CE - Sentencia 11001031500020260070900

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-00709-00

Accionante: Luz Estela Hernández Hernández.

Accionados: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional -CASUR y otros

Tema: Derechos: mínimo vital, vida, igualdad, seguridad social y confianza legítima. Tutela como mecanismo transitorio.

Reliquidación de asignación de retiro. DECLARAR

IMPROCEDENTE.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela in staurada por la señora Luz Estela Hernández Hernández, mediante apoderado judicial, en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), del Ministerio de Defensa Nacional, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Administrativo de la Función Pública.

ANTECEDENTES

La accionante solicita se amparen sus derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad, a la seguridad social , al mínimo vital y a la confianza leg ítima, que considera vulnerados por las autoridades accionadas.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que tiene 75 años y ostenta la calidad de cónyuge supérstite del señor Jesús María

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que tiene 75 años y ostenta la calidad de cónyuge supérstite del señor Jesús María Jauregui Cárdenas, coronel de la Policía Nacional.

Afirma que «[s]u régimen salarial y prestacional, por mandato histórico de la Ley 42 de 1980 (Artículo [sic] 3º) y la Ley 4ª de 1992, está atado jurídicamente al principioRadicado: 11001-03-15-000-2026-00709-00

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2 de paridad con los Altos Dignatarios del Estado (Ministros del Despacho y Congresistas [sic] de la República)».

Sostiene que el Ejecutivo ha «expedido decretos salariales con una dualidad jurídica injustificable sobre la misma norma matriz, creando un sistema de "desvinculación salarial" discriminatorio» así:

Cargo Norma aplicada (2025) Fórmula de cálculo Presidente de la República Decreto 610 de 2025 «...asignación básica IGUAL a la que devenguen los Miembros del Congreso » (Aplica Ley 42/80). Ministro del despacho Decreto 611 de 2025 «…las remuneraciones o asignaciones básicas mensuales para los empleos que a continuación se relacionan serán » (INAPLICA Ley 42/80 y rompe la paridad). Actor Decreto 615 de 2025 «... percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que

a continuación se relacionan serán » (INAPLICA Ley 42/80 y rompe la paridad). Actor Decreto 615 de 2025 «... percibirán por todo concepto una asignación mensual igual a la que devenguen los Ministros del Despacho como asignación básica y gastos de representación, en todo tiempo... » (INAPLICA Ley 42/80 y rompe la paridad).

Considera que se le viola el derecho fundamental a la igualdad, dado que el presidente de la República, los ministros del despacho y los oficiales en el grado de coronel de la Fuerza Pública son altos servidores del Estado (leyes 4ª de 1992 y 42 de 1980); sin embargo, tienen un trato diferenciado, pues a su juicio al presidente se le garantiza la paridad con el Congreso de la República «(Artículo 4º de la Ley 42 de 1980 vigente según DAPRE). Al CORONEL [sic] se le niega la paridad con el Congreso (inaplicando el Artículo [sic] 3 de la Ley 42 de 1980)» , sin justificación alguna.

Que interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 en contra de la NaciónMinisterio de Defensa Nacional, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, le correspondió el radicado 11001-03-25-0002026-00049-00.

Que elevó petición ante el Departamento Administrativo de la Presidencia de la

Delegada ante el Consejo de Estado, le correspondió el radicado 11001-03-25-0002026-00049-00.

Que elevó petición ante el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE). El 27 de enero de 2026 la entidad mediante Oficio núm. OFI2600012341/GFPU indicó «[l] a disposición antes citada [Artículo 4º de la Ley 42 de 1980] se mantiene vigente en cada uno de los decretos salariales que se expiden año a año, siendo el último el Decreto 0610 del 3 de junio de 2025...».

Alega que la acción de tutela procede de manera transitoria mientras que se resuelve el medio de control referenciado , teniendo en cuenta que la accionante

1 El 20 de enero de 2026 presentó demanda ante el Consejo de Estado.Radicado: 11001-03-15-000-2026-00709-00

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3 tiene más de 75 años y la duración promedio del proceso en mención oscila entre 5 y 8 años; por lo que, a su juicio «someterlo [sic] a dicha espera implica un riesgo inminente de que fallezca antes de ver restablecido su derecho. La certeza de la ilegalidad, ahora confirmada por el DAPRE, hace que la espera sea no solo riesgosa, sino injusta».

PRETENSIONES

Que se amparen los derechos invocados y, en consecuencia, se ordene a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) que, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de

Que se amparen los derechos invocados y, en consecuencia, se ordene a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) que, dentro del término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, reliquide provisionalmente la asignación de retiro de la accionante «aplicando la misma fórmula jurídica que el Gobierno Nacional utiliza p ara el Presidente [sic] de la República (Decreto 610 de 2025), esto es, reconociendo la Asignación Básica y los gastos de representación igual a la de los Miembros [sic] del Congreso, en virtud del derecho a la igualdad y la vigencia material de la Ley 42 de 1980, certificada por el DAPRE».

Además, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público disponga los recursos necesarios para el cumplimiento inmediato de la orden citada. Pide que dichas medidas estén vigentes hasta que la jurisdicción de lo contencioso administrativa profiera sentencia definitiva en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-03-25-000-2026-00049-00.

TRÁMITE DEL PROCESO

La acción de tutela fue admitida el 5 de febrero de 2026 se dispuso su admisión, se ordenó notificar a las autoridades accionadas y no se vinculó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), porque no se evidenció el posible interés de éste en el trámite de la tutela.

En auto del 23 de febrero de 2026 se negó la solicitud de acumulación de las

Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), porque no se evidenció el posible interés de éste en el trámite de la tutela.

En auto del 23 de febrero de 2026 se negó la solicitud de acumulación de las acciones con radicado: 11001 -33-42-055-2026-00043-00, 11001-33-35-007-202600055-00, 11001-33-37-039-2026-00055-00 y 11001 -33-35-015-2026-00056-00 al mecanismo constitucional de la referencia, por no configurarse los presupuestos de la tutela masiva.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público pide su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, bajo el argumento de que no es la entidad facultada para realizar la reliquidación de la asignación de retiro solicitada ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.

El Departamento Administrativo de la Función Pública señaló que no se transgrede el derecho a la igualdad de la accionante, teniendo en cuenta que losRadicado: 11001-03-15-000-2026-00709-00

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4 incrementos salariales y las fórmulas de liquidación corresponden a meras expectativas y no a derechos incorporados al patrimonio jurídico del servidor público; además, sostiene que no existe identidad de supuestos fácticos y jurídicos entre los miembros de la Fuerza Pública y otros servidores como los congresistas o el presidente de la República, por lo que «resulta constitucionalmente admisible un

público; además, sostiene que no existe identidad de supuestos fácticos y jurídicos entre los miembros de la Fuerza Pública y otros servidores como los congresistas o el presidente de la República, por lo que «resulta constitucionalmente admisible un trato salarial diferenciado fundado en criterios objetivos y razonables».

Por otro lado, adujo que la acción de tutela resulta improcedente porque la accionante cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no se demostró un perjuicio irremediable.

La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional indicó que la accionante ya radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso identificado con número 1001-03-25-000-2026-00049-00. Aduce que el debate sobre la nivelación salarial y la vigencia de la Ley 42 de 1980 es un asunto de legalidad administrativa que requiere un análisis probatorio ajeno a la brevedad del trámite de la acción de tutela.

Por otra parte, señaló que la señora Hernández no demuestra una afectación real a su mínimo vital, pues actualmente percibe una sustitución de asignación de retiro ; de ahí que, el desacuerdo con el monto liquidado no constituye por sí mismo un perjuicio irremediable.

El Ministerio de Defensa Nacional fue debidamente notificado de la acción de tutela; sin embargo, guardó silencio.

Se decidirá previa las siguientes,

CONSIDERACIONES

A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela ; II) requisito de

Se decidirá previa las siguientes,

CONSIDERACIONES

A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela ; II) requisito de subsidiariedad en la acción de tutela y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulne rados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.Radicado: 11001-03-15-000-2026-00709-00

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5 Requisito de subsidiariedad en la acción de tutela

Conforme la jurisprudencia desarrollada y reiterada de la Corte Constitucional, esta acción es eminentemente subsidiaria, de ahí que, en virtud de esta característica, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas y eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.

de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas y eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.

La existencia de otro mecanismo judicial ha sostenido la Corte, per se, no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción, en la medida que el mismo debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apropiado para generar el efecto protector de los derechos fundamentales, además, debe ser un medio eficaz, esto es, estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho.

Ahora bien, en torno a la necesidad de examinar la irremediabilidad del perjuicio y la idoneidad y eficacia de los mecanismos principales de defensa, en uno de sus tantos pronunciamientos expuso la Corte:

«(…) Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales»2.

Por lo demás, tampoco desconoce la Sala la amplia jurisprudencia constitucional con relación a la improcedencia de la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto; por cuanto es viable controvertirlos e incluso solicitar la suspensión provisional de sus efectos; mediante los medios de control, así lo dijo la

Corte Constitucional:

relación a la improcedencia de la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto; por cuanto es viable controvertirlos e incluso solicitar la suspensión provisional de sus efectos; mediante los medios de control, así lo dijo la

Corte Constitucional:

«(…) Además, tal y como se señaló anteriormente (ver supra, fundamentos jurídicos 44 -56), la Ley 1437 de 2011 consagró una serie de posibles medidas cautelares para la protección y garantía provisional del objeto del proceso o para la efectividad de la sentencia. Entre las que se cuentan el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento o actuación, o la suspensión de los efectos de un acto administrativo. Adicionalmente, las medidas cautelares pueden ser ordinarias o de urgencia. (…)»3

En este entendido, la procedencia de la acción de tutela se torna aún más

2 Sentencia T-570 de 2007, MP Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 3 Sentencia T-149 de 2023Radicado: 11001-03-15-000-2026-00709-00

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6 excepcional, dada la eficacia de las acciones ordinarias para la protección inmediata de los derechos fundamentales.

Análisis del caso concreto

En síntesis, la señora Luz Estela Hernández Hernández considera que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública le violan los derechos fundamentales a la vida

Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), el Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública le violan los derechos fundamentales a la vida digna, a la igualdad, a la seguridad social, al mínimo vital y a la confianza legítima.

Alega que el presidente de la República, los ministros del despacho y los oficiales en el grado de coronel de la Fuerza Pública son altos servidores del Estado , es decir, sujetos comparables y, por ende, deben recibir el mismo trato; no obstante, el Decreto 610 de 2025 le permite al presidente de la República «que su salario crezca al mismo ritmo que el de los congresistas (indexación plena)», mientras que el Decreto 615 de 2025 «inaplica la Ley 42 de 1980 y rompe la paridad con los miembros del Congreso de la República », pues la sustitución de la asignación de retiro se le liquida con porcentajes inferiores , situación que le viola su derecho a la igualdad.

La accionante indica que radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho donde pretende la nulidad del acto ficto o presunto que negó la reliquidación de la sustitución de la asignación de retiro de conformidad con el régimen especial consolidado en la Ley 42 de 1980, los decretos ley 201 y 203 de 1987 y el Decreto Legislativo 335 de 1992 y, en consecuencia, que se ordene a CASUR liquidar el sueldo básico incluyendo todos los conceptos y/o factores que en todo tiempo han sido reconocidos, devengados y pagados a los ministros del despacho en su asignación.

sueldo básico incluyendo todos los conceptos y/o factores que en todo tiempo han sido reconocidos, devengados y pagados a los ministros del despacho en su asignación.

Alega que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio, mientras que se resuelve el proceso ordinario, dad o que es una persona de la tercera edad por lo que la espera de 5 u 8 años (duración promedio del proceso) implica un riesgo inminente de que fallezca.

Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia T 019 de 2025 reiteró la definición de la persona de la tercera edad y del adulto mayor; el primero, se refiere a quien supera la esperanza de vida certificada por el DANE para cada periodo específico, actualmente está en 76 años4, mientras que el segundo, es quien tiene: 1) 60 años de edad o más o 2) quien siendo menor de 60 y mayor de 55 años, sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico le permiten esta clasificación.

Frente al tema , la Corte 5 ha señalado que no es posible flexibilizar el análisis del principio de subsidiariedad por el solo hecho de la edad del accionante , pues ello

4 Consultar link https://www.dane.gov.co/index.php/certificado 5 Corte Constitucional, Sentencia T 034 de 2021Radicado: 11001-03-15-000-2026-00709-00

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7 llevaría a «concluir que todas las peticiones de vejez que ellos hagan a través de la acción de tutela son procedentes. Tal perspectiva, terminaría por hacer que las vías

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7 llevaría a «concluir que todas las peticiones de vejez que ellos hagan a través de la acción de tutela son procedentes. Tal perspectiva, terminaría por hacer que las vías ordinarias de defensa judicial en esa materia queden inoperantes. Ello trastocaría la naturaleza excepcional de la acción de tutela».

En este punto, conviene tener en cuenta que se trata de una reliquidación de pensión, es decir, que la accionante ya goza de una asignación pensional y no es una persona de la tercera edad, pues no ha superado la esperanza de vida de la población colombiana (76 años); y la simple manifestación de la accionante de que no resiste la duración del proceso no configura la inminencia de un perjuicio irremediable ni justifica la intervención del juez constitucional.

Adicionalmente, ha de tenerse en cuenta que para la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, es necesario tener certeza sobre si le asiste o no el derecho a la demandante a la reliquidación de la sustitución de la asignación de retiro, lo cual no es posible determinar mediante este trámite breve y sumario; de manera que le compete al juez ordinario estudiar dicha situación.

Por otra parte, la accionante instauró la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción tutela de manera simultáneas, desconociendo que esta acción constitucional no es un mecanismo alternativo, sino subsidiario de los medios ordinarios de defensa y de esa manera, no se encuentra acreditada la ineficacia del medio de control contencioso administrativo ejercido.

Así las cosas, se declarará improcedente la acción de tutela por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.

medio de control contencioso administrativo ejercido.

Así las cosas, se declarará improcedente la acción de tutela por no satisfacer el requisito de subsidiariedad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela in staurada por l a señora Luz Estela Hernández Hernández , conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.

Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.Radicado: 11001-03-15-000-2026-00709-00

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Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

Con aclaración de voto JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente