CE - Sentencia 11001031500020260023800

1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2026-00238-00

Accionante: Pedro José Palomeque Lemos

Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / IMPROCEDENCIA – Tercera instancia.

Surtido el trámite de ley 1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 16 de enero de 2026 , el señor Pedro José Palomeque Lemos instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, así como el principio de favorabilidad. Considera que estos fueron vulnerados por la autoridad a ccionada al proferir la sentencia del 27 de noviembre de 2025, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 y otro4.

proferir la sentencia del 27 de noviembre de 2025, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió en contra de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3 y otro4.

2. El medio de control se ejerció con la pretensión de que se inaplicaran una serie de decretos nacionales relacionados con la asignación salarial de los docentes oficiales5 y, en consecuencia, se declarara la nulidad de los actos administrativos que le negaron a l actor el reconocimiento y pago de la diferencia en el incremento salarial que fue establecido de manera desigual en los referidos actos. Sustentó su

1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Con radicado número 27001-33-33-006-2024-00136-01. 3 En adelante Fomag. 4 El departamento del Chocó – Secretaría de Educación. 5 El Decreto Nacional 284 de 2024, que derogó el 887 del 2 de junio de 2023, que derogó a su vez el 449 de 2022, que a si mismo derogó el 965 de 2021 y que con posterioridad derogó el 319 de 2020.Radicación: 11001-03-15-000-2026-00238-00

Accionante: Pedro José Palomeque Lemos Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

Accionante: Pedro José Palomeque Lemos Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

2

demanda en que los preceptos debatidos hicieron un incremento mayor en el sueldo de los docentes de menor categoría en comparación con los de una superior, para el año 2009; por lo que solicitó el pago de las diferencias salariales.

3. En la providencia cuestionada , el Tribunal Administrativo del Chocó confirmó la decisión del a quo6 que negó las pretensiones de la demanda. Por un lado, estimó que el Decreto 284 de 2024 no resultaba contrario al artículo 53 de la Constitución, por lo que no resultaba procedente ordenar su inaplicación. Por otro lado, consideró que no podía predicarse una vulneración al derecho a la igualdad del demandante a partir de la diferencia en el aumento de salarios alegada, en tanto no se probó que, al pertenecer al grado y nivel salarial 2BE, desempeñara las mismas funciones , ni contara con una preparación equivalente a la de aquellos docentes ubicados en el grado y nivel 2AE. A lo que se suma la potestad del Gobierno Nacional de definir el incremento salarial anual de los docentes, el cual se fija de acuerdo con cada grado y nivel de escalafón, atendiendo a que cada uno de ellos exige requisitos distintos de profesionalización.

4. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora alegó que la autoridad enjuiciada incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que durante la vigencia del 2009, la parte actora a pesar de encontrarse en la categoría docente 2BE, condición que implicó la acreditación de mayores requisitos de formación académica y

enjuiciada incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que durante la vigencia del 2009, la parte actora a pesar de encontrarse en la categoría docente 2BE, condición que implicó la acreditación de mayores requisitos de formación académica y experiencia profesional respecto de quienes se hallaban en la categoría 2AE, recibió un ajuste salarial menos favorable que el conferido a estos últimos, situación que evidenció un trato discriminatorio contrario a los principios de equidad y mérito establecidos en la normativa que regula la carrera y la remuneración del personal docente; y esa es la razón por la cual hoy en día se están afectando sus salarios.

5. Expresó que de los apartes jurisprudenciales citados por ambas instancias para resolver el litigio suscitado, era claro que los mismos respaldaban la procedencia de las pretension es de la demanda, pues conforme a la doctrina constitucional y contencioso-administrativa, toda diferenciación salarial debe fundarse en criterios objetivos y razonables tales como proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo desarrollado, y no en trat amientos discriminatorios o carentes de justificación sustantiva.

6. Arguyó que la sentencia objetada incurrió en un desacierto sustancial al no lograr articular esa línea interpretativa con las particularidades del caso concreto. Al tiempo que no ofreció una justificación clara y suficiente que explique por qué, a pesar de encontrarse el accionante en una categoría superior del escalafón, se le reconoció un aumento inferior al otorgado a un docente ubicado en un nivel más bajo.

7. Adujo que esa irregularidad en el análisis del caso se torna evidente al contrastarla con el ordenamiento jurídico que rige la materia, especialmente con el mandato

un aumento inferior al otorgado a un docente ubicado en un nivel más bajo.

7. Adujo que esa irregularidad en el análisis del caso se torna evidente al contrastarla con el ordenamiento jurídico que rige la materia, especialmente con el mandato contenido en el literal j) del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992, el cual establece que la fijación de las escalas salariales de los empleados públicos debe tener en cuenta la

6 El Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que dictó el fallo del 13 de diciembre de 2024.Radicación: 11001-03-15-000-2026-00238-00

Accionante: Pedro José Palomeque Lemos Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

3

naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño. Lo cual es reforzado por la Ley 1278 de 2002, artículo 19, 20, 21, 35 y 36.

8.Citó la sentencia T-369 de 2016 e indicó que la situación de la parte demandante se ubica en el tercer supuesto reconocido por la jurisprudencia Constitucional, relacionado con la existencia de una clasificación diferenciada de los empleos públicos que justifica escalas salariales distintas.

9. Estimó que la accionada se limitó a avalar el trato desigual sin examinar a fondo las condiciones objetivas del caso, ni las disposiciones que regulan el régimen salarial docente.

10. Defecto fáctico , en la medida en que incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por

salarial docente.

10. Defecto fáctico , en la medida en que incurrió en una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del e scalafón respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas.

11. Ello, por cuanto no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, por lo que, si no se tomó en cuenta la Ley 1278 de 2002, la cual reconoce la proporcionalidad salarial en función de la preparación, experiencia, calidad, idoneidad y capacidad demostrada por el educador.

12. Sostuvo que la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 7 de diciembre de 2022, estableció un criterio fundamental en relación con la igualdad en el trato salarial y prestacional, al señalar que cualquier trato diferente en estos aspectos debe estar justificado en razones jurídicas y objetivas.

13. Manifestó que la accionada dese stimó las pretensiones de la demanda sobre la base de una supuesta justificación relacionada con la corrección de una brecha salarial, la cual no fue acreditada dentro del expediente, ni respaldada en los Decretos que ordenaron los incrementos cuestionados.

14. Citó la sentencia de 25 de marzo de 2025 expedida por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y, otra dictada por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín -sin fecha-; a través de las cuales resolvieron acceder a las pretensiones de la demanda, al constatar la existencia de

Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín y, otra dictada por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín -sin fecha-; a través de las cuales resolvieron acceder a las pretensiones de la demanda, al constatar la existencia de un trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles de docentes.

15. Concluyó que los incrementos salariales del 2009 no solo violaron el principio "a trabajo igual, salario igual", sino que desconocieron el mandato específico del literal j) del artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, que vincula directamente la escala salarial a la complejidad funcional, responsabilidades y calificaciones exigidas.

B. Trámite procesal y contestación de la demandaRadicación: 11001-03-15-000-2026-00238-00

Accionante: Pedro José Palomeque Lemos Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

4

16. Mediante auto de 20 de enero de 2026, se resolvió admitir la demanda; notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada; vincular al Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al departamento del Chocó – Secretaría de Educación y a la Fidupr evisora S.A., en calidad de terceros con interés; así como comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. También se requirió al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Quibdó para que remitiera copia digital del expediente 27001-3333006-2024-00136-00/01.

(i) Ministerio de Educación Nacional7

Oral del Circuito de Quibdó para que remitiera copia digital del expediente 27001-3333006-2024-00136-00/01.

(i) Ministerio de Educación Nacional7

17. Arguyó que la solicitud de amparo no satisface el requisito de subsidiariedad, por cuanto la parte actora no ha hecho uso del incidente de nulidad, como medio que tiene a su disposición para obtener la protección de los derechos objeto de reclamo.

18. Agregó que el presente asunto, además, carece de relevancia constitucional, toda vez que gira en torno a una controversia de naturaleza estrictamente económica, que involucra intereses privados, situación que excede la competencia del juez de tutela.

Aunado a que no se logró probar la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción de tutela.

(ii) Gobernación del Chocó8

19. Solicitó su desvinculación del trámite de tutela, al estimar que carece de legitimación en la causa por pasiva, en tanto no es la llamada a responder por la vulneración de derechos que se alega.

20. Con todo, sostuvo que la acción constitucional no cumple el presupuesto general de relevancia constitucional, dado que se circunscribe a una discusión de interpretación legal, que ya fue definida por el juez natural de la causa.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

C. Cuestión previa

21. La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación planteada por la Gobernación del Chocó, en la medida en que su vinculación obedeció a su calidad de parte

C. Cuestión previa

21. La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación planteada por la Gobernación del Chocó, en la medida en que su vinculación obedeció a su calidad de parte demandada en el proceso ordinario donde se profirió la sentencia que busca dejarse sin efectos. Por lo tanto, su intervención en el presente asunto resulta indispensable, ya que podría verse afectado con la decisión que se adopte en sede de tutela.

D. Análisis del caso concreto

22. Esta Subsección declarará improcedente la solicitud de amparo, por falta de relevancia constitucional, en la medida en que a través de los alegatos propuestos

7 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 13 folios. 8 Contestación enviada a través de correo electrónico, consta de 11 folios.Radicación: 11001-03-15-000-2026-00238-00

Accionante: Pedro José Palomeque Lemos Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

5

el señor Palomeque Lemos pretende convertir el mecanismo de amparo constitucional en una tercera instancia al litigio tramitado y concluido.

23. Aunque invocó la ocurrencia de dos defectos, la Sala advierte que ambos están relacionados entre sí y se refieren a un único asunto que no es otro que insistir en el presunto trato desigual entre los docentes pertenecientes al grado 2B E en comparación con el 2 AE, último grupo al cual se les habría otorgado una base salarial más alta que al primero, sin ninguna justificación aparente, esto conforme a los decretos nacionales que consideró ilegales.

comparación con el 2 AE, último grupo al cual se les habría otorgado una base salarial más alta que al primero, sin ninguna justificación aparente, esto conforme a los decretos nacionales que consideró ilegales.

24. No obstante, dicho asunto ya fue estudiado de manera suficiente, motivada y ajustada a derecho por el Tribunal Administrativo del Chocó en el fallo acusado .

Para tales efectos, la autoridad judicial explicó que, en cumplimiento del artículo 53 de la Carta Política y conforme lo previsto en la Ley 4ª de 1992, cada año el Gobierno Nacional expide los decretos de aumento salarial para los empleados públicos, en aras de evitar que el salario pierda poder adquisitivo.

25. Por ende, precisó, le corresponde al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los docentes, teniendo en cuenta los cargos y los grados de cada uno, tal como aconteció en el decreto acusado.

26. En tales condiciones, a juicio de la Sala de Decisión, el decreto cuya inaplicación pretendía la parte actora no resulta ba contrario al artículo 53 de la Constitución.

Aunado a que el incremento del salario allí fijado no se realizó sobre un porcentaje, como erróneamente lo afirmó el demandante, sino que se fijó un valor determinado para cada uno de los grados del escalafón docente.

27. El Tribunal resaltó que los niveles salariales (A,B,C,D) se determinan a partir de los años de experiencia del docente, así como del cumplimiento de un tiempo mínimo de servicio de al menos tres años para ascender del primer nivel al siguiente, y de la superación de la evaluación de desempeño con un promedio

los años de experiencia del docente, así como del cumplimiento de un tiempo mínimo de servicio de al menos tres años para ascender del primer nivel al siguiente, y de la superación de la evaluación de desempeño con un promedio superior al 80%, conforme lo establecido en el Decreto 1278 de 2002.

28. Por consiguiente, indicó que los niveles salariales de cada grado y escalafón son distintos y que el docente nombrado en propiedad y debidamente escalafonado puede aspirar a ser reubicado salarialmente al siguiente nivel con el transcurso del tiempo y el cumplimiento de los requisitos de la evaluación de desempeño. Ello, a su consideración, explica que la remuneración del docente ubicado en el grado y nivel 2BE, sea diferente de la correspondiente a quien se encuentra en el grado y nivel 2AE y, por lo mismo, que no sea posible predicar una vulneración al derecho a la igualdad con ocasión de la diferencia en el incremento salarial, puesto que el demandante se encontraba ubicado en un nivel inferior del escalafón docente.

29. Resaltó que, sob re el particular, el Consejo de Estado ha puntualizado que aunque los requisitos del cargo y algunas funciones sea similares, tales circunstancias no constituyen los únicos presupuestos para la aplicación del principio “a trabajo igual, salario igual” consagrado en el artículo 53 del mandatoRadicación: 11001-03-15-000-2026-00238-00

Accionante: Pedro José Palomeque Lemos Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

6

superior. El funcionario que reclame la nivelación salarial, además, debe acreditar que cumple las mismas funciones y cuenta con una preparación equivalente a la

Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

6

superior. El funcionario que reclame la nivelación salarial, además, debe acreditar que cumple las mismas funciones y cuenta con una preparación equivalente a la del otro empleado que, según alega, es mejor retribuido, lo que no fue demostrado en el caso concreto.

30. En razón a lo expuesto, la autoridad judicial accionada concluyó que no se encontraban acreditados los presupuestos que permitieran la aplicación del principio invocado, ni la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados, lo que imponía confirmar la decisión de primera instancia.

31. Bajo el anterior escenario, no cabe duda de que la parte actora esgrimió los mismos argumentos que expuso en su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, así como en el recurso de apelación que presentó contra la decisión de primera instancia y, que, a su vez, aquellos fueron resueltos de forma clara, precisa y razonable por el Tribunal Administrativo del Chocó en el fallo que se cuestiona.

32. En esa medida, esta Sala de Subsección no identifica algún motivo por cual deba intervenir en el caso bajo estudio, pues del contenido de la decisión acusada se observa que, en ejercicio de su autonomía judicial y en aplicación de los criterios de libre apreciación probatoria y sana crítica, el juez ordinario valoró de forma razonable el acervo probatorio obrante en el expediente de cara a los reproches puestos a su consideración, confrontándolo con las perspectivas legales y jurisprudenciales respectivas. Todo con lo cual pudo concluir que se debía confirmar la decisión de primera instancia, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos

consideración, confrontándolo con las perspectivas legales y jurisprudenciales respectivas. Todo con lo cual pudo concluir que se debía confirmar la decisión de primera instancia, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de los actos acusados.

33. Aunado a lo anterior, la parte actora no explicó y, por ende, no logró acreditar el motivo por el cual se lesionaron los derechos fundamentales invoca dos con la decisión acusada . Máxime si se tiene en cuenta que el asunto se reduce a una situación netamente económica, ya que su fin último es obtener un aumento retroactivo del salario , sin denotar en forma clara cómo es que esa reclamación pecuniaria incide en la garantía de sus derechos.

34. En los términos precedentes, la Sala estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental, sino que su propósito es reabrir un debate que ya fue zanjado por los jueces natu rales de la causa. Razón por la cual se declarará improcedente la solicitud de amparo.

35. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación planteada por la Gobernación del Chocó.Radicación: 11001-03-15-000-2026-00238-00

Accionante: Pedro José Palomeque Lemos Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

7

Accionante: Pedro José Palomeque Lemos Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

7

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

9 VF