CE - Sentencia 11001031500020260194801 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-01948-01

Accionante: Petrona Isabel Alcanzar Torrenegra

Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar

Temas: Acción de tutela contra providencia judicial. Derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva. Reconocimiento y pago de diferencias salariales en escalafón docente. REVOCA SENTENCIA – NIEGA AMPARO.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Petrona Isabel Alcazar Torrenegra, mediante apoderado judicial, contra la sentencia del 14 de mayo de 2026, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B.

ANTECEDENTES

La accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la providencia de fecha 11 de septiembre de 2025 que confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar; negando las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado

que confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar; negando las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 20-001-33-33-003-2024-00173-01.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que, ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 1b del escalafón docente vigente y regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. Que, el Gobierno Nacional dispuso incrementos iguales para el personal docente vinculado al nuevo escalafón durante determinados años y aumentos porcentuales para otros, sin que mediara exposición de motivos que justificara la legalidad de tal2

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diferenciación. Que, como consecuencia de la irregularidad expuesta, la parte accionante se vio afectada, pues docentes en categorías inferiores fueron beneficiados con mayores incrementos salariales.

Que pre sentó reclamación ante el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, solicitando el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y le fueron negadas, por lo promovió demanda para que se inaplicara por ilegalidad el decreto del 2024 que fijó la escala salarial del personal docente y la declaratoria de nulidad de los oficios y que, en consecuencia, se le ordenara el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos 3 años anteriores a la presentación de la reclamación, así como las causadas a futuro.

se le ordenara el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas durante los últimos 3 años anteriores a la presentación de la reclamación, así como las causadas a futuro.

Que, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circu ito Judicial de Valledupar mediante sentencia del 22 de mayo de 2025, negó las pretensiones, al considerar que no se evidenció una discriminación salarial injustif icada. Que, el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 11 de septie mbre de 2025, confirmó la decisión.

Afirma que las decisiones de primera y segunda in stancia incurrieron en defectos sustantivo y fáctico, vulnerando los derechos expuestos previamente. Que, se presentó defecto sustantivo porque no se interpretaron correctamente las normas que regulan el escalafón y la remuneración de los docentes y , que se debió explic ar de manera clara por qué un docente ubicado en una categoría inferior recibió un incremento mayor que uno de categoría superior.

Que, se dio un defecto fáctico, porque el Tribunal omitió valorar adecuadamente la ausencia de pruebas que justificaran objetivamente esa diferencia salarial. Que, no se demostraron razones técnicas o jurídicas que explicaran que los docentes de nivel 1A recibieron mayores aumentos que los del 1B.

PRETENSIONES

Solicitó que se amparen los derechos fundamentales invocados; se deje sin efecto la sentencia del 11 de febrero de 2025 en el expediente 20-001-33-33-003-2024-0017301 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y se ordene que se profiera una nueva decisión con una debida interpretación de la norma aplicable y analizando la

01 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y se ordene que se profiera una nueva decisión con una debida interpretación de la norma aplicable y analizando la situación particular de la accionante a la luz de los argumentos esbozados en la demanda ordinaria.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 14 de mayo de 2026, el magistrado sustanciador de primera instancia admitió la tutela; ordenó notificar al accionante y a la autoridad judicial accionada, al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, a la Secretaría de Educación del Cesar y al Ministerio de Educación Nacional, como terceros interesados.3

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POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Cesar Expresó que se acoge a los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial expuestos en la sentencia del 11 de septiembre de 2025, así como a la decisión que se adopte en el presente trámite constitucional. También, resaltó que once despachos admini strativos del circuito de Valledupar y los seis despachos del Tribunal Administrativo del Cesar han mantenido una línea uniforme en la decisión de los procesos relacionados con los incrementos salariales por concepto de escalafón docente, desestimando las pretensiones de las demandas, conforme al marco normativo vigente.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

El Ministerio de Educación propuso falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la controversia planteada es sobre una decisión del Tribunal Administrativo del Cesar. Que, como no es la entidad que profirió la sentencia objeto de

El Ministerio de Educación propuso falta de legitimación en la causa por pasiva, porque la controversia planteada es sobre una decisión del Tribunal Administrativo del Cesar. Que, como no es la entidad que profirió la sentencia objeto de cuestionamiento, no efectuó acción u omisión atribuib le. Que, se analice n los requisitos de la tutela contra providencia judicial establecidos por la jurisprudencia constitucional. Que se declare improcedente la acción de tutela por no estar ajustada a los principios de la misma.

Los demás terceros con interés guardaron silencio.

SENTENCIA IMPUGNADA

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 14 de mayo de 2026, declaró improcedente la acción de tutela considerando que no cumplía el requisito de relevancia constitucional, pues la inconformidad de la actora se dirigió realmente a controvertir la decisión judicial adoptada dentro del proceso ordinario, lo que desnaturalizó el carácter subsidiario y excepcional del mecanismo constitucional.

Determinó que la controversia planteada no revelaba un problema autónomo de índole constitucional, sino una discrepancia con la valoración jurídica efectuada por el juez natural.

Que la accionante expuso que la sentencia del Tribunal incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, pero que del estudio del expediente se advierte que la discusión carece de relevancia constitucional y que la tutela está orientada a reabrir un debate de mera legalidad con el objetivo de que se tome una decisión favorable respecto al reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos porcentuales desiguales decretados por el Gobierno Nacional. Que la discusión presentada por la parte actora reproduce

favorable respecto al reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos porcentuales desiguales decretados por el Gobierno Nacional. Que la discusión presentada por la parte actora reproduce los argumentos del proceso ordinario, la cual ya fue resuelta por el Tribunal.

IMPUGNACIÓN

El accionante impugnó la decisión y dijo que la finalidad del amparo no consiste en4

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reabrir el debate legal que cursó en la jurisdicción contenciosa, sino en obtener la protección efectiva de derechos fundamentales que resultaron vulnerados como consecuencia directa de una providencia judicial que se apartó de mandatos superiores y que, como consecuencia, configuró defectos constitucionales.

Reiteró los argumentos expresados en la solicitud de tutela e insistió en las pretensiones.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

A la Sala le corresponde decidir la impugnación propuesta, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, y iii) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de c ualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/05 2. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde d efinir a otras jurisdicciones. [...].

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. [...].

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. [...].

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.5

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01948-01

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño.5

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01948-01

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. [...]. »

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [...].

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de

base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [...].

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.6

se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño.6

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01948-01

especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

[...]. “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada” 5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [...].. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto

Se considera que la acción sí supera la exigencia de la relevancia constitucional, puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad, los cuales considera vulnerados

puesto que lo pretendido por la parte actora es lograr la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia, tutela judicial efectiva y principio de favorabilidad, los cuales considera vulnerados con la sentencia discutida, mas no plantear un asunto de mera legalidad, desconocer la autonomía e independencia judicial del juez natural de la causa o convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario.

En efecto, la solicitante del amparo procura demostrar la incursión en algunas de las causales específicas establecidas por la Corte Constitucional que habilitan la procedencia de la tutela cuando se discuten providencias judiciales, las cuales sustentó de forma que re sultan comprensibles sus desacuerdos respecto a la sentencia controvertida en esta sede.

En cuanto al cumplimiento de los demás requisitos generales de procedencia, se observa que I) la acción se presentó con inmediatez, en la medida que la sentencia del 11 de septiembre de 2025 fue notificada mediante mensaje de datos enviado el 15 del mismo mes y año, y esta acción fue instaurada el 10 de marzo de 2026; II) se agotaron los medios judiciales con los que se contaba para discutir la decisión; III) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos ; y IV) no se trata de una sentencia de tutela. Por lo anterior, se procederá al estudio del fondo del asunto.

En la sentencia discutida en esta acción, el Tribunal Administrativo del Cesar examinó si los incrementos salariales establecidos por el Gobierno Nacional para los docentes oficiales en los años 2008, 2009 y 2011 fueron injustificados, discriminatorios y contrarios al principio de “a trabajo igual, salario igual”.

si los incrementos salariales establecidos por el Gobierno Nacional para los docentes oficiales en los años 2008, 2009 y 2011 fueron injustificados, discriminatorios y contrarios al principio de “a trabajo igual, salario igual”.

4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.7

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01948-01

Explicó que, conforme a la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 2002, el Congreso establece los criterios generales para el régimen salarial, mientras que el Gobierno Nacional tiene la facultad de fijar anualmente las escalas y asignaciones salariales de los docentes, respetando los derechos adquiridos, evitando desmejoras y procurando contrarrestar la inflación.

Que, en el caso concreto, se acreditó que la demandante era docente de carrera, ubicada en el grado 1B del escalafón, y que había reclamado diferencias salariales porque consideraba que los incrementos de los grados 1A y 1B fueron porcentualmente diferentes. Que, los decretos salariales no establecen necesariamente un aumento porcentual sobre el salario del año anterior, sino que fijan directamente un nuevo monto de asignación básica para cada grado y nivel. Por ello, que el porcentaje de incremento sea diferente entre los niveles 1A y 1B no significa que exista una reducción salarial ni una afectación automática de los salarios posteriores. Además, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se señaló que el principio de igualdad no exige aumentos idéntico s para todos los servidores públicos, pues la igualdad es material y permite diferencias cuando existen

posteriores. Además, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, se señaló que el principio de igualdad no exige aumentos idéntico s para todos los servidores públicos, pues la igualdad es material y permite diferencias cuando existen condiciones distintas y estas son razonables y proporcionales.

También que, e n el escalafón docente, los niveles 1A y 1B no son idénticos, pues hacen parte de una estructura que distingue a los docentes según su formación, experiencia, desempeño y requisitos de ascenso; de hecho, aunque en determinados años el porcentaje de aumento del nivel 1B fue inferior al del 1A, el salario del 1B continuó siendo superior. Por tanto, el Tribunal concluyó que el Gobierno Nacional tenía competencia para establecer incrementos porcentualmente diferentes según los grados y niveles del escalafón, siempre que respetara los parámetros de la Ley 4 de 1992 y que los decretos cuestionados se ajustaron a dichas reglas.

Finalmente descartó la falta de motivación alegada, porque se trataba de actos administrativos generales cuya motivación no debía tener el mismo nivel de detalle que un acto particular. En consecuencia, consideró que no hubo vulneración de los principios de igualdad ni de “a trabajo igual, salario igual”, ni tampoco una afectación ilegal de las remuneraciones de la demandante.

Así las cosas, frente al defecto sustantivo alegado, no se observa que el Tribunal hubiera aplicado una norma inexistente o inaplicable al caso, omitido una disposición relevante para resolver la controversia o efectuado una interpretación irracional o errónea del ordenamiento, pues desarrolló normativa y jurisprudencialmente el tema

hubiera aplicado una norma inexistente o inaplicable al caso, omitido una disposición relevante para resolver la controversia o efectuado una interpretación irracional o errónea del ordenamiento, pues desarrolló normativa y jurisprudencialmente el tema objeto de discusión y resolvió de forma completa cada uno de los aspectos controvertidos en la apelación.

Frente al defecto fáctico, tampoco se observa que la autoridad judicial hubiera omitido decretar, practicar o valorar debidamente alguna prueba, ni efectuado una apreciación contraevidente o defectuosa del material probatorio, sino que, por el contrario, lo estudió de manera íntegra y sustentó en él las conclusiones plasmadas en la providencia cuestionada.8

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01948-01

En consecuencia, se colige que no se materializaron los defectos alegados, por lo cual se revocará la sentencia recurrida y, en su lugar, se negará el amparo solicitado

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 14 de mayo de 2026, por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción y, en su lugar,

Segundo. NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Notificar, por Secretaría, esta providencia a las partes e intervinientes, en la

Segundo. NEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Notificar, por Secretaría, esta providencia a las partes e intervinientes, en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991

Cuarto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente