CE - Sentencia 11001031500020260204001 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-02040-01

Accionante: María del Carmen Echeverri Ospina Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro.

Tema: Tutela contra providencia judicial. Autoridad judicial competente para conocer de la solicitud de tutela. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta po r la señora María del Carmen Echeverri Ospina, en nombre propio , en contra de la sentencia del 16 de junio de 2026 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado , que declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES

La señora María del Carmen Echeverri Ospina pretende la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad, los cuales considera vulnerados con ocasión de las sentencias del 16 de mayo de 2024 y del 19 de febrero de 2026, proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del

de mayo de 2024 y del 19 de febrero de 2026, proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-23-33-006-2017-01076-00/01.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que las providencias cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto le exigieron acreditar cinco años de convivencia previos al fallecimiento del causante con fundamento en el literal a) del parágrafo 2 del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, pese a que, según sostuvo, dicho requisito únicamente resulta aplicable a losRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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eventos de sustitución de asignación de retiro o de pensión de invalidez y no a la pensión de sobrevivientes derivada de la muerte en servicio activo de un miembro de la Fuerza Pública.

Que la interpretación acogida por las autoridades judiciales desconoció la finalidad de la pensión de sobrevivientes como mecanismo de protección del núcleo familiar del causante y omitió aplicar el principio de favorabilidad frente a las distintas interpretaciones posibles del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004. Además, dice que desconocieron el precedente constitucional contenido en la Sentencia C -1035 de 2008, al imponerle una carga probatoria que, en su criterio, no debía soportar en su condición de compañera permanente.

que desconocieron el precedente constitucional contenido en la Sentencia C -1035 de 2008, al imponerle una carga probatoria que, en su criterio, no debía soportar en su condición de compañera permanente.

Que la negativa del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes afectó su mínimo vital, debido a que dependía económicamente del causante.

PRETENSIONES

Solicitó que se amparen los derechos fundamentales invocados; se deje sin efectos las sentencias del 16 de mayo de 2024 y del 19 de febrero de 2026, proferidas por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, respectivamente; y en consecuencia, se ordene «a la Nación - Policía Nacional, (…) el pago del 50% de la pensión de sobreviviente, con motivo del ASESINATO – “” fallecimiento” del intendente JHON LEYDER CANDAMIL SANCHEZ, con todo su retroactivo pensional desde el día 3 de julio del año 2006 fecha del fallecimiento (…)».

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 19 de marzo de 2026, se admitió la tutela, se vinculó a la Policía Nacional como tercero con interés y se ordenaron las notificaciones correspondientes.

Posteriormente, en proveído del 27 de abril de 2026, se dispuso la vinculación de la señora Yamileth Morales.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado indicó que la solicitud de amparo pretende reabrir un debate jurídico que ya fue resuelto dentro del proceso ordinario y sostuvo que la providencia cuestionada no incurrió en el

La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado indicó que la solicitud de amparo pretende reabrir un debate jurídico que ya fue resuelto dentro del proceso ordinario y sostuvo que la providencia cuestionada no incurrió en el defecto sustantivo alegado por la accionante.

Afirmó que en la sentencia censurada se expusieron de manera suficiente las razones por las cuales el argumento relacionado con la interpretación del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, planteado desde el recurso de apelación, carecía de respaldo normativo.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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Solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela y, de manera subsidiaria, que se negaran las pretensiones.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

La Policía Nacional manifestó que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable y señaló que el derecho reclamado fue estudiado con fundamento en el régimen jurídico vigente para la fecha del fallecimiento del causante. Expuso que dicho régimen exigía acreditar una convivencia estable durante los cinco años anteriores a la muerte del uniformado.

Afirmó que ese requisito no fue demostrado por la accionante dentro del proceso ordinario, motivo por el cual fueron desestimadas sus pretensiones y solicitó negar el amparo por falta de relevancia constitucional.

La señora Yamileth Morales no intervino.

No se presentaron más intervenciones.

SENTENCIA IMPUGNADA

La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de junio de

La señora Yamileth Morales no intervino.

No se presentaron más intervenciones.

SENTENCIA IMPUGNADA

La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de junio de 2026, declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no se superó el requisito de relevancia constitucional.

Examinó los cuestionamientos formulados por la accionante. Concluyó que la controversia planteada no tenía naturaleza constitucional, sino que consistía en una discrepancia frente a la interpretación normativa acogida por el juez ordinario respecto del parágrafo segundo del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004.

Indicó que la parte actora reprodujo los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado dentro del proceso ordinario, con el propósito de reabrir un debate jurídico que ya había sido resuelto por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Señaló que la Sección Segunda, Subsección B al decidir el recurso de apelación , identificó el régimen jurídico aplicable al caso, examinó de manera sistemática los artículos 11 y 27 del Decreto 4433 de 2004 y concluyó que, para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor del cónyuge o compañero permanente supérstite, re sultaba necesario acreditar una convivencia estable y permanente durante los cinco años anteriores al fallecimiento del causante.

Sostuvo que tampoco se sustentó adecuadamente el desconocimiento del precedente fijado en la Sentencia C-1035 de 2008, pues la negativa de la prestación pensional no obedeció a un trato discriminatorio por la condición de compañera

Sostuvo que tampoco se sustentó adecuadamente el desconocimiento del precedente fijado en la Sentencia C-1035 de 2008, pues la negativa de la prestación pensional no obedeció a un trato discriminatorio por la condición de compañera permanente de la acciona nte, sino a la conclusión probatoria según la cual , noRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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acreditó la convivencia exigida para acceder al reconocimiento pensional reclamado.

IMPUGNACIÓN

El actor impugno la de cisión y dijo que, aunque en el recurso de apelación del proceso ordinario procuró demostrar la convivencia de la señora María del Carmen Echeverri Ospina con el causante durante cinco años, la acción de tutela planteó una cuestión distinta, relacionada con la interpretaci ón errónea del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 y, en particular, del literal a) de su parágrafo 2.

Manifestó que, al sustentar el recurso de apelación dentro de dicho proceso, el apoderado agrupó diversas normas constitucionales y legales y no logró identificar con precisión el alcance de la controversia jurídica ; circunstancia diferente a la planteada en la acción de tutela, en la cual se expusieron de manera concreta los motivos por los cuales las autoridades judiciales accionadas habrían interpretado erróneamente.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la impugnación propuesta, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela ; II) procedencia de la acción de

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la impugnación propuesta, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela ; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; III) análisis del caso concreto

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulne rados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

2013. 2 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (…)

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (…)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (…)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (…)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [...]

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:

«(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

[...] “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, [...]. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela5»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto

La Subsección comparte la decisión del juez constitucional de primera instancia, al no encontrar acreditado el requisito de relevancia constitucional . En efecto, la solicitante alega que las autoridades judiciales accionadas aplicaron indebidamente el literal a) del parágrafo 2 del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004, al exigir un requisito que, en su criterio, únicamente resulta predicable de los eventos de sustitución de asignación de retiro o de pensión de invalidez y no de la pensión de sobrevivientes que reclama.

Dicho alegato es solo una discrepancia frente a la interpretación jurídica adoptada por los jueces de conocimiento respecto del alcance de una disposición legal aplicable al caso concreto.

En efecto, d el estudio de la sentencia cuestionada se advierte que la autoridad judicial identificó el régimen jurídico aplicable, estud ió el contenido de los artículos 11 y 27 del Decreto 4433 de 2004 y analizó los argumentos formulados por la recurrente.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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Expresó en la sentencia que la demandante «alegó un error en la interpretación normativa, al considerar que, si bien la

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Expresó en la sentencia que la demandante «alegó un error en la interpretación normativa, al considerar que, si bien la controversia se rige por el Decreto 4433 de 2004, particularmente por el artículo 11, el requisito de tiempo mínimo de convivencia allí previsto, no sería exigible en los casos de muerte en servicio activo, pues, «según su interpretación» dicha exigencia solo opera para la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez, conforme al parágrafo segundo del citado precepto.»

Explicó que «la pensión de sobrevivientes exige el cumplimiento estricto de los presupuestos previstos en dicho decreto. En particular, el artículo 11 establece el orden de beneficiarios en los eventos de muerte en servicio activo y regula los porcentajes y condiciones para el reconocimiento de la prestación. Contrario a lo afirmado por la parte apelante, el parágrafo segundo del artículo 11, no excluye el requisito de convivencia para la compañera permanente, sino que fija reglas específicas, aplicables a los supuestos de sustitución de asignación de retiro o pensión de invalidez, sin que ello implique la eliminación del requisito temporal en materia de pensión de sobrevivientes, que se determina en el último inciso del parágrafo 2.»

Es claro que el planteamiento expuesto en esta sede constitucional coincide sustancialmente con la discusión propuesta durante el trámite judicial ordinario, y lo que se persigue en esta sede es la revisión de una controversia interpretativa ya resuelta por los jueces naturales de la causa ; como si se tratara de una tercera instancia. Realmente no plantea una discusión tendiente a la protección de

que se persigue en esta sede es la revisión de una controversia interpretativa ya resuelta por los jueces naturales de la causa ; como si se tratara de una tercera instancia. Realmente no plantea una discusión tendiente a la protección de derechos fundamentales, pues no expresa y menos logra sustentar jurídicamente , las razones por las cuales la interpretación y la conclusión adoptadas constituyen una cuestión relevante que imponga la intervención del juez de tutela.

Debe recordarse que la acción de tutela contra providencias judiciales no constituye una instancia adicional para replantear debates de legalidad ni un mecanismo para sustituir la interpretación razonadamente adoptada por los funcionarios judiciales competentes. En consecuencia, la sola existencia de una lectura distinta de la norma aplicada no otorga relevancia constitucional al asunto ni habilita la intervención del juez de tutela ; cuando no se exponen razones jurídicas que impliquen la invalidez y tratándose de una sentencia proferida por de una alta Corte.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del 16 de junio de 2026 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia del 16 de junio de 2026 , proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedenteRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedenteRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -02040 -01

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la acción de tutela instaurada por la señora María del Carmen Echeverri Ospina , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente