CE - Sentencia 11001031500020260000400

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2026-00004-00

Accionante: Merys Royero Ceballos

Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / IMPROCEDENCIA – Tercera instancia.

Surtido el trámite de ley 1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 18 de diciembre de 2025 , Merys Royero Ceballos instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, así como el principio de favorabilidad. Considera que estos fueron vulnerados por la autoridad ac cionada al proferir la sentencia del 3 de julio de 2025, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 y el municipio de Valledupar.

julio de 2025, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 y el municipio de Valledupar.

2. El medio de control se ejerció con la pretensión de que se inaplicaran una serie de decretos nacionales relacionados con la asignación salarial de los docentes oficiales4 y, en consecuencia, se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron a la actora el reconocimiento y pago de la diferencia en el incremento salarial que fue establecido de manera desigual en los referidos actos. Sustentó su demanda en que los preceptos debatidos hicieron un incremento mayor en el sueldo

1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Con radicado número 20001-33-33-003-2024-00234-01. 3 En adelante Fomag. 4 El Decreto Nacional 284 de 2024, que derogó el 887 del 2 de junio de 2023, que derogó a su vez el 449 de 2022, que a si mismo derogó el 965 de 2021 y que con posterioridad derogó el 319 de 2020.Radicación: 11001-03-15-000-2026-00004-00

Accionante: Merys Royero Ceballos

Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar

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de los docentes de menor categoría en comparación con los de una superior, para los años 2008, 2009 y 2011.

3. En la providencia cuestionada , el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó la decisión del a quo5 que negó las pretensiones de la demanda. Sostuvo que el Gobierno nacional no se encuentra obligado a incrementar, en un porcentaje igual , el salario de todos los docentes año tras año , en la medida en que goza de una amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial, siempre que se ajuste a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992.

4. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora alegó que la autoridad enjuiciada incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que durante los años 2008 y 2009 la parte actora a pesar de encontrarse en la categoría docente 2 C, condición que implicó la acreditación de mayores requisitos de formación académica y experiencia profesional respecto de quienes se hallaban en la categoría 2 A, recibió un ajuste salarial menos favorable que el conferido a estos últimos, situación que evidenció un trato discriminatorio contrario a los principios de equidad y mérito

establecidos en la normativa que regula la carrera y la remuneración del personal docente; y esa es la razón por la cual hoy en día se están afectando sus salarios.

5. Expresó que de los apartes jurisprudenciales citados por ambas instancias para resolver el litigio suscitado, era claro que los mismos respaldaban la procedencia de

5. Expresó que de los apartes jurisprudenciales citados por ambas instancias para resolver el litigio suscitado, era claro que los mismos respaldaban la procedencia de las pretensiones de la demanda, pues conforme a la doctrina constitucional y contencioso-administrativa, toda diferenciación salarial debe fundarse en criterios objetivos y razonables tales como proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo desarrollado, y no en tratamientos discriminatorios o carentes de justificación sustantiva.

6. Arguyó que la sentencia objetada incurrió en un desacierto sustancial al no lograr articular esa línea interpretativa con las particularidades del caso concreto. Al tiempo que no ofreció una justificación clara y suficiente que explique por qué, a pesar d e encontrarse el accionante en una categoría superior del escalafón, se le reconoció un aumento inferior al otorgado a un docente ubicado en un nivel más bajo.

7. Adujo que esa irregularidad en el análisis del caso se torna evidente al contrastar con el ordenamiento jurídico que rige la materia, especialmente con el mandato contenido en el literal j) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, el cual establece que la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos debe tener en cuenta la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. Lo cual es reforzado por la Ley 1278 de 2002, artículo 19, 20, 21, 35 y

36.

8.Citó la sentencia T-369 de 2016 e indicó que la situación de la parte demandante se ubica en el tercer supuesto reconocido por la jurisprudencia Constitucional, relacionado con la existencia de una clasificación diferenciada de los empleos

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8.Citó la sentencia T-369 de 2016 e indicó que la situación de la parte demandante se ubica en el tercer supuesto reconocido por la jurisprudencia Constitucional, relacionado con la existencia de una clasificación diferenciada de los empleos públicos que justifica escalas salariales distintas.

5 El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar que dictó el fallo del 30 de abril de 2025.Radicación: 11001-03-15-000-2026-00004-00

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9. Estimó que la accionada se limitó a avalar el trato desigual sin examinar a fondo las condiciones objetivas del caso, ni las disposiciones que regulan el régimen salarial docente.

10. Defecto fáctico , en la medida en que incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del e scalafón respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas.

11. Ello, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, por lo que, si no se tomó en cuenta la Ley 1278 de 2002, la cual reconoce la proporcionalidad salarial en función d e la preparación, experiencia, calidad, idoneidad y capacidad demostrada por el educador.

12. Sostuvo que la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 7 de diciembre de

en función d e la preparación, experiencia, calidad, idoneidad y capacidad demostrada por el educador.

12. Sostuvo que la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 7 de diciembre de 2022 estableció un criterio fundamental en relación con la igualdad en el trato salarial y prestacional, al señalar que cualquier trato diferente en estos aspectos debe estar justificado en razones jurídicas y objetivas.

13. Manifestó que la accionada desestimó las pretensiones de la demanda sobre la base de una supuesta justificación relacionada con la corrección de una brecha salarial, la cual no fue acreditada dentro del expediente, ni respaldada en los Decretos que ordenaron los incrementos cuestionados.

14. Citó la sentencia de 25 de marzo de 2025 expedida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y, otra dictada por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín -sin fecha-; a través de las cuales resolvieron acceder a las pretensiones de la demanda, al constatar la existencia de un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles de docentes.

15. Concluyó que los incrementos salariales no solo violaron el principio " a trabajo igual, salario igual ", sino que desconocieron el mandato específico del literal j) del artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, que vincula directamente la escala salarial a la complejidad funcional, responsabilidades y calificaciones exigidas.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda

16. Mediante auto de 20 de enero de 2026, se resolvió admitir la demanda; notificar

complejidad funcional, responsabilidades y calificaciones exigidas.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda

16. Mediante auto de 20 de enero de 2026, se resolvió admitir la demanda; notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada; vincular al Ministerio de Educación Nacional y al municipio de Valledupar, en calidad de terceros con interés; así como comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. También se requirió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar para que remitiera copia digital del expediente 20001-33-33-003-202400234-01.Radicación: 11001-03-15-000-2026-00004-00

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(i) Tribunal Administrativo del Cesar6

17. Se acogió a las razones que sirvieron de fundamento a la providencia acusada.

Aunado a ello, resaltó que tanto los juzgados administrativos de ese circuito, como el Tribunal, han mantenido una posición uniforme en los procesos relacionados con el increment o salarial por concepto de escalafón docente, en el sentido de desestimar las pretensiones de la demanda.

(ii) Ministerio de Educación Nacional7

18. Solicitó su desvinculación del trámite de tutela, al estimar que carece de legitimación en la causa por pasiva.

(iii) Municipio de Valledupar8

19. Sostuvo que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, comoquiera

legitimación en la causa por pasiva.

(iii) Municipio de Valledupar8

19. Sostuvo que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, comoquiera que la parte actora pretende convertir el mecanismo de amparo en una tercera instancia, con el fin de reabrir una discusión estrictamente legal que, además, ya fue definida por las instancias judiciales respectivas.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

C. Cuestión previa

20. La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación planteada por el Ministerio de Educación Nacional , dado que su vinculación obedeció a su calidad de parte demandada en el proceso ordinario donde se profirió la sentencia que busca dejarse sin efectos. Por lo tanto, su intervención en el presente asunto resulta indispensable, ya que podría verse afectado con la decisión que se adopte en sede de tutela.

D. Análisis del caso concreto

21. Esta Subsección declarará improcedente la solicitud de amparo, por falta de relevancia constitucional, en la medida en que a través de los alegatos propuestos la parte actora pretende convertir el mecanismo de amparo constitucional en una tercera instancia al litigio tramitado y concluido.

22. Aunque la parte actora invocó la ocurrencia de dos defectos, la Sala advierte que ambos están relacionados entre sí y se refieren a un único asunto que no es otro que insistir en el presunto trato desigual entre los docentes pertenecientes al grado

2C en comparación con el 2A, último grupo al cual se les habría otorgado una base salarial más alta que al primero, sin ninguna justificación aparente, esto conforme

que insistir en el presunto trato desigual entre los docentes pertenecientes al grado 2C en comparación con el 2A, último grupo al cual se les habría otorgado una base salarial más alta que al primero, sin ninguna justificación aparente, esto conforme a los decretos nacionales que consideró ilegales.

6 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 1 folio. 7 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 9 folios. 8 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 10 folios.Radicación: 11001-03-15-000-2026-00004-00

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23. No obstante, la Sala encuentra que dicho asunto ya fue estudiado de manera suficiente, motivada y ajustada a derecho por el Tribunal Administrativo del Cesar en el fallo acusado . Para tal efecto , la autoridad judicial referenció el marco normativo aplicable al asunto. Señaló que, de conformidad con la Ley 4 de 1992 y la remisión prevista en el artículo 46 del Decreto 1278 de 2002 , corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los docentes públicos, dentro de los límites previstos en la ley marco, entre ellos, el deber de efectuar incrementos anuales para contrarrestar la inflación y la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

24. Bajo ese contexto, precisó que el valor fijado como asignación salarial en los años posteriores al 2004 no depend ía porcentualmente del importe pagado el año

los salarios y prestaciones sociales.

24. Bajo ese contexto, precisó que el valor fijado como asignación salarial en los años posteriores al 2004 no depend ía porcentualmente del importe pagado el año inmediatamente anterior, pues el aumento no se calculó con u n incremento porcentual sobre ese valor, sino que se determinó en un monto líquido autónomo.

25. Por esa razón, el juzgador descartó que los incrementos diferenciales aplicados en los años 2008, 2009 y 2011 hubiesen afectado negativamente el salario en periodos posteriores, dado que cada decreto fijó de manera independiente el valor correspondiente, dentro de los parámetros legalmente establecidos.

26. Por otra parte, indicó que, según la jurisprudencia constitucional, si bien los salarios de los servidores públicos deben ajustarse anualmente para preservar su poder adquisitivo, los incrementos entre unos y otros pueden ser diferenciados atendiendo a políticas macroeconómicas y fiscales del país. Ello, en razón a que las leyes marco no solo tienen por objeto establecer unas limitantes para disponer sobre determinadas materias, sino también que, dada la complejidad de algunas de ellas y tendencia al cambi o, el Gobierno las reglamente cada cierto tiempo de acuerdo con la realidad del país.

27. Bajo ese contexto, concluyó que la decisión del Gobierno nacional de aumentar las asignaciones salariales de la población docente oficial de manera desigual considerando los grados y niveles salariales para los años 2008, 2009 y 2011 se ajustó a las normas que rigen la materia y encuentra respaldo en la amplia potestad de configuración normativa que le fue otorgada por la misma Constitución.

considerando los grados y niveles salariales para los años 2008, 2009 y 2011 se ajustó a las normas que rigen la materia y encuentra respaldo en la amplia potestad de configuración normativa que le fue otorgada por la misma Constitución.

28. En cuanto al cargo por falta de motivación, aclaró que los decretos que establecen la escala salarial docente se tratan de actos administrativos de carácter general. De ahí que no requieran ser justificados con el mismo detalle que un acto particular y concreto, pues la motivación se entiende implícita en el marco de la competencia atribuida sobre la materia, siempre que se ajuste a los parámetros establecidos por el legislador.

29. Respecto a la alegada vulneración a l derecho a la igualdad y al principio de “a trabajo igual salario igual”, la autoridad accionada resaltó que la igualdad es material y no meramente formal.Radicación: 11001-03-15-000-2026-00004-00

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30. Explicó que, de conformidad con el Decreto 1278 de 2002, el escalafón docente se estructura en tres grados y cuatro niveles salariales, determinados por la formación académica y la superación de evaluaciones de desempeño y de competencias.

31. En ese contexto, si bien constató que existió un incremento salarial diferenciado respecto de aquellos docentes que se encontraban en el escalafón 2A sin especialización en comparación con los miembros del escalafón 2C, para el

competencias.

31. En ese contexto, si bien constató que existió un incremento salarial diferenciado respecto de aquellos docentes que se encontraban en el escalafón 2A sin especialización en comparación con los miembros del escalafón 2C, para el Tribunal no era posible predicar alguna vulneración al derecho a la igualdad a partir de esa diferencia, en tanto se trataban de sujetos en condiciones distintas.

32. En razón a lo expuesto, la autoridad judicial accionada concluyó que no se logró desvirtuar la legalidad de los actos acusados, lo que imponía confirmar la decisión de primera instancia.

33. Bajo el anterior escenario, no cabe duda de que la parte actora esgrimió los mismos argumentos que expuso en su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, así como en el recurso de apelación que presentó contra la decisión de primera instancia y, que, a su vez, aquellos fueron resueltos de forma clara, precisa y razonable por el Tribunal Administrativo del Cesar en el fallo que se cuestiona.

34. En esa medida, esta Sala de Subsección no identifica algún motivo por cual deba intervenir en el caso bajo estudio, pues del contenido de la decisión acusada se observa que, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria y sana crítica, el juez ordinario valoró de forma razonable el acervo probatorio obrante en el expediente de cara a los reproches puestos a su consideración, confrontándolo con las perspectivas legales y jurisprudenciales respectivas. Todo con lo cual pudo concluir que se debía confirmar la decisión de primera instancia, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos acusados.

consideración, confrontándolo con las perspectivas legales y jurisprudenciales respectivas. Todo con lo cual pudo concluir que se debía confirmar la decisión de primera instancia, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos acusados.

35. Aunado a lo anterior, la parte actora no explicó y, por ende, no logró acreditar el motivo por el cual se lesionaron los derechos fundamentales invocados con la decisión acusada . Máxime si se tiene en cuenta que el asunto se reduce a una situación netamente económica, ya que su fin último es obtener un aumento retroactivo del salario , sin denotar en forma clara cómo es que esa reclamación pecuniaria incide en la garantía de sus derechos.

36. En los términos precedentes, la Sala estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental, sino que su propósito es reabrir un debate que ya fue zanjado por los jueces natu rales de la causa. Razón por la cual se declarará improcedente la solicitud de amparo.

37. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,Radicación: 11001-03-15-000-2026-00004-00

Accionante: Merys Royero Ceballos Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

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III. RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación planteada por el Ministerio de

Educación Nacional.

Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

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III. RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación planteada por el Ministerio de

Educación Nacional.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite v alidar su integridad y autenticidad en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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