CE - Sentencia 11001031500020250793900

Radicado: 11001-03-15-000-2025-07939-00

Demandante: Carmen Helena Rodríguez Aldana

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá, D C., 19 de febrero de 2026

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07939-00

Demandante: CARMEN HELENA RODRÍGUEZ ALDANA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN B.

Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso ejecutivo. Auto que revocó medida cautelar. Defecto fáctico. Improcedencia de la acción de tutela. Requisito general de subsidiariedad. Proceso en trámite.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Carmen Helena Rodríguez Aldana contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo

El 15 de diciembre de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y en nombre propio, la señora Carmen Helena Rodríguez Aldana pidió la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al trabajo y de acceso a la administración de justicia.

señora Carmen Helena Rodríguez Aldana pidió la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al trabajo y de acceso a la administración de justicia.

A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión al auto del 5 de diciembre de 2025, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que revocó la medida cautelar de embargo decretada en el proceso ejecutivo con radicado 11001-33-35-016-2025-00090-00/01.

2. Pretensiones

La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

Primera. Que se tutelen los derechos fundamentales invocados. Segunda. Que se dejen sin efectos las consideraciones del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocaron la medida cautelar. Tercera. Que se ordene emitir nueva decisión que restablezca una medida cautelar eficaz que garantice la ejecución de la sentencia laboral. Cuarta. Que se ordene al Juzgado 16 Administrativo decretar medidas cautelares sobre cuentas, rubros o bienes no esenciales para asegurar el pago de la sentencia.

3. Hechos

Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:

La tutelante promovió demanda ejecutiva contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, para que se ordenara el pago de la sentencia del 31 de marzo de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la que se reconoció una relación laboral encubierta en contratos de prestación deRadicado: 11001-03-15-000-2025-07939-00

dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la que se reconoció una relación laboral encubierta en contratos de prestación deRadicado: 11001-03-15-000-2025-07939-00

Demandante: Carmen Helena Rodríguez Aldana

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicios y se condenó a la nombrada entidad al pago de prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir entre el 16 de octubre de 2004 y el 17 de julio de 2016.

La demandante pidió que se decretaran como medidas cautelares el embargo y retención de los dineros que poseía la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE en la cuenta de ahorros xxxxxxxxxx75 del Banco Davivienda y el embargo y secuestro de un inmueble de propiedad de la entidad ejecutada.

La demanda se adelanta bajo el radicado 11001-33-35-016-2025-00090-00 y correspondió al Juzgado 1 6 Administrativo de Bogotá que, por auto del 20 de mayo de 2025, libró mandamiento de pago en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE y en favor de la señora Rodríguez Aldana.

Por auto separado y de la misma fecha, el mencionado juzgado decret ó el embargo y retención de los dineros que tuviera o llegara a tener la entidad demandada en la cuenta del banco Davivienda señalada por la ejecutante, limitado a la suma de $ 230.000.000.

Señalo que, de acuerdo con los artículos 599 al 602 del CGP , la medida de embargo

del banco Davivienda señalada por la ejecutante, limitado a la suma de $ 230.000.000.

Señalo que, de acuerdo con los artículos 599 al 602 del CGP , la medida de embargo sobre los dineros de la cuenta bancaria de la entidad ejecutada era procedente, debido a que el asunto estaba relacionado con acreencias de carácter laboral.

Respecto a la medida cautelar relacionada con el bien inmueble, dijo que expediría oficios a la entidad ejecutada para que certificara la destinación de ese bien inmueble.

Inconforme, la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación, en el que manifestó que el Ministerio de Salud había catalogado que se encontraba en riesgo de sostenibilidad financiera, por lo que estaba adelantando un plan de saneamiento. Que esa situación no era producto de su actuación, sino que obedecía al no pago oportuno por parte de, entre otras, las EPS.

Que la medida cautelar decreta da controvertía la inembargabilidad de los recursos destinados a la salud y afectaba de manera significativa el derecho fundamental a la salud de sus usuarios. Que la medi da cautelar agravaba y afectaba su situación financiera de manera relevante.

Que sus recursos hacían parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud , de naturaleza parafiscal y que no podía n ser utilizados para fines diferentes a los establecidos en la ley, por lo que eran inembargables.

Que la cuenta bancaria en la que recaía la medida cautelar no estaba destinada al pago de sentencias judicial es como lo afirmaba la demandante. Que, por el contrario, esa cuenta bancaria estaba constituida por recurso s pertenecientes a un fondo común

Que la cuenta bancaria en la que recaía la medida cautelar no estaba destinada al pago de sentencias judicial es como lo afirmaba la demandante. Que, por el contrario, esa cuenta bancaria estaba constituida por recurso s pertenecientes a un fondo común destinado a la prestación del servicio de salud, lo que hacía que fuera una cuenta inembargable.

El 8 de julio de 2025, el Juzgado 16 Administrativo de Bogotá decidió: i) no reponer el auto que decretó la medi da cautelar, ii) aclaró que la medida decretada versaba solo sobre los recursos destinados al pago de sentencias, conciliaciones e ingresos corrientes de libre destinación y, iii) conceder en efecto devolutivo el recurso de apelación presentado por la entidad ejecutada.

Por auto del 5 de diciembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, revocó la medida cautelar de embargo decretada el 20 de mayo de 2025.

Explicó que la entidad ejecutada se encon traba en una situación excepcional en la que estaba realizando gestiones para subsanar su situación financiera y lograr seguirRadicado: 11001-03-15-000-2025-07939-00

Demandante: Carmen Helena Rodríguez Aldana

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestando la asistencia en salud , sin afectar derecho s que estaban por encima de los patrimoniales.

Que, si bien se debían garantizar los derechos fundamentales esenciales prevalente s a

www.consejodeestado.gov.co prestando la asistencia en salud , sin afectar derecho s que estaban por encima de los patrimoniales.

Que, si bien se debían garantizar los derechos fundamentales esenciales prevalente s a los económico s, estos últimos también debían respetarse, lo que, a su juicio, eventualmente se conseguiría cuando se estabilizara financieramente la entidad. Que, en caso de no lograrse esa estabilidad, la administración debía garantizar los recursos para el cumplimiento de sus obligaciones.

Que los recurso s objeto de la medida cautelar atendía n la misión de la entidad de garantizar adecuada prestación del servicio de salud . Que acceder a la medida pretendida afectaría el cumplimiento de la misión de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, lo que implicaría, además, que la situación de la demandante fuera más gravosa.

4. Fundamentos de la acción de tutela

La parte actora nada dijo sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, si bien no identificó los defectos que alegaría, la Sala los resumirá en el siguiente vicio de fondo:

Defecto fáctico porque el tribunal demandado : i) asumió que la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE no contaba con recursos, sin revisar contratos y gastos vigentes, entre ellos, el contrato interadministrativo 804 de 2025, que, según la demandante, demostraba ejecución presupuestal en bienes no esenciales.

1. no tuvo en consideración que la cuenta del banco Davivienda objeto de la medida cautelar estaba identificada por la misma entidad como una cuenta para el pago de sentencias y conciliaciones.

1. no tuvo en consideración que la cuenta del banco Davivienda objeto de la medida cautelar estaba identificada por la misma entidad como una cuenta para el pago de sentencias y conciliaciones.

1. no analizó si la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE contaba con bienes y rubros no esenciales susceptibles de embargo y que no afectaran la prestación del servicio de salud.

1. no valoró el impacto que tendría revocar la medida cautelar en sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la estabilidad laboral, a la seguridad social y su subsistencia.

1. no tomó en consideración un artículo del periódico El Espectador de los días 6 y 7 de diciembre de 2025, que, según la tutelante, evidenciaba que la falta de pago de la entidad no obedecía a una imposibilidad real del cumplimiento de sentencias judiciales.

Dijo que la decisión cuestionada la había dejado sin instrumentos para obtener la ejecución de la sentencia dictada en su favor. Que los procesos ejecutivos sin medidas cautelares eran un trámite simbólico que no garantizaba derecho alguno. Que la falta de pago de la sentencia objeto de ejecución se prolongaba en el tiempo y quedaba expuesta a un daño que aumentaba diariamente.

Que las sumas reconocidas judicialmente constituían su ingreso real para cubrir necesidades básicas y asegurar sus aportes a pensión. Que la revocatoria de la medida cautelar prolongaba sus afectaciones económicas.

5. Trámite procesal

Por auto del 13 de enero de 2026, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal

5. Trámite procesal

Por auto del 13 de enero de 2026, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y en calidad deRadicado: 11001-03-15-000-2025-07939-00

Demandante: Carmen Helena Rodríguez Aldana

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terceros con interés, al juez 16 administrativo de Bogotá y al gerente de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE.

En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 15 de enero de 2026.

6. Intervenciones

El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, ponente del auto acusado, señaló que, no se transgredieron las garantías fundamentales de la tutelante, porque las consideraciones que se expusieron en el auto del 5 de diciembre de 2025 eran amplias y suficientes.

Que la decisión cuestionada no vulneró los derechos fundamentales reclamados, porque todavía estaba por debatirse el derecho y su cumplimiento en el proceso ejecutivo.

Transcribió apartes de la providencia del 5 de diciembre de 2025, para reafirmar los argumentos expuestos en esa decisión y manifestar que, los errores indicados por la accionante carecían de suficiencia argumentativa y probatoria.

Transcribió apartes de la providencia del 5 de diciembre de 2025, para reafirmar los argumentos expuestos en esa decisión y manifestar que, los errores indicados por la accionante carecían de suficiencia argumentativa y probatoria.

Que la decisión acusada tuvo en cuenta todo el material probatorio aportado al expediente, la normativa y la jurisprudencia aplicable.

El Juzgado 16 Administrativo de Bogotá pidió que se denegara y/o declarar a improcedente la acción de tutela en lo que a ese despacho judicial respecta, porque no ha vulnerado los derechos fundamentales de la tutelante, al tramitar el proceso ejecutivo conforme a las normas aplicables.

El gerente de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE no se pronunció, pese a que, como se vio, fue debidamente notificado.

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico y solución

Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la señora Carmen Helena Rodríguez Aldana para dejar sin efectos el auto del 5 de diciembre de 2025, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que revocó la medida cautelar de embargo decretada en el proceso ejecutivo con radicado 11001-33-35-016-2025-00090-00/01.

La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela, por incumplir el requisito general de subsidiariedad, debido a que se cuestionan asuntos relacionados con un proceso judicial que se encuentra en trámite.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de

general de subsidiariedad, debido a que se cuestionan asuntos relacionados con un proceso judicial que se encuentra en trámite.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso y, (iii) el análisis del caso concreto.

2. De la acción de tutela contra providencias judiciales

La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, losRadicado: 11001-03-15-000-2025-07939-00

Demandante: Carmen Helena Rodríguez Aldana

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos generales1 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos2 o vicios de fondo, que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales.

3. La improcedencia general de la acción de tutela cuando el proceso judicial se encuentra en curso

En sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que “si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que c omprometa la vulneración de derechos fundamentales ”.

acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que c omprometa la vulneración de derechos fundamentales ”. Asimismo, en sentencia T -126 de 2019, la Corte indicó que “ no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo”.

Adicionalmente, en sentencia T -511 de 2020, la Corte Constitucional manifestó que la acción de tutela no podía ser utilizada en el marco de un proceso judicial en el cual “no se ha proferido ningún fallo definitivo” y en el que, por tanto, la parte interesada tenía a su disposición otros medios de defensa judicial.

4. Análisis del caso concreto

A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, al trabajo y de acceso a la administración de justicia, con ocasión al auto del 5 de diciembre de 2025, que revocó la medida cautelar de embargo decretada en el proceso ejecutivo con radicado 11001-3335-016-2025-00090-00/01.

De la revisión del expediente aportado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, así como de la información registrada en el aplicativo Samai, la Sala encuentra que se trata de un proceso judicial en curso, en el cual no se ha proferido una decisión que le ponga fin al proceso , por lo que no le es dable al juez constitucional entrometerse en la órbita propia del juez natural del asunto.

ha proferido una decisión que le ponga fin al proceso , por lo que no le es dable al juez constitucional entrometerse en la órbita propia del juez natural del asunto.

La Corte Constitucional ha señalado que las etapas, recursos y procedimiento que conforman un proceso configuran el primer espacio de protección de los derechos fundamentales; por ejemplo, en la sentencia SU-458 de 2010, señaló que las controversias relacionadas con derechos fundamentales deben ser resueltas, en principio, por la vía ordinaria y que solo en casos excepcionales se puede acudir a la acción de tutela.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala no advierte la causación de un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de los derechos fundamentales de la parte actora y que amerite la intervención urgente del juez de tutela.

La Corte Constitucional, con relación al perjuicio irremediable, ha dicho3:

En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño,

1 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que

y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 2 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 3 Corte Constitucional, sentencia T - 1316 de 2001.Radicado: 11001-03-15-000-2025-07939-00

Demandante: Carmen Helena Rodríguez Aldana

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.

Para la Sala, en el sub lite, se itera, no está probada ninguna circunstancia de urgencia, inminencia, impostergabilidad o gravedad que demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que imponga la necesidad de la intervención del juez de tutela. Máxime si el proceso ejecutivo aún se encuentra en trámite, no se ha proferido una decisión que ponga fin al proceso y la parte ejecutante tiene la posibilidad de solicitar nuevamente que se decreten medidas cautelares durante todo el trámite del proceso judicial.

proceso ejecutivo aún se encuentra en trámite, no se ha proferido una decisión que ponga fin al proceso y la parte ejecutante tiene la posibilidad de solicitar nuevamente que se decreten medidas cautelares durante todo el trámite del proceso judicial.

Además, la Sala advierte que la parte actora se limitó a realizar afirmaciones sin aportar ningún medio de convicción que acreditara un perjuicio irremediable.

En consecuencia, para la Sala, las anteriores razones son suficientes para declarar improcedente la solicitud de amparo, por no satisfacer el requisito general de subsidiariedad.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado

4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Presidente (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

Presidente (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador