CE - Sentencia 11001031500020260047900

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-00479-00

Accionante: Proyectos y Construcciones S.A.

Accionado: Tribunal Administrativo de Santander

Tema: Tutela contra providencia judicial. Nulidad y restablecimiento del derecho.

Sanción impuesta en proceso policivo por vulneración de la normativa urbanística. DECLARA IMPROCEDENTE -NIEGA.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Subsección decide la acción de tutela instaurada por Proyectos y Construcciones S.A. en contra del Tribunal Administrativo de Santander, con ocasión de la sentencia del 18 de septiembre de 2025 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que le fue asignado el número de radicado 6800133-31-004-2004-01593-01.

ANTECEDENTES

La parte actora pretende que se proteja su derecho fundamental al debido proceso.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

El accionante narró que el señor Daniel Villamizar instauró medio de control de

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

El accionante narró que el señor Daniel Villamizar instauró medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos en contra del municipio de Bucaramanga y del edificio Posada Piamonte, ubicado en la carrera 35 núm. 41-58, en la que se alegó el presunto desconocimiento de las disposiciones urbanísticas previstas en el Acuerdo Municipal 003 de 1982.

Que el proceso fue conocido inicialmente por el Tribunal Administrativo de Santander, autoridad judicial que celebró audiencia de pacto de cumplimiento el 16Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -00479 -00

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de noviembre de 20 05, en la que se le vinculó como litisconsorte necesario, junto con la sociedad González Puyana Construcciones Ltda.

Que posteriormente el proceso fue remitido al Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga y el 4 de diciembre de 2009, profirió sentencia , mediante la cual declaró vulnerados los derechos colectivos invocados y ordenó a las demandadas la adopción de diversas medidas, entre ellas, la realización de demoliciones y adecuaciones en el edificio Piamonte, así como el pago de un incentivo económico y costas procesales.

Que estando en segunda instancia el proceso, se declaró la nulidad procesal por la vulneración de los derechos de un tercero y, una vez subsanada esa situación, el

y costas procesales.

Que estando en segunda instancia el proceso, se declaró la nulidad procesal por la vulneración de los derechos de un tercero y, una vez subsanada esa situación, el proceso fue nuevamente estudiado y se ratificaron las órdenes inicialmente impartidas.

Que en cumplimiento de la orden judicial, el municipio de Bucaramanga, a través de la Inspección Urbana de Policía, inició un procedimiento policivo sancionatorio que estuvo afectado por una serie de inconsistencias y a pesar de ello, mediante Resolución de 3 de octubre de 2019, le impuso una multa equivalente a 200 salarios mínimos mensuales legales vigentes, con fundamento en el artículo 181 de la Ley 1801 de 2016, la cual fue confirmada por medio de la Resolución 0333 del 18 de octubre de 2019.

Que por lo anterior instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Bucaramang a y el 22 de septiembre de 2022, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bucaramanga negó las pretensiones, por lo cual interpuso recurso de apelación, pero el 18 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sentencia recurrida.

Considera que la autoridad judicial de segunda instancia se abstuvo de declarar la nulidad del acto administrativo demandado, a pesar de que el municipio de Bucaramanga fundamentó la sanción impuesta en norma s posteriores a la ocurrencia de los hechos que dieron origen a la actuación administrativa , como el Acuerdo Municipal 011 de 2014 y la Ley 1801 de 2016 , con lo cual convalidó la

Bucaramanga fundamentó la sanción impuesta en norma s posteriores a la ocurrencia de los hechos que dieron origen a la actuación administrativa , como el Acuerdo Municipal 011 de 2014 y la Ley 1801 de 2016 , con lo cual convalidó la aplicación retroactiva de una norma de carácter sancionatorio, se abstuvo de ejercer el control de legalidad que le correspondía y desconoció los principios de legalidad, irretroactividad y seguridad jurídica.

Que resulta especialmente grave la aplicación retroactiva del Acuerdo Municipal 011 de 2014, cuando su propio texto establece expresamente que su vigencia es a partir de su expedición; así como la determinación de que el comportamiento investigado constituía una infracción a la Ley 1801 de 2016, pese a que fue promulgada 27 años después de culminada la obra y 29 años luego de expedida la licencia de construcción.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -00479 -00

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Que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos se promovió en el año 2004, época para la que se encontraban vigentes normas urbanísticas como los acuerdos 003 de 1982 y 034 de 25 de septiembre de 2000 y el Decreto 089 de 2004, por lo cual el proceso se tramitó bajo esa s disposiciones legales y no conforme al Acuerdo 011 de 2014 o la Ley 1801 de 2016.

Adujo que no era posible cumplir la totalidad de la sentencia proferida por el Tribunal

legales y no conforme al Acuerdo 011 de 2014 o la Ley 1801 de 2016.

Adujo que no era posible cumplir la totalidad de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos , concretamente, la orden relacionada con la demolición del semisótano ubicado sobre la zona de antejardín de la calle 42 para parqueaderos de vehículos y bajarlo a nivel de sótano, por razones técnicas y de estabilidad de la estructura.

PRETENSIONES

Solicitan que se ordene al Tribunal Administrativo de Santander dejar sin efectos la sentencia del 18 de septiembre de 2025 y dictar una nueva decisión, en la que realice el respectivo control de legalidad, con fundamento en la normativa vigente al momento de radicación del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

ACTUACIÓN PROCESAL

El 30 de enero de 202 6, se admitió la demanda; se vinculó al Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, al municipio de Bucaramanga (Inspección Urbana de Policía, Secretaría de Planeación), al señor Daniel Villamizar Basto, al edificio Posada Piamonte y a la sociedad González Puyana Construcciones LTDA , como terceros con interés; y se corrió el traslado respectivo.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo de Santander expuso que el asunto no goza de relevancia constitucional , debido a que la accionante no cumplió con una carga argumentativa que justifique la intervención del juez constitucional , en la medida que sus reproches no fueron desarrollados respecto al contenido de la sentencia

relevancia constitucional , debido a que la accionante no cumplió con una carga argumentativa que justifique la intervención del juez constitucional , en la medida que sus reproches no fueron desarrollados respecto al contenido de la sentencia discutida y los defectos alegados constituy eron simples discrepancias, cuya finalidad es que se acoja una postura favorable a sus intereses.

Expuso que la decisión de negar las pretensiones no obedeció a una restricción desproporcionada de los derechos del accionante, sino al análisis concienzudo de las pruebas obrantes en el plenario , conforme a las reglas de la sana crítica, así como de los argumentos planteados, los que a su vez esgrimidos en esta sede.

En consecuencia, solicitó declarar la improcedencia de la acción o, en su defecto, negar las pretensiones.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -00479 -00

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POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

La Secretaría de Planeación de Bucaramanga indicó que la tutela debe ser desestimada por existir temeridad, en los términos del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, pues con anterioridad el actor había instaurado otra tutela con identidad de objeto y de causa petendi (rad. 11001 -03-15-000-2018-04513-00), la cual fue declarada improcedente por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Señaló que el conflicto planteado fue analizado a través de los mecanismos

declarada improcedente por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Señaló que el conflicto planteado fue analizado a través de los mecanismos ordinarios idóneos y eficaces, sin que es ta acción pueda convertirse en una instancia adicional, pues ello desconocería el principio de seguridad jurídica y la naturaleza subsidiaria de la tutela, máxime cuando no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable.

Los demás vinculados guardaron silencio.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -00479 -00

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«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde d efinir a otras jurisdicciones. (...).

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se

partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los

un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -00479 -00

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h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…). Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto

A esta Subsección corresponde inicialmente analizar si se encuentra configurada la temeridad alegada por la Secretaría de Planeación de Bucaramanga y, en caso de no ser así, verificar si se superan los requisitos generales de procedencia que habilitan el estudio de la sentencia controvertida, pues solo en el evento de encontrarse satisfechos habría lugar a examinar los disensos esgrimidos.

Al respecto, se encuentra que, si bien el accionante había instaurado una tutela con anterioridad, a la que se le asignó el número de radicado 11001-03-15-000-2018Al respecto, se encuentra que, si bien el accionante había instaurado una tutela con anterioridad, a la que se le asignó el número de radicado 11001-03-15-000-201804513-00, lo cierto es que en esa oportunidad no se discutió la sentencia del 18 de septiembre de 2025, controvertida en esta sede, sino únicamente la eventual

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -00479 -00

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sanción que se le iba a imponer, en su criterio, en el incidente de desacato iniciado en su contra por el incumplimiento de las sentencias proferidas en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. En consecuencia, no se observa la identidad de objeto y de causa petendi, por lo cual se continuará con el estudio de los requisitos generales de procedencia.

Sobre el particular, se observa que i) el asunto a resolver tiene relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulner ó el derecho fundamental al debido proceso reclamado en protección por la incursión en el defecto sustantivo 7; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues la sentencia discutida se notificó mediante mensaje de datos

controvertida se vulner ó el derecho fundamental al debido proceso reclamado en protección por la incursión en el defecto sustantivo 7; ii) la acción se presentó con inmediatez, pues la sentencia discutida se notificó mediante mensaje de datos enviado el 3 de octubre de 2025 y esta acción fue instaurada el 26 de enero de este año; iii) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; iv) se alegó una irregularidad procesal que podría tener incidencia en la decisión; y v) no se trata de una sentencia de tutela.

Sin embargo, no se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad en relación con el argumento consistente en la aplicación retroactiva del Acuerdo 011 de 2014 y la supuesta imposibilidad de cumplir la totalidad de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, por razones técnicas y de estabilidad de la estructura, pues esos desacuerdos no fueron expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia , sino que únicamente fue ron alegados en esta sede.

Lo expuesto evidencia que el actor pretende subsanar las omisiones en que incurrió en el ejercicio de su defensa al interior del proceso de protección de derechos colectivos, lo cual no puede ser avalado por este juez constitucional, pues ello equivaldría a desconocer el carácter residual de esta acción, máxime cuando no se esgrimió alguna situación excepcional que hubiera impedido la exposición de dichos cargos.

En consecuencia, se continuará con el estudio de los demás desacuerdos del

esgrimió alguna situación excepcional que hubiera impedido la exposición de dichos cargos.

En consecuencia, se continuará con el estudio de los demás desacuerdos del accionante. En la sentencia discutida en esta sede , en lo que aquí interesa , el Tribunal Administrativo de Santander analizó el argumento del recurrente consistente en la aplicación retroactiva de la Ley 1801 de 2016 y determinó que su aplicación no implicó una vulneración al debido proceso de la sociedad demandante ni una afectación de la seguridad jurídica, debido a que la infracción que le fue atribuida, por la construcción de una rampa de acceso vehicular sobre una franja de circulación peatonal y la franja ambient al, era sucesiva en el tiempo, por lo que la norma aplicable era la vigente al momento del cese de la infracción y no la que regía en su inicio.

Sumado a que esa norma era más favorable al presunto agresor, pues en su artículo

7 Si bien el actor no alegó expresamente la configuración de este defecto, lo cierto es que sus argumentos encajan en esa causal específica de procedibilidad.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -00479 -00

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137 se previó la posibilidad de restablecer el orden urbanístico antes de que la declaratoria quedara en firme, evitando así la imposición de la multa.

En ese orden de ideas, esta Subsección advierte que la autoridad judicial explicó las razones que la llevaron a colegir que en el caso bajo análisis resultaba aplicable

declaratoria quedara en firme, evitando así la imposición de la multa.

En ese orden de ideas, esta Subsección advierte que la autoridad judicial explicó las razones que la llevaron a colegir que en el caso bajo análisis resultaba aplicable la Ley 1801 de 2016 , esto es, por que la infracción urbanística consistente en la obstrucción permanente del espacio público no había finalizado y esa normativa era más favorable a la sociedad Proyectos y Construcciones S.A.

Sin embargo, en esta sede el actor no discutió dichas conclusiones, sino que se limitó a insistir en su desacuerdo por la expedición de los actos administrativos demandados con base en la Ley 1801 de 2016, a pesar de los razonamientos concretos de la autoridad judicial aquí accionada para desvirtuar esa afirmación.

Igualmente, debe tenerse en cuenta que, si bien el actor alegó que, para la época de instauración d el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, esto es, el año 2004, tampoco se encontraba vigente la Ley 1801 de 2016, lo cierto es que el procedimiento policivo no dependía indefectiblemente de la decisión allí adoptada, sino de la continuidad en la infracción de las normas urbanísticas, la cual, como concluyó la autoridad judicial, permanecía en el tiempo.

Adicionalmente, se observa que la interpretación normativa efectuada por el Tribunal atendió a los principios de autonomía e independencia judicial que rigen el ejercicio de la administración de justicia y estuvo debidamente fundamentada en el examen de las particularidades del caso y en el análisis integral de la aplicabilidad de la Ley objeto de controversia, por lo que no se encuentra configurado el defecto sustantivo.

ejercicio de la administración de justicia y estuvo debidamente fundamentada en el examen de las particularidades del caso y en el análisis integral de la aplicabilidad de la Ley objeto de controversia, por lo que no se encuentra configurado el defecto sustantivo.

En consecuencia, se declarará improcedente la acción, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, en relación con la aplicación del Acuerdo 011 de 2014 y la supuesta imposibilidad de cumplir la totalidad de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos , y se negará el amparo solicitado , respecto a los demás argumentos, al no estructurarse el defecto examinado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. DECLARAR improcedente la acción en relación con la aplicación del Acuerdo 011 de 2014 y la imposibilidad de cumplir la totalidad de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -00479 -00

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Segundo. NEGAR el amparo solicitado, respecto a los demás argumentos , de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el

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Segundo. NEGAR el amparo solicitado, respecto a los demás argumentos , de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cuarto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente