CE - Sentencia 11001031500020260091700

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026).

Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: LAURA MARCELA HERRERA TRILLOS

Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL

CONSEJO DE ESTADO

Asunto: DISCUSIÓN SOBRE LA EXISTENCIA DE UNA

VINCULACIÓN LEGAL Y REGLAMENTARIA ENCUBIERTA

EN LAS FORMAS DE UN CONTRATO DE PRESTACIÓN DE

SERVICIOS PROFESIONALES. PRESUPUESTO DE LA

INMEDIATEZ.

Síntesis del caso: se cuestionó la sentencia de segunda instancia, mediante la cual se revocó la decisión que había declarado la existencia de una relación laboral y ordenado el pago de las prestaciones sociales. La Sala declarará improcedente el amparo solicitado por el incumplimiento del requisito de inmediatez, debido a que se presentó por fuera del término que la jurisprudencia constitucional ha estimado como razonable.

La Sala decide la acción de tutela 1 presentada, a través de apoderada judicial, por la señora Laura Marcela Herrera Trillo en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado para la protección de sus derechos fundamentales de igualdad, y debido proceso, consagrados en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política , presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 19 de junio de 2025,

del Consejo de Estado para la protección de sus derechos fundamentales de igualdad, y debido proceso, consagrados en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política , presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia de 19 de junio de 2025, proferida por dicha autoridad judicial.

I. ANTECEDENTES

Los hechos de la demanda

Como fundamento fáctico de la acción , la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente:

1 Demanda que se presentó el 9 de febrero de 2026, índice 1, Samai.2

Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela 1) Prestó sus servicios profesionales para la Agencia Presidencial para la Acción Social, desde el 18 de junio de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011, mediante contratos de prestación de servicios.

1. El 18 de julio de 2013 solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral y que se le reconocieran y pagaran las prestaciones salariales, petición a la cual no se le dio respuesta.

1. Presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -en adelante DPS2-, en la cual solicitó la nulidad del acto ficto y, en consecuencia, que se declarara que entre las partes existió una relación laboral entre el 18 de junio de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011.

1. En sentencia de 10 de junio de 2021 , el Tribunal Administrativo del Cesar accedió a

declarara que entre las partes existió una relación laboral entre el 18 de junio de 2008 hasta el 31 de diciembre de 2011.

1. En sentencia de 10 de junio de 2021 , el Tribunal Administrativo del Cesar accedió a las pretensiones de la demanda , por cuanto se acreditó que la demandante se desempeñó como abogada en la Oficina Asesora Jurídica en los asuntos judiciales y extracontractuales, especialmente, en lo relacionado con las acciones de tutela, y recibía órdenes e instrucciones que no eran susceptibles de ser discutidas, con un horario de trabajo establecido por el demandado.

1. La autoridad demandada apeló3 y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 19 de junio de 20254, revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones con fundamento en que, contrario al análisis probatorio efectuado por el a quo, ni la prueba documental ni la testimonial aportadas al proceso acreditaban con suficiencia la existencia del elemento de subordinación continuado.

2 Proceso con radicación no. 20001-23-33-003-2015-00061-00/02. 3 Al respecto, alegó que no se acreditó la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, pues el eje central de la decisión fue que el tribunal encontró probado el elemento de la subordinación con base en unos testimonios que resultaron parcializados. 4 Decisión notificada por correo electrónico el 8 de julio de 2025.3

Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela Fundamento de la vulneración

4 Decisión notificada por correo electrónico el 8 de julio de 2025.3

Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela Fundamento de la vulneración

La demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales con ocasión de la providencia proferida el 19 de junio de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial.

En cuanto al defecto fáctico , sostuvo que se ignoró el valor probatorio de la prueba documental5 y testimonial6 que apuntaba a desenmascarar el contrato de prestación de servicios.

El material probatorio allegado al proceso demostraba la existencia de la subordinación permanente durante todo el vínculo laboral desde su inicio hasta el final.

De igual manera, afirmó que se desconoció el precedente horizontal7 contenido en unas sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las cuales se demostró el trabajo subordinado con indicaciones de tiempo, modo, cantidad, calidad y cumplimiento.

Pretensiones

Con fundamento en lo anterior , la parte demandante solicitó que se acceda a las siguientes súplicas:

“PRIMERO: Se deje sin efecto la sentencia de fecha 19 de junio 2025 emitida por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCION SEGUNDA – SUB SECCION A siendo Magistrado ponente Jorge Iván Duque Gutiérrez, por violar flagrantemente los derechos fundamentales de la igualdad y el debido proceso, invocados en la presente acción.

SEGUNDO: Que se ordene a un despacho distinto pero con igual jurisdicción y

violar flagrantemente los derechos fundamentales de la igualdad y el debido proceso, invocados en la presente acción.

SEGUNDO: Que se ordene a un despacho distinto pero con igual jurisdicción y competencia para conocer la segunda instancia y dictar sentencia en derecho, y en consecuencia,

TERCERO: Se ordene al despacho que conoció de la apelación, que proceda a emitir un nuevo pronunciamiento basado en las motivaciones del juez de tutela imparta para solucionar la apelación interpuesta por DEPARTAMENTO

5 Los "pantallazos" de correos electrónicos, mensajes (como el del 11/08/2009) donde se le exigía "apersonarse de cada fallo de tutela" y se le recriminaba por la "desidia" ante requerimientos de nivel nacional, las citaciones con carácter obligatorio a videoconferencias y capacitaciones sobre la metodología de radicación en el sistema Orfeo. 6 Las declaraciones de Yeritza Karina Robles López y Leslye Johana Varela Quintero . 7 Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencias proferidas en los procesos con radicación nos. 66001-23-33-000-2013-00144-01, 20001-23-33-000-2015-00091-01; 20001-23-33-000-2015-00592-01; 20001-23-39-000-2015-00300-02.4

Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL antes ACCION SOCIAL, y se devuelva el expediente a la sub sección accionada para el

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL antes ACCION SOCIAL, y se devuelva el expediente a la sub sección accionada para el obedecimiento y cumplimiento del juez de tutela .”. (negrillas y mayúsculas propias del original, archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI, índice 2).

Actuación procesal

Mediante auto de 11 de febrero de 2026 8, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Cesar y al director o quien haga sus veces del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social para que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción.

Intervenciones de las autoridades demandadas

El Tribunal Administrativo del Cesar9 remitió el enlace de consulta del expediente, pero no se pronunció acerca de las pretensiones de la demanda.

El DPS10 afirmó que no se cumple con el requisito de inmediatez , pues, desde la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, esto es, el 11 de julio de 2025 hasta la presentación de la acción de tutela, transcurrió un plazo superior a seis meses.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo guardó silencio, pese a que fue notificada en debida forma.

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el

II. LAS CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) el caso concreto, 3) análisis de los requisitos específicos de procedibilidad, 4) el defecto fáctico y 5) el desconocimiento del precedente judicial.

8 Índice 5, Samai. 9 Índice 10, Samai. 10 Índice 9, Samai.5

Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela Finalidad de la acción de tutela

Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas.

El caso concreto

En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación con el fin de que se protejan los derechos

precluidos o acciones caducadas.

El caso concreto

En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y debido proceso , presuntamente vulnerados con ocasión de la sentencia de 19 de junio de 2025, por cuanto, a juicio de la demandante, incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial.

En los términos en que ha sido propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de inmediatez, por las razones que procederán a exponerse:

2.1 El presupuesto general de la inmediatez en las acciones de tutela

El requisito de inmediatez constituye una exigencia que reclama la verificación de una correlación temporal entre la solicitud de amparo y el hecho judicial vulnerador de los derechos fundamentales.

Dicho presupuesto propugna porque los afectados sean diligentes en sus reclamos con el fin de que acudan ante los jueces de manera inmediata a ventilar las situaciones que vulneren o amenacen sus garantías constitucionales en aras de que se puedan tomar medidas urgentes y pertinentes para el amparo de tales derechos.6

Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela En otros términos, lo que se busca es que la acción de tutela se promueva en un término prudencial y razonable en la medida que, en tanto mecanismo de protección “inmediata11” de derechos fundamentales, este amparo constitucional pueda cumplir su cometido y el

prudencial y razonable en la medida que, en tanto mecanismo de protección “inmediata11” de derechos fundamentales, este amparo constitucional pueda cumplir su cometido y el paso del tiempo no sea tan significativo, irrazonable ni desproporcionado que torne ineficaz o inane el control constitucional de la actividad judicial por vía de la acc ión de tutela.

Al respecto, la Corte Constitucional se ha pronunciado para explicar el sentido y alcance de este requisito, así:

“En ese sentido, es necesario promover la acción de tutela contra providencias judiciales tan pronto se produce la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, o en un plazo prudencial, porque de lo contrario la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho, ya que no se entiende por qué si la amenaza o violación del derecho era tan perentoria, no se acudió al mecanismo constitucional con anterioridad. Como consecuencia de ello, permitir un excesivo paso del tiempo ante la posibilidad de una reclamación constitucional contra una providencia judicial, puede afectar además el principio de seguridad jurídica; de tal manera que la inmediatez sea claramente una exigencia ineludible en la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales12”.

En esos términos, es claro que resulta de la esencia de este medio de defensa judicial la “urgencia” en la protección de las garantías fundamentales, de ahí que se exija a los afectados el ejercicio de la acción tan pronto como tengan conocimiento de la vulneración o amenaza.

Tal requisito cobra mayor relevancia tratándose de acciones de tutelas contra providencias judiciales, en tanto que en este caso lo que se pretende es dejar sin efectos

afectados el ejercicio de la acción tan pronto como tengan conocimiento de la vulneración o amenaza.

Tal requisito cobra mayor relevancia tratándose de acciones de tutelas contra providencias judiciales, en tanto que en este caso lo que se pretende es dejar sin efectos una decisión judicial, de modo que el lapso que transcurra entre la notificación o ejecutoria de la providencia y la presentación de la acción debe ser razonable, so pena de que como una de las consecuencias lógicas del principio de seguridad jurídica el solo paso del tiempo conlleve a que la providencia se proyecte, consolide sus efectos y se legitime.

11 En efecto, el artículo 86 de la Constitución Política que consagró la acción de tutela establece: “ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales , cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública .”. (negrillas adicionales). 12 Corte Constitucional, sentencia SU-184 de 2019.7

Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela De lo contrario se generaría una total incertidumbre sobre la firmeza de las decisiones con la consecuente afectación al principio de la cosa juzgada y los derechos de los terceros, quienes se verían abocados a tener que esperar de manera indefinida a que su contraparte no haga uso de esta herramienta o someterse a procesos sempiternos, lo

con la consecuente afectación al principio de la cosa juzgada y los derechos de los terceros, quienes se verían abocados a tener que esperar de manera indefinida a que su contraparte no haga uso de esta herramienta o someterse a procesos sempiternos, lo que desde luego desdibuja la esencia de este mecanismo e implicaría sacrificar principios tan valiosos de cualquier ordenamiento jurídico como lo son la seguridad jurídica y la cosa juzgada.

Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional también ha sido enfática en cuanto a que el presupuesto de la inmediatez no puede ser equiparado en toda su extensión al fenómeno extintivo de caducidad propio de las acciones ordin arias, pues, si consideramos que la finalidad del primero justamente es erigirse en la principal herramienta de protección y defensa ante acciones u omisiones que pongan en riesgo o vulneren garantías iusfundamentales, en ocasiones, aplicar de manera estricta el término de 6 meses puede resultar en estricto riguroso.

Ello es así, en la medida que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la acción de tutela se ha presentado de forma tardía ante la posibilidad de que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la de manda no se hubiere presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental son permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual.

Para ello, la jurisprudencia constitucional ha construido varias excepciones que deben analizarse en cada caso concreto en aras de racionalizar la exigencia de la inmediatez, a saber:

hacen que la violación sea siempre actual.

Para ello, la jurisprudencia constitucional ha construido varias excepciones que deben analizarse en cada caso concreto en aras de racionalizar la exigencia de la inmediatez, a saber:

“(i) que exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes;

(ii) que la inactividad justificada no vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;

(iii) que exista un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado y;

(iv) que el fundamento de la acción de tutela surja después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma, en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición”13.

13 Corte Constitucional, sentencia T-189 de 2009.8

Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela

En suma y con la claridad de que tales eventos “no son taxativos14”, el juez debe valorar si la tardanza en el ejercicio de la acción tuvo origen en razones jurídicamente válidas que expliquen de manera razonable la inactividad del accionante, hipótesis en las cuales el amparo constitucional siempre será procedente.

2.2 Verificación del cumplimiento del requisito de inmediatez en el caso concreto

1. En el asunto sub examine, la parte actora alegó que se vulneraron sus derechos constitucionales fundamentales, con ocasión del fallo del 19 de junio de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial.

constitucionales fundamentales, con ocasión del fallo del 19 de junio de 2025, por cuanto, a su juicio, incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial.

1. No obstante, la Sala advierte que en este caso no se cumplió con el presupuesto de inmediatez, puesto que la providencia cuestionada fue proferida el 19 de junio de 2025 y notificada, por correo electrónico, a través de mensaje de datos enviado el 8 de julio del mismo año15, mientras que la acción de tutela se presentó el 9 de febrero de 2026, esto es, por fuera del plazo de los 6 meses que se estableció como razonable para presentar el amparo, lo cual permite denotar que se ejerció extemporáneamente, cuando habían transcurrido aproximadamente 6 meses y 29 días.

1. Asimismo, la Sala observa que en este caso no se explicó ni justificó la presentación tardía de la acción, pues la actora no esgrimió ningún i) motivo válido o situación personal que justificara su inactividad; ii) no se aprecia que se esté ante una vulneración a amenaza permanente; iii) que el fundamento de la acción haya surgido después de acaecida la actuación violatoria de los derechos; o iv) ninguna otra circunstancia especial que permita flexibilizar el término de inmediatez.

1. En ese orden de ideas, como la acción de tutela no se presentó en un plazo razonable y tampoco se avizora la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional o justifique la interposición tardía del proceso de acc ión de tutela se deberá declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez.

14 Ibidem.

del juez constitucional o justifique la interposición tardía del proceso de acc ión de tutela se deberá declarar improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez.

14 Ibidem. 15 Por lo cual, de conformidad con el numeral 2 del artículo 205 de la Ley 1437 de 2011 , se entiende debidamente surtida el 10 de julio de 2025.9

Expediente: 11001-03-15-000-2026-00917-00

Demandante: Laura Marcela Herrera Trillos Acción de tutela

1. En conclusión, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado por el incumplimiento del requisito de inmediatez, en los términos hasta aquí expuestos.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el demandante por el incumplimiento del requisito de inmediatez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz.

3°) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Presidente de la Subsección (firmado electrónicamente)

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado (firmado electrónicamente)

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Magistrado (firmado electrónicamente)

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.