectos de los artículos 66 (parágrafo 1.°) y 110 del Acuerdo 17 de 2006, solicitada en el proceso de nulidad simple promovido contra el municipio de Madrid y el Concejo Municipal de ese ente territorial (expediente 25269-33-33-004-2023-00102-00/01) y (ii) 30 de septiembre de 2025, a través del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B confirmó esa decisión. En su lugar, pidió que se ordene a las autoridades accionadas emitir una nueva decisión en la que «[…] se decrete la [aludida] medida cautelar».
1.3 Hechos[[2]](#footnote-2)
De los documentos adjuntos a este trámite constitucional, y de lo relatado por el accionante, se puede evidenciar que, el Concejo Municipal de Madrid (Cundinamarca), mediante Acuerdo núm. 17 del 3 de noviembre de 2006, revisó y ajustó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio.
En ejercicio del medio de control de nulidad el señor Juan Sebastián Briceño Torres, presentó demanda contra el municipio de Madrid – Concejo Municipal, con el fin de obtener la nulidad de los artículos 66 (parágrafo 1.°) y 110 del mencionado acuerdo. En dicha oportunidad, también solicitó que, se decretara como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de dichas disposiciones.
El conocimiento del asunto le correspondió el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá[[3]](#footnote-3), que, mediante providencia del 11 de diciembre de 2024 negó la solicitud de medida cautelar.
Inconforme con la decisión, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. A través de auto del 19 de marzo de 2025, se decidió no reponer el proveído recurrido y se concedió la apelación para ante el superior.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con auto del 30 de septiembre de 2025 confirmó lo resuelto por el a quo, al estimar que, la solicitud de suspensión provisional de las disposiciones acusadas no satisfacía los requisitos específicos para su procedencia. Para ello, consideró, que (i) no se demostró de manera suficiente la violación de las normas invocadas y, por el contrario, del examen preliminar se desprendía una aparente conformidad de los artículos cuestionados con el ordenamiento jurídico; (ii) el demandante no acreditó, ni siquiera de forma sumaria, la existencia de un perjuicio concreto y se limitó a afirmaciones generales sobre eventuales afectaciones a propietarios de predios rurales; (iii) los argumentos expuestos no configuraron una apariencia de buen derecho que permitiera inferir, con un grado mínimo de certeza, la ilegalidad de las disposiciones cuestionadas; y (iv) en la solicitud no se desarrolló una ponderación de intereses ni se valoró el impacto de la suspensión, máxime cuando el decreto rige desde 2006, circunstancia que descartaba la necesidad de una intervención urgente del juez.
En su sentir, las providencias cuestionadas incurrieron en (i) defecto fáctico, porque no se valoró adecuadamente la solicitud de medida cautelar y la comparación con la normatividad vulnerada, a partir de los cuales, a su juicio, se demostraba la ilegalidad de exigir cesiones urbanísticas en suelo rural y suburbano; (ii) defecto sustantivo, «[…] [al existir] una contradicción evidente[…] entre los fundamentos y la decisión, si el fundamento de ambos autos radica en la procedencia de decretar la […] suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011[…] , existió una contradicción con las decisiones tomadas, ya que en el […]asunto se cumplió con los requisitos para el decreto de la medida cautelar »; y (iii) desconocimiento del precedente, ya que, se apartaron sin justificación de lo resuelto por el Consejo de Estado[[4]](#footnote-4) y el propio Tribunal[[5]](#footnote-5) sobre la improcedencia de exigir cesiones urbanísticas en suelo rural y suburbano, lo que, en su criterio, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
II. TRÁMITE PROCESAL
Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto del 20 de noviembre de 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá; y (ii) dispuso vincular al municipio de Madrid y al Concejo Municipal del mencionado ente territorial, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991.
2.1 Contestaciones de la acción
2.1.1 El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá[[6]](#footnote-6)realizó un recuento de las actuaciones surtidas al interior del proceso ordinario y solicitó negar el amparo pretendido por el accionante, toda vez que, no se ha vulnerado derecho fundamental alguno al actor.
2.1.2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B[[7]](#footnote-7)adujo que, la acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que, lo que plantea el accionante es una discrepancia con la decisión aquí cuestionada, lo cual, es un asunto de mera legalidad y no involucra afectación a los derechos fundamentales del demandante.
De otro lado, sostuvo que, no se configuran los defectos invocados; indicó, de una parte, que la solicitud de suspensión provisional no exigía práctica ni valoración de pruebas, por tratarse de un asunto de pleno derecho en el cual la decisión se adoptó con base en el contraste normativo previsto en el artículo 231 del CPACA, a partir del cual, se concluyó preliminarmente la conformidad de las disposiciones cuestionadas con el ordenamiento jurídico. Agregó que, no se configuró el defecto sustantivo, porque la providencia no se fundó en normas inexistentes o derogadas ni presentó contradicción entre sus consideraciones y la parte resolutiva, y que tampoco se desconoció precedente judicial, ya que, no existe una regla jurisprudencial vinculante plenamente aplicable al caso y la decisión se apoyó en el marco normativo que regula las medidas cautelares y las cesiones urbanísticas.
2.1.3 El Concejo Municipal de Madrid[[8]](#footnote-8) manifestó que, el Acuerdo núm. 17 de 2006, se expidió conforme a la Constitución y la Ley 388 de 1997, por autoridad competente. Indicó que, los artículos 110 y 66, parágrafo 1, desarrollan las facultades previstas en la mencionada ley para regular las actuaciones urbanísticas y las cesiones gratuitas en favor del espacio público, sin que exista prohibición expresa respecto de predios rurales o suburbanos. Agregó que, el artículo 37 de la Ley 388 de 1997 remite a las reglamentaciones municipales la determinación de las cesiones en todas las actuaciones urbanísticas y que, en consecuencia, las disposiciones acusadas se encuentran ajustadas al ordenamiento jurídico y no adolecen de nulidad.
En ese orden de ideas, solicitó mantener en firme las decisiones cuestionadas.
2.1.4 El municipio de Madrid[[9]](#footnote-9)solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por ausencia de vulneración de derechos fundamentales y por incumplimiento de los requisitos generales de tutela contra providencia judicial —relevancia constitucional y subsidiariedad—, pues, la inconformidad del actor corresponde a un desacuerdo con el criterio empleado por el juez natural para negar la suspensión provisional. De otro lado, señaló que, el proceso de nulidad se encuentra en curso, y constituye el escenario idóneo y eficaz para controvertir la validez del Acuerdo núm. 17 de 2006.
Además, afirmó la inexistencia de defecto sustantivo, fáctico o de desconocimiento del precedente, porque las decisiones emanadas de las autoridades judiciales accionadas, se profirieron dentro de su competencia, con motivación suficiente, valoración razonada del material aportado al proceso y con aplicación en particular de la Ley 388 de 1997, del Acuerdo núm. 17 de 2006 y del artículo 231 del CPACA; sostuvo que, los accionados ejercieron la discrecionalidad que la ley reconoce al juez contencioso en materia de medidas cautelares y que no existe una línea jurisprudencial consolidada que obligara a suspender las disposiciones cuestionadas. Por último, pidió ser desvinculado del trámite al carecer de legitimación en la causa por pasiva.
III. CONSIDERACIONES
3.1 Competencia
Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021.
3.2 Cuestión previa
En el asunto sub examineel demandante pide dejar sin efectos los proveídos de (i) 11 de diciembre de 2024, mediante el cual, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Facatativá, negó la solicitud de suspensión provisional invocada dentro del proceso de nulidad adelantado contra el municipio de Madrid y el Concejo Municipal; y (ii) 30 de septiembre de 2025, a través del cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B confirmó la decisión de primera instancia.
Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia del 30 de septiembre de 2025, por ser la que, desató el recurso de apelación interpuesto contra la del 11 de diciembre de 2024.
3.3 Problema jurídico
Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia del 30 de septiembre de 2025, por ser la que, desató el recurso de apelación interpuesto contra la del 11 de diciembre de 2024.
3.3 Problema jurídico
Se contrae a determinar si la acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad; y, en caso afirmativo, si es dable a través de este mecanismo constitucional, examinar el eventual quebranto de los derechos fundamentales que pueda comportar la providencia del 30 de septiembre de 2025, por medio de la cual, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmó la decisión de primera instancia que, negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional pretendida por el actor dentro del proceso de nulidad con radicado núm. 25269-33-33-004-2023-00102-00/01.
3.4 La acción
La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, fue concebida como un mecanismo excepcionalísimo para la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, en todo tiempo y lugar frente a su amenaza o transgresión, en principio, frente a la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y, en casos concretos respecto a particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir la ocurrencia de un perjuicio irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.
El perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien se analizan en cada caso concreto, deben hallarse presentes, a saber: (i) que su ocurrencia sea inminente, es decir, no resulta suficiente que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que cause un daño de gran intensidad sobre la persona afectada; (iii) que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (iv) que la acción sea impostergable, esto es, que de configurarse el perjuicio no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho[[10]](#footnote-10).
3.5 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela
El principio de subsidiariedad está consagrado en el inciso 4º del artículo 86 de la Constitución, que establece que «esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».En este orden de ideas, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten más eficaces para la protección reclamada, se debe recurrir a ellos antes de pretender el amparo por vía de tutela. Con dicha regla el constituyente buscó que esta acción no desplace los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común[[11]](#footnote-11).
Por tanto, cuando una persona acude a la administración de justicia en aras de buscar la protección de sus derechos, no puede desconocer las acciones administrativas o judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico para el caso específico[[12]](#footnote-12).Esto porque, la tutela no es un mecanismo alternativo que remplace los mecanismos ordinarios de defensa o que permita adoptar decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia[[13]](#footnote-13).
Si no fuera así, ha manifestado la Corte Constitucional que:
[…] el juez constitucional, en este ámbito, no circunscribiría su obrar a la protección de los derechos fundamentales, sino que se convertiría en una instancia de decisión de conflictos legales. Nótese cómo de desconocerse el carácter subsidiario de la acción de tutela se distorsionaría la índole que le asignó el constituyente y se deslegitimaría la función del juez de amparo[[14]](#footnote-14).
No obstante, aun si existe un mecanismo ordinario de protección de los derechos del afectado, la tutela procederá si en el caso concreto se acredita (i) que aquel no es idóneo o (ii) que al ser apto para conseguir la protección, en razón a la inminencia de un perjuicio irremediable, pierde su idoneidad para garantizar la eficacia de los postulados constitucionales, caso en el cual la Carta prevé la procedencia excepcional de la tutela.
El primer evento, se presenta cuando el medio judicial previsto para resolver la respectiva controversia no resulta idóneo ni eficaz, debido a que, por ejemplo, no permite resolver el conflicto en su dimensión constitucional o no ofrece una solución pronta, por lo que la normativa admite que la acción de tutela proceda excepcionalmente. El requisito de la idoneidad ha sido interpretado por la Corte a la luz del principio según el cual el juez de tutela debe dar prioridad a la realización de los derechos sobre las consideraciones de índole formal[[15]](#footnote-15).
La aptitud del medio de defensa ordinario debe ser analizada en cada caso concreto, considerando las características procesales del mecanismo, las circunstancias del peticionario y el derecho fundamental involucrado. Esto significa que, un medio judicial excluye la procedencia de la acción de tutela, cuando salvaguarda de manera eficaz el derecho fundamental invocado[[16]](#footnote-16).
En relación con el segundo supuesto, la Corte Constitucional ha establecido que, cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, debido a que existe un medio judicial ordinario, es preciso demostrar que, la intervención del juez constitucional es necesaria para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Tal perjuicio irremediable se caracteriza:
(i) Por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad[[17]](#footnote-17).
3.6 Caso concreto
En el asunto sub judice, la inconformidad del actor radica en que la providencia del 30 de septiembre de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional dentro del proceso de nulidad con radicado núm. 25269-33-33-004-2023-00102-00/01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad.
En ese orden de ideas, se tiene que la acción de tutela de la referencia no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, en razón a que el proceso ordinario de nulidad adelantado por el accionante aún se encuentra en curso. Si bien contra el auto que decide el recurso de apelación no procede recurso alguno, lo cierto es que en el asunto no se ha proferido decisión definitiva que dirima la controversia.
Conviene precisar que, el mecanismo constitucional contra providencia judicial, no se instituyó como un medio alternativo o simultáneo o una instancia adicional para atender cuestiones que deben ser dirimidas al interior de otras diligencias judiciales o administrativas.
Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción.
En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial»[[18]](#footnote-18).
Además, en este punto la Sala destaca que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto.
IV. DECISIÓN
Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto el actor no acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de subsidiariedad de la acción, por tal motivo, declarará la improcedencia de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política,
FALLA:
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTEla acción de tutela presentada por el señor Juan Sebastián Briceño Torres contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y términos previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. De no ser impugnada, y una vez quede ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,
Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente
JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO
Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.