CE - Sentencia 11001031500020250778700

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2025-07787-00

Accionante: Cesar Javier Buzón Vargas Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral –

Sección B Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Temas: acción de tutela contra providencia judicial / IMPROCEDENCIA – falta de relevancia constitucional - instancia adicional.

Surtido el trámite de ley 1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 4 de diciembre del 2025, el señor César Javier Buzón Vargas instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión OralSección B, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, así como la protección del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Considera que estos fueron vulnerados por la autoridad accionada al proferir la sentencia del 6 de junio de 20252, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 que promovió en

de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Considera que estos fueron vulnerados por la autoridad accionada al proferir la sentencia del 6 de junio de 20252, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3 que promovió en contra de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, cuyo fin era la nulidad del Oficio por medio del cual se le negó el pago de lo dejado de percibir producto de la incidencia del sobresueldo como factor salarial.

2. El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla mediante fallo de 22 de abril de 2025 accedió a las pretensiones de la demanda bajo la égida de

1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Notificada el 27 de agosto de 2025. 3 Con radicado número 08001-33-33-004-2024-00111-01.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07787-00

Accionante: Cesar Javier Buzón Vargas

Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

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que el actor tiene derecho a que el sobresueldo que percibe de forma mensual sea tenido en cuenta para la cuantificación de sus prestaciones sociales.

3. El Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección B a

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que el actor tiene derecho a que el sobresueldo que percibe de forma mensual sea tenido en cuenta para la cuantificación de sus prestaciones sociales.

3. El Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección B a través de la sentencia de 6 de junio de 2025 revocó la decisión de primera instancia, para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. Consideró que el sobresueldo que le fue pagado al señor Buzón Vargas no debe ser utilizado como factor salarial para efectos del pago de prestaciones sociales, toda vez que, conforme lo determinó el Gobierno nacional , y atendien do a la naturaleza y los hechos que originan el reconocimiento de tal emolumento, este debe ser considerado únicamente como factor para calcular los aportes al sistema de seguridad social, pues no constituye una retribución directa derivada de la actividad ordinaria o del servicio personal que presta el demandante. Al respecto precisó que el sobresueldo tiene como finalidad remunerar el servicio personal que de forma adicional presta el controlador aéreo.

4. El accionante afirmó que la autoridad judicial ac cionada incurrió en un defecto material o sustantivo, en la medida en que hubo una falta de aplicación del artículo 42 del Decreto 1042 de 1978. Indicó que la conclusión de la accionada relativa a que el sobresueldo tiene como finalidad remunerar el servicio personal que de forma adicional presta el controlador aéreo, desconoce el marco normativo aplicable y confunde la naturaleza del sobresueldo con el de las horas extras . Agregó que el examen correcto del asunto exigía la aplicación conjunta de los Convenios 95 de 1949 y 100 de 1951 de la OIT, así como la Ley 1042 de 1978.

confunde la naturaleza del sobresueldo con el de las horas extras . Agregó que el examen correcto del asunto exigía la aplicación conjunta de los Convenios 95 de 1949 y 100 de 1951 de la OIT, así como la Ley 1042 de 1978.

5. Por otra parte, citó los artículos 10 y 11 de un decreto anual emitido por el Gobierno nacional que regula la materia . Expresó que de ellos se podía establecer que el sobresueldo tiene 3 características: (i) remunera el volumen de operación de control de tráfico aéreo, es decir, la esencia misma del cargo; (ii) cubre y reemplaza en su totalidad los recargos nocturnos, no remunera horas extras de ningún tipo y; (iii) no existe una cláusula de exclusión salaria l que taxativamente consagre que el sobresueldo no es factor salarial. También se puede concluir que (i) es habitual y periódico; (ii) el pago y el monto del sobresueldo es una suma fija mensual que no depende, ni se suspende, ni disminuye por la variación en los recargos trabajados por los controladores de tránsito aéreo; (iii) el monto corresponde a la misma suma económica para todos los controladores de tránsito aéreo que tengan el mismo grado en su empleo y la misma categoría del aeropuerto donde presta n sus servicios; (iv) la Aerocivil paga el sobresueldo a todos los controladores de tránsito aéreo, incluyendo aquellas personas que no causan recargos nocturnos, y aquellas que no ejercen labores operativas ; y, (v) la A erocivil no suspende el pago del sobresueldo, salvo ciertas excepciones. Por otra parte, indicó que existía una

que no ejercen labores operativas ; y, (v) la A erocivil no suspende el pago del sobresueldo, salvo ciertas excepciones. Por otra parte, indicó que existía una interpretación errónea de los decretos salariales y falta de aplicación del principio de realidad sobre las formas.

6. Informó que el Decreto 136 de 1994 que creó el sobresueldo en ese año estipulaba que aquel constituía factor salarial para los efectos del artículo 45 del Decreto 1045Radicación: 11001-03-15-000-2025-07787-00

Accionante: Cesar Javier Buzón Vargas

Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Sala de Decisión Oral – Sección B Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

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de 1978. Pero, desde el Decreto 2750 del 2000 y hasta la fecha, la expresión cambió, y se dispuso que constituye factor salarial con los mismos efectos que los literales e) y f) del Decreto 1158 de 1994. Aseveró que el error sustantivo es porque el intérprete judicial no puede agregar ni suprimir palabras de la ley, según los artículos 27 y 28 del Código Civil. El ad quem interpretó erróneamente los decretos del Gobierno nacional al cambiar el sentido de aquellos.

7. Afirmó que también se interpretó de forma errónea el concepto de salario y la distinción con las prestaciones sociales, desconociendo el marco normativo y jurisprudencial que define los elementos integrantes del salario.

8. Refirió a que, en dos procesos análogos, el mismo Tribunal Administrativo del Atlántico, pero en la sala C, había llegado a la conclusión de que el sobresueldo es

jurisprudencial que define los elementos integrantes del salario.

8. Refirió a que, en dos procesos análogos, el mismo Tribunal Administrativo del Atlántico, pero en la sala C, había llegado a la conclusión de que el sobresueldo es factor salarial. Concretamente, las sentencias con radicados 08 -001-33-33-0012024-00112-01 y 08001-33-33-001-2023-00344-01.

9. Finalmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en una violación directa a la Constitucional Política , por cuanto su acceso a la administración de justicia se lesionó en la medida en que el sobresueldo cumple de manera irrefutable con los criterios establecidos por el Consejo de Estado para ser factor salarial por su pago habit ual, periódico y la contraprestación directa del servicio. También vulneró su derecho al trabajo, en tanto al apartarse de la normativa y la jurisprudencia quebrantó las garantías fundamentales del accionante a una justicia material y no meramente formal , y a una remuneración justa y digna que refleje la importancia de su labor.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda

10. Mediante auto de 15 de diciembre de 2025 4 se resolvió admitir la demanda, notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada; se vinculó a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, en calidad de tercero con interés ; y se comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. También se requirió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circui to de Barranquilla para que remitiera copia digital del expediente con radicado 08001 -33-33-004-2024-00111se requirió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circui to de Barranquilla para que remitiera copia digital del expediente con radicado 08001 -33-33-004-2024-0011100/01.

(i) Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla5

11. Adujo que dictó sentencia el 22 de abril de 2025, en la cual concedió las pretensiones de la demanda. No obstante, el Tribunal Administrativo del Atlántico la revocó. Afirmó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno , y que en la sentencia de primera instancia se hizo el análisis pertinente con las pruebas arrimadas al expediente.

4 Notificado el 18 de diciembre de 2025. 5 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 1 folio.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07787-00

Accionante: Cesar Javier Buzón Vargas

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(ii) Aeronáutica Civil6

12.Indicó que carecía de legitimación en la causa por pasiva y que, en todo caso, no se evidencia que el fallo proferido por el Tribunal se hall e fundado en cosa juzgada fraudulenta, ni que se desconozca lo dispuesto en el artículo 42 Decreto 1042 de 1978, pues aquel aclaraba los factores que constituían salario.

13. Solicitó declarar improcedente el amparo, por estimar que no se presentó la alegada interpretación errónea de los decretos salariales, ni el desconocimiento del

1978, pues aquel aclaraba los factores que constituían salario.

13. Solicitó declarar improcedente el amparo, por estimar que no se presentó la alegada interpretación errónea de los decretos salariales, ni el desconocimiento del principio de realidad sobre las formas, tampoco una aplicación errónea del concepto de salario. Mucho menos se vulneraron los derechos fundamentales alegados.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

C. Análisis del caso concreto

14. La Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, por falta de relevancia constitucional.

15. A pesar de que el actor alegó dos defectos, la verdadera inconformidad que presenta es por falta de aplicación el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, así como la indebida interpretación de los decretos anuales emitidos por el Gobierno nacional que regulan el tema ; pues a su juicio, es claro que el sobresueldo es una contraprestación directa del servicio y por ende debe ser factor salarial para liquidar las prestaciones sociales.

16. Ello denota la clara intención de redundar en una discusión que ya se surtió en el marco del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho , respecto a un asunto de índole meramente legal, sin el alcance constitucional que se pretende presentar.

17. De la lectura del fallo acusado, esta Sala de Subsección advierte que el Tribunal Administrativo del Atlántico estudió los diferentes decretos expedidos por el Gobierno nacional desde el año 1994, por los cuales se establece la escala de asignación básica para los empleos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil ;

Administrativo del Atlántico estudió los diferentes decretos expedidos por el Gobierno nacional desde el año 1994, por los cuales se establece la escala de asignación básica para los empleos de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil ; verificó la naturaleza del sobresueldo y los hechos que lo originan , y, aplicando la literalidad de la norma dio solución al asunto puesto bajo su estudio.

18. Por ende, con base en ello, estimó que, de acuerdo con los referidos actos administrativos, el sobresueldo tenía como finalidad cubrir y reemplazar en su totalidad los recargos que genera el controlador aéreo durante una jornada de trabajo, es decir, se causaba por el servicio personal que prestaba de forma adicional el empleado en sus jornadas ordinarias, ya fuera nocturna o mixtas, y en dominicales y festivos.

6 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 8 folios.Radicación: 11001-03-15-000-2025-07787-00

Accionante: Cesar Javier Buzón Vargas

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19. Acotó que el artículo 9 del Decreto 136 de 1994, señalaba que el valor correspondiente al sobresueldo constituía factor salarial para los efectos previstos en el artículo 45 del Decreto extraordinario 1045 de 1978. Es decir, debía ser tenido en cuenta, en vigencia de ese acto general, para el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y de las pensiones causadas a favor de los empleados que lo percibían.

en cuenta, en vigencia de ese acto general, para el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías y de las pensiones causadas a favor de los empleados que lo percibían. No obstante, el Decreto 2750 del 2000 se estableció “que el sobresueldo será factor salarial con los mismos efectos que los literales e) y f) del Decreto 1158 de 1994”, es decir, como base de cotización para el Sistema General de Pensiones de los servidores públicos, el cual se mantiene hasta la fecha.

20. Por lo anterior, expresó que el emolumento sobresueldo tiene como finalidad remunerar el servicio personal que de forma adicional pres ta el controlador aéreo, es decir, no es una remuneración que se cause de forma directa para retribuir el servicio personal que ordinariamente presta el empleado público, sino que compensa ese tiempo adicional que presta luego de cumplir la jornada ordinar ia, nocturna, mixta, dominical o feriada.

21. Concluyó que el sobresueldo que le fue pagado al señor César Javier Buzón Vargas no deb ía ser utilizado como factor salarial para efectos del pago de prestaciones sociales, toda vez que, conforme lo determinó el Gobierno nacional, y atendiendo a la naturaleza y a los hechos que originan el reconocimiento de tal emolumento, este debía ser considerado únicamente como factor para calcular los aportes al sistema de seguridad social, pues no constituye una retribución directa derivada de la actividad ordinaria o del servicio personal que presta el demandante.

22. Conforme lo anterior, es claro que en este caso existen dos interpretaciones del sobresueldo, la del actor y la del operador judicial. Pese a ello, para esta Sala de

derivada de la actividad ordinaria o del servicio personal que presta el demandante.

22. Conforme lo anterior, es claro que en este caso existen dos interpretaciones del sobresueldo, la del actor y la del operador judicial. Pese a ello, para esta Sala de Subsección la decisión emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y la motivación de esta no es contraria a derecho, sino que encuentra sustento en la legislación referenciada, por lo que no puede ser calificada como arbitraria o carente de razonabilidad . Concretamente, en los decretos que anualmente expide el Gobierno nacional para regular la materia, en los que que no se expresa que el sobresueldo deba tenerse en cuenta para liquidar prestaciones sociales.

23. En este punto, se resalta que tampoco se invocó sentencia de unificación que indique que el emolumento solicitado y debatido deba ser considerado para esos efectos, en los términos que el actor pretende. Y, si bien el señor Buzón Vargas indica que la Sección C de esa misma Corporación ha dictado pronunciamientos en los cuales se acoge la postura que ahora trae a colación , ese argumento carece de carga argumentativa, en la media en que no expone si los casos guardan relación con su asunto ; es decir, si tienen ide ntidad de hecho s y causa, ni cual es la ratio decidendi desconocida. Sin mencionar que no pone de presente elementos a partir de los cuales se pueda hablar de la existencia de un precedente horizontal.

24. Lo mismo sucede con el argumento relativo al desconocimiento del marco normativo y jurisprudencial que define los elementos integrantes del salario, pues elRadicación: 11001-03-15-000-2025-07787-00

Accionante: Cesar Javier Buzón Vargas

normativo y jurisprudencial que define los elementos integrantes del salario, pues elRadicación: 11001-03-15-000-2025-07787-00

Accionante: Cesar Javier Buzón Vargas

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actor sólo citó unos fallos, pero nunca explicó porque eran aplicables al caso bajo estudio.

25. Por otra parte, en cuanto a los reparos relativos a que el Tribunal cambió la preposición “con” y le agregó la palabra “únicamente”, la cual no está en los decretos; la Sala advierte que aquello no se acompasa con la realidad, toda vez que cuando la accionada citó lo que dice el artículo 10 del Decreto 2750 del 2000, lo cual se ha replicado en el resto de los decretos emitidos por el Gobierno hasta la fecha, utilizó la palabra “con”, apegándose a la literalidad de la norma.

26. Además, aquello no tiene la potencialidad de cambiar la decisión acusada, pues dicho artículo dice que “el sobresueldo será factor salarial con los mismos efectos que los literales e) y f) del Decreto 1158 de 1994”, y si nos remitimos a la norma allí mencionada, aquella establece que “ El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores (…) e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna (…)”. Es decir, que la interpretación del Tribunal resulta razonable, en tanto consideró que las anteriores

remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna (…)”. Es decir, que la interpretación del Tribunal resulta razonable, en tanto consideró que las anteriores disposiciones indican de forma tácita que el sobresueldo debe ser considerado únicamente como factor para el cálculo de los aportes al sistema de seguridad social.

27. De lo anterior, se deduce que los cargos atribuidos al Tribunal Administrativo del Atlántico carecen de relevancia constitucional, en tanto el juez natural de la causa efectuó un análisis consecuente con lo expuesto en la demanda ordinaria, tuvo en cuenta los elementos fácticos del caso y , a partir de los mismos definió las disposiciones legales aplicables, de cara a la decisión que debía adoptar.

28. De esta manera, la Sala considera que con la acción el actor pretende prolongar un debate ya definido por el juez de instancia, sin que lo que se alega ante el juez constitucional revele la presencia de un rea l defecto o vulneración de derechos fundamentales, más allá de la simple discrepancia de criterios de quien no resultó favorecido con la decisión del juez natural.

29. Para finalizar, se debe recordar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado fa ctible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecua da de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los

y en una valoración adecua da de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal.

30. De acuerdo con todo lo anterior, para esta Sala de Subsección la presente acción de tutela únicamente refleja la inconformidad del accionante y, por ello, pretendeRadicación: 11001-03-15-000-2025-07787-00

Accionante: Cesar Javier Buzón Vargas

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seguir el mismo debate de forma indefinida, con el fin de que su postura sea acogida sobre la del operador judicial. Lo que a todas luces desnaturaliza esta acción constitucional; pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate.

31. En los términos expuestos, se hace evidente la falta del requisito general de relevancia constitucional en el presente asunto, razón por la cual la Sala declarará improcedente la presente solicitud de amparo.

32. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enla ce

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celula r el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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