CE - Sentencia 11001031500020260076400

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta

Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela.

Parte actora: Lucero Cardona Torres.

Parte accionada: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B.

Radicación: 11001-03-15-000-2026-00764-00.

Asunto: Tutela contra providencia judicial. Improcedencia por falta de relevancia constitucional.

Sentencia de primera instancia

La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la parte accionante contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos

De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes:

1.1. La señora Lucero Cardona Torres en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos S -2018047981/COMAN ASJUR-1.10 de 25 de septiembre de 2018 y S-2018 / COMAN ASJUR -1.10 de 24 de octubre de 2018 , que neg aron el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales.

1.2. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas,

reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de las acreencias laborales.

1.2. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia de 28 de julio de 2023, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se acreditó la existencia de una relaciónNúmero único de radicación:11001-03-15-000-2026-00764-00

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laboral dado que “[…] no se acreditó su calidad de empleada pública, al no existir dentro del proceso resolución de nombramiento, acta de posesión; ni contrato escrito a término fijo o indefinido, ni contrato de prestación de servicios […]”.

1.3. Inconforme con la decisión anterior la señora Lucero Cardona Torres presentó recurso de apelación.

1.4. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado , mediante sentencia de 10 de julio de 202 5, confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar que “[…] una vez valoradas en conjunto las pruebas , la Sala encuentra que estas no ofrecen certeza de la existencia de la relación laboral de hecho alegada por la actora, pues no demuestran fehacientemente que i) hubiese estado vinculada y prestado un servicio personal a la Policía Nacional con la aquiescen cia de la autoridad competente; ii) que por su labor recibiera una remuneración o pago; y iii) que en la relación con el empleador existiera subordinación o dependencia […]”.

un servicio personal a la Policía Nacional con la aquiescen cia de la autoridad competente; ii) que por su labor recibiera una remuneración o pago; y iii) que en la relación con el empleador existiera subordinación o dependencia […]”.

2. Fundamentos de la solicitud de amparo

La parte actora manifestó que la autoridad accionada incurrió en violación directa de la Constitución, al haberle dado un alcance restrictivo al principio de primacía de la realidad y por haber desconocido el “[…]el principio constitucional del “indubio pro operario” […]”, pues le dio mayor relevancia a la inexistencia de un acto de nombramiento o de un contrato, que a la realidad material de la relación laboral.

Adujo que logró demostrar que sí laboró como aseadora en la estación de policía y , por lo tanto, “[…] es posible aseverar que La Policía Nacional siempre tuvo la posibilidad de contratar empresas o personas naturales para la realización de los servicios de aseo de sus instalaciones, y a pesar de ello, nunca contrató a alguna para realizar las labores de as eo que SI fueron desempeñadas por la demandante Lucero Cardona Torres, en la estación deNúmero único de radicación:11001-03-15-000-2026-00764-00

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Policía de Neira, bajo la subordinación de los respectivos comandantes de la estación […]”.

3. Pretensiones

La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

Policía de Neira, bajo la subordinación de los respectivos comandantes de la estación […]”.

3. Pretensiones

La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

“[…] 1. Declare que la autoridad judicial accionada vulneró los siguientes derechos constitucionales fundamentales de la accionante: debido proceso; primacía de la realidad sobre las formas; salario mínimo, vital y móvil; y trabajo digno y justo

2. Como consecuencia de lo anterior, deje sin efectos las siguientes

providencias judiciales:

2.1. Sentencia de segunda instancia emitida el 10 de julio de 2025 por la Subsección B, de la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, C.P. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 17001 -23-33-000 2019 -00448-01 (0148 -2024). Dicha sentencia fue notificada por correo electrónico el 17 de septiembre de 2025.

2.2. Auto calendado el 23 de octubre de 2025, por medio del cual la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resolvió negar la solicitud de adición de la sentencia de segunda instancia proferida en el proceso identificado con antelación. Dicho auto fue notificado por estado electrónico el 6 de noviembre de 2025.

3. Además, ordene que la entidad accionada, dentro del término que 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia que acceda a las pretensiones de esta solicitud de tutela, emita una nueva sentencia que, en aras de proteger los derechos fundamentale s conculcados a la

horas siguientes a la notificación de la sentencia que acceda a las pretensiones de esta solicitud de tutela, emita una nueva sentencia que, en aras de proteger los derechos fundamentale s conculcados a la demandante, le permita acceder al reconocimiento de sus derechos laborales […]”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA

Mediante auto de 10 de febrero de 2026, se admitió la presente acción de tutela y se vinculó a la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas y a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en calidad de terceros con interés directo en el resultado del proceso.Número único de radicación:11001-03-15-000-2026-00764-00

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III. INTERVENCIONES

1. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que los argumentos de la accionante están dirigidos a reabrir el debate jurídico ya resuelto.

Indicó que las decisiones se sustentaron en el marco normativo y jurisprudencial vigente , a partir del cual “[…] se concluyó que no se había acreditado la existencia de una relació n laboral de hecho entre Lucero Cardona Torres y la Nación, Ministerio de Defensa , Policía Nacional, que tuviera como consecuencia el reconocimiento y pago de l as prestaciones sociales por el período alegado […]”.

2. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas indicó

Cardona Torres y la Nación, Ministerio de Defensa , Policía Nacional, que tuviera como consecuencia el reconocimiento y pago de l as prestaciones sociales por el período alegado […]”.

2. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas indicó que en las providencia s cuestionadas se hizo un análisis exhaustivo de los elementos fácticos, probatorios, normativos y jurisprudenciales.

Adujo que “[…] las inconformidades expuestas por el accionante en el escrito de tutela, se circunscriben de manera expresa a las consideraciones tenidas en cuenta por el Consejo de Estado en la sentencia proferida en segunda instancia mediante la cual revocó la emitida por esta Corporación, sin que por parte de esta Corporación se vulneren los derechos fundamentales invocados por el actor de tutela […]”.

3. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que no se observa vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la providencia recurrida “[…] teniendo en cuenta la inexistencia de un perjuicio irremediable ocasionado a la parte actora, derivado de la determinación adoptada por la Rama Judicial y que no está en la obligación jurídica de soporta […]”.Número único de radicación:11001-03-15-000-2026-00764-00

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IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, de

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IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones.

2. Problemas jurídicos

De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sección debe establecer:

A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si ello es así, se deberá:

B) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

3. Caso concreto

3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela

La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional2 como del Consejo de Estado 3 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos

1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 3 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01,

2 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 3 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente. Entre otras.Número único de radicación:11001-03-15-000-2026-00764-00

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requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia.

Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental4 y se descarta el uso del mecanismo de amparo

judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental4 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces5.

En sentencia SU -215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»; (ii) que el alcance de la controversia

4 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 5 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18.Número único de radicación:11001-03-15-000-2026-00764-00

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“[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”.

En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito; (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incur rió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decis ión adoptada en el marco de l medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 17001-23-33-000-2019-00448-01.

únicamente, frente a la mera inconformidad con la decis ión adoptada en el marco de l medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 17001-23-33-000-2019-00448-01.

Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “ […] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que la autoridad accionada aplicó de manera restrictiva el principio de la primacía de la realidad que le impidió declarar la existencia de la relación laboral, circunstancia que se traduce en la reapertura de un proceso que fue resuelto por el juez natural del asunto.Número único de radicación:11001-03-15-000-2026-00764-00

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En este contexto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o

constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.

Bajo los anteriores argumentos, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: En caso de que est e fallo no sea impugnad o y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.Número único de radicación:11001-03-15-000-2026-00764-00

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CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado Presidente

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado