CE - Sentencia 11001031500020260310900 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2026-03109-00

Demandante: Cristhian Fabián Celis Parra Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Temas: Acción de tutela contra providencia judicial proferida en proceso de nulidad electoral / Improcedencia - Falta de legitimación en la causa por activa

Surtido el trámite de ley 1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del proceso de amparo constitucional de la referencia.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 25 de marzo de la presente anualidad, Cristhian Fabián Celis Parra instauró demanda de tutela en busca de que se dejara sin efectos la sentencia proferida el 5 de marzo de 2026 por la autoridad judicial accionada, dentro del proceso de nulidad electoral2 instaurado por el Grupo de Asesorías y Representación Jurídico Legal de Colombia S.A.S. contra el acto de elección del señor Mikhail Krasnov como alcalde de Tunja para el periodo 2024-2027.

2. A través de la referida providencia, la Sección Quinta de esta Corporación confirmó

Colombia S.A.S. contra el acto de elección del señor Mikhail Krasnov como alcalde de Tunja para el periodo 2024-2027.

2. A través de la referida providencia, la Sección Quinta de esta Corporación confirmó parcialmente la decisión de primera instancia 3 que declaró la nulidad del acto acusado. Consideró que se acreditaron todos los elementos que configuran la causal de inelegibilidad prevista en el numeral 3°4 del artículo 95 de la Ley 136 de 19945. Lo anterior, tras evidenciar que el 6 de diciembre de 2 022, esto es, dentro del año anterior a su elección, el señor Mikhail Krasnov suscribió un contrato de prestación

1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Con radicado número 15001-23-33-000-2023-00457-05. 3 El fallo dictado el 27 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 4 “No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio (…)”.

municipal o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio (…)”. 5 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.”Radicación: 11001-03-15-000-2026-03109-00

Demandante: Cristhian Fabián Celis Parra Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

de servicios con la Universidad Pedagógica de Colombia, cuya ejecución tuvo lugar en Tunja, donde posteriormente resultó elegido como alcalde.

3. En calidad de elector del señor Mikhail Krasnov , el accionante adujo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, así como los principios de legalidad, confianza legítima y seguridad jurídica, y puso en riesgo su derecho al medio ambiente sano , por cuanto incurrió en un defecto sustantivo, al aplicar de forma rígida del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, sin ponderar los principios constitucionales, ni la s consecuencias de la decisión adoptada frente a terceros.

4. Señaló que el fallador omitió considerar las condiciones económicas y sociales que enfrentan quienes aspiran a cargos de elección popular. Explicó que, en el caso del entonces candidato, la suscripción del contrato de prestación de servicios con la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia obedeció a la necesidad de garantizar su mínimo vital, dadas sus circunstancias personales y laborales. En ese contexto, afirmó la interpretación acogida por la autoridad judicial impone una

Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia obedeció a la necesidad de garantizar su mínimo vital, dadas sus circunstancias personales y laborales. En ese contexto, afirmó la interpretación acogida por la autoridad judicial impone una restricción desproporcionada al derecho de acceder a cargos públicos, pues, a su juicio, solo quienes cuentan con recursos suficientes para permanecer un año sin ingresos podrían aspirar a tales cargos.

5. Por esa razón, sostuvo que la decisión acusada también desconoció los derechos fundamentales del señor Mikhail Krasnov al mínimo vital, dignidad humana, libertad de elegir profesión u oficio, igualdad y a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.

6. Cuestionó, además, el tiempo en que tardó en decidirse ese asunto, pues la decisión se profirió cuando ya había transcurrido gran parte del período constitucional, circunstancia que obliga a convocar elecciones atípicas, con el consecuente impacto so bre el patrimonio público, la continuidad del plan de desarrollo y la ejecución de los distintos programas. Añadió que tales elecciones generarían afectaciones al medio ambiente por el incremento de la contaminación visual y auditiva derivada de las campañas electorales.

7. Indicó que el derecho a la participación política no se agota con el ejercicio del sufragio, sino que comprende el respeto por la voluntad expresada en las urnas y la resolución oportuna de las demandas dirigidas contra los actos de elección.

8. En razón a lo expuesto, no solo invocó la protección de sus derechos, sino también los del señor Mikhail Krasnov, que estima vulnerados con la providencia acusada.

B. Trámite procesal

8. En razón a lo expuesto, no solo invocó la protección de sus derechos, sino también los del señor Mikhail Krasnov, que estima vulnerados con la providencia acusada.

B. Trámite procesal

9. El proceso fue asignado por reparto a la Subsección A de la Sección Tercera deRadicación: 11001-03-15-000-2026-03109-00

Demandante: Cristhian Fabián Celis Parra Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

esta Corporación, concretamente al despacho a cargo del consejero Fernando Alexei Pardo Flórez, quien se declaró impedido para conocer del asunto.

10. Mediante auto del 11 de mayo de 2026, el despacho ponente de la presente sentencia aceptó el impedimento manifestado por el magistrado Pardo Flórez. En consecuencia, avocó conocimiento del asunto y dispuso su admisión. A su vez, dispuso notificar de su presentación a las autoridades accionadas, vincular, en calidad de terceros con interés, al Grupo de asesorías y representación jurídico legal de Colombia S.A.S.; al Consejo Nacional Electoral ; a la Registraduría Nacional del Estado Civil , así como a los señores Mikhail Krasnov , Carlos Roberto Mojica Cerquera, Erika Tatiana Avella Sierra y Jairo Andrés Macías Sánchez, Daniel Sebastián Cortés Caballero, Yeison Uriel Ardila Mejía, María Patricia Gil Corredor, Luis Eduardo Vargas Espinosa y German Escobar Rodríguez . También se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado , se requirió al Tribunal Administrativo de Boyacá para que remit iera copia digital del

Luis Eduardo Vargas Espinosa y German Escobar Rodríguez . También se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado , se requirió al Tribunal Administrativo de Boyacá para que remit iera copia digital del expediente con radicado número 15001-23-33-000-2023-00457-00/05 y se negó la solicitud de medida provisional formulada por el demandante.

11. Durante el curso del proceso se allegaron las siguientes intervenciones:

(i) Sección Quinta del Consejo de Estado6

12. La consejera ponente de la providencia acusada señaló que el señor Cristhian Fabian Celis Parra carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que no ostentó la calidad de parte, ni fue reconocido como interviniente en el proceso de nulidad electoral en cuestión. Agregó que tampoco se encuentra facultado para agenciar los derechos del señor Mikhail Krasnov.

(ii) Consejo Nacional Electoral (CNE)7

13. Benjamin Elias Betancourt Campo, quien manifestó obrar en condición de profesional adscrito a la Oficina de Asesoría Jurídica y de Defensa Judicial del Consejo Nacional Electoral, solicitó la desvinculación de la entidad, al estimar que no se encuentra legitimada en la causa por pasiva. Argumentó que la acción de tutela se dirige exclusivamente a controvertir la sentencia adoptada en segunda instancia dentro del medio de control de nulidad electoral en el que la organización electoral actuó como tercero. Por ende, afirmó que no es la llamada a responder por la vulneración alegada.

14. Encontrándose el asunto para proferir fallo de primera instancia, la consejera Zoranny Castillo Otalora manifestó impedimento, el cual fue declarado fundado por

vulneración alegada.

14. Encontrándose el asunto para proferir fallo de primera instancia, la consejera Zoranny Castillo Otalora manifestó impedimento, el cual fue declarado fundado por

6 Intervención digital contenida en 2 folios. 7 Intervención digital contenida en 6 folios.Radicación: 11001-03-15-000-2026-03109-00

Demandante: Cristhian Fabián Celis Parra Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

medio de auto del 10 de junio de 2026; proveído en el que, además, se ordenó sortear dos (2) conjueces entre los magistrados que integran la Subsecciones B y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a efectos de conformar el quórum requerido.

15. El 19 de junio de 2026, se realizó la referida diligencia, siendo designados los consejeros William Edgardo Barrera Muñoz y Adriana Polidura Castillo , quienes indicaron estar impedidos, con fundamento en la causal 4 del artículo 56 del Código

de Procedimiento Penal.

16.A través de auto del 10 de agosto de 2026, se negaron ambos impedimentos.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

C. Cuestión previa

17. La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación planteada por el señor Benjamín Elías Betancourt Campo . Si bien manifestó obrar en condición de profesional adscrito a la Oficina de Asesoría Jurídica y de Defensa Judicial del Consejo Nacional Electoral y allegó los documentos que acreditan esa calidad, no

Benjamín Elías Betancourt Campo . Si bien manifestó obrar en condición de profesional adscrito a la Oficina de Asesoría Jurídica y de Defensa Judicial del Consejo Nacional Electoral y allegó los documentos que acreditan esa calidad, no aportó elementos que permitan inferir que cuente con facultades de representación. Por ende, no demostró que se encuentre habilitado para solicitar tal desvinculación.

18. En todo caso, esa solicitud no resultaría procedente, en la medida en que esa entidad tuvo la calidad de interviniente en el proceso en el que se profirió la sentencia que pretende dejarse sin efectos. Por esa razón, es claro que le asiste un interés legítimo para actuar en el presente trámite, comoquiera que podría verse afectado con la decisión que adopte el juez constitucional ante un eventual amparo.

D. Caso concreto

19. Esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no satisfacer el requisito general atinente a la legitimación en la causa por activa.

20. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política , la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resul ten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad y, excepcionalmente, de los particulares.

21. En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991 prevé que los titulares de la acción de tutela podrán solicitar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante

1991 prevé que los titulares de la acción de tutela podrán solicitar el amparo constitucional (i) bien sea en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal, (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con mandato expreso), (iv)Radicación: 11001-03-15-000-2026-03109-00

Demandante: Cristhian Fabián Celis Parra Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

así como a través de agente oficioso (cuando el titular del der echo no esté en condiciones de promover su propia defensa). De igual manera, se encuentran legitimados para ejercer esta acción, (v) tanto el Defensor del Pueblo como (vi) los personeros municipales (facultados para intervenir en representación de terceras personas, siempre que el titular de los derechos haya autorizado).

22. De esta manera, la legitimación en la causa por activa como presupuesto de procedencia exige que el promotor del mecanismo de amparo ostente la titularidad de los derechos cuya protección invoca o, en su defecto, que tenga facultades para representar al que si es titular.

23. En el caso bajo estudio, el señor Cristhian Fabián Celis Parra acudió al juez de tutela invocando la protección de sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido y al medio ambiente sano, así como los derechos del señor Mikhail Krasnov, al mínimo vital, dignidad humana, libertad de elegir profesión u oficio, igualdad y a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Sostuvo que estos fueron vulnerados con ocasión de la sentencia d el 5 de marzo de 2026 , proferida

participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Sostuvo que estos fueron vulnerados con ocasión de la sentencia d el 5 de marzo de 2026 , proferida dentro del proceso de nulidad electoral instaurado por el Grupo de Asesorías y Representación Jurídico Legal de Colombia S.A.S. contra el acto de elección de este último como alcalde de Tunja para el periodo 2024-2027.

24. De la revisión del expediente contentivo del medio de control de nulidad electoral, se observa que el accionante no participó dentro del referido trámite. Lo anterior, pese a que tuvo la oportunidad de hacerlo . D ada la naturaleza de los procesos electorales, el artículo 228 del CPACA faculta a cualquier persona para solicitar que se le reconozca como impugnador o coadyuvante. Sin embargo, el señor Celis Parra no compareció al trámite, ni solicitó su vinculación en ninguna de esas calidades, con el fin de oponerse a las pretensiones de nulidad del acto de elección del candidato por quien afirma haber votado.

25. Si estimaba que en su calidad de elector la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado podría comprometer sus derechos, previo acudir al juez constitucional, le correspondía ejercer todos los instrumentos previstos por el ordenamiento jurídico para hacer valer sus intereses dentro del proceso de nulidad electoral.

26.En sentencia SU-329 de 2024, la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia en el sentido de precisar que quienes no han actuado como partes o terceros en el proceso de nulidad electoral e n el que se dictó la providencia objeto de reproche carecen de legitimación en la causa por activa para reclamar el amparo de los

el sentido de precisar que quienes no han actuado como partes o terceros en el proceso de nulidad electoral e n el que se dictó la providencia objeto de reproche carecen de legitimación en la causa por activa para reclamar el amparo de los derechos a la representación política y a elegir y a ser elegido.

27. Ese razonamiento partió de considerar que cuando se pretende controvertir una providencia judicial en sede de tutela, únicamente aquellos que participaron dentro del proceso respectivo o quienes debieron haber sido vinculados al trámite judicialRadicación: 11001-03-15-000-2026-03109-00

Demandante: Cristhian Fabián Celis Parra Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

se encuentran legitimados para solicitar la salvaguardar de las garantías que estiman vulneradas con ocasión de las decisiones que allí se adopten, pues están solo surten efectos entre las partes. Aunado a la posibilidad que tienen todas las personas de intervenir en ese tipo de asuntos, en virtud del artículo 228 del CPACA, precisamente porque es el escenario idóneo para garantizar los derechos de los ciudadanos a elegir y ser elegidos y a la representación política efectiva.

28. Bajo ese escenario, al no haber intervenido en el trámite judicial en el que se profirió la sentencia que pretende dejar sin efectos, el señor Cristhian Fabián Celis Parra no se encuentra legitimado en la causa por activa para invocar la protección de su derecho a elegir y ser elegido con fundamento en esa decisión8.

29. Si bien el actor no solo reclamó la protección de sus derechos, sino también los

Parra no se encuentra legitimado en la causa por activa para invocar la protección de su derecho a elegir y ser elegido con fundamento en esa decisión8.

29. Si bien el actor no solo reclamó la protección de sus derechos, sino también los del señor Mikhail Krasnov, quien si obró como parte demandada en el proceso cuestionado, únicamente podía promover su defensa actuando en representación de su titular, bien sea por medio de un poder especial debidamente conferido para el ejercicio del mecanismo de amparo o en calidad de agente oficioso9.

30. De la demanda tampoco se desprende que haya actuado en ninguna de esas calidades. No acreditó ser profesional del derecho ni muchos menos aportó mandato que lo facultara para el efecto. Tampoco manifestó actuar como agente oficioso ni expuso circunstancia alguna que permitiera inferir que el titular de los derechos se encontraba imposibilitado para promover directamente su defensa.

31. En consecuencia, la Sala concluye que el accionante carece de legitimación en la causa por activa para incoar la presente acción. De una parte, porque no ostenta la titularidad de los derechos invocados y, de otra, porque tampoco acreditó estar facultado para reclamar la protección de los derechos cuya titularidad corresponde al señor Mikhail Krasnov.

32. Por lo expuesto en precedencia , la Sala declarará improcedente la acción constitucional de la referencia.

33. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

8 En ese mismo sentido, ya se ha pronunciado esta Subsección en las sentencias del 25 de noviembre de 2025

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

8 En ese mismo sentido, ya se ha pronunciado esta Subsección en las sentencias del 25 de noviembre de 2025 (exp. 11001-03-15-000-2025-05945-00) y 3 de diciembre de 2025 (exp. 11001-03-15-000-2025-06518-00). 9 La jurisprudencia constitucional ha señalado que el ejercicio de la acción de tutela por med io de la figura del apoderamiento judicial, se habilita siempre que: (i) el acto jurídico formal se concrete en un escrito que se denomina poder; (ii) el referido poder sea especial, es decir, que haya sido otorgado por una sola vez y con un objeto específico y (iii) el destinatario del acto de apoderamiento sea un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional. En lo que respecta a la agencia oficiosa, la Corte también ha fijado una serie de requisitos para actuar bajo esa calidad, a saber: (i) manifestación expresa en el escrito de tutela de que se actúa en esa condición, (ii) que se encuentre plenamente demostrado que el titular de los derechos que se agencian se encuentra imposibilitado para promover su propia defensa; y (iii) que el sujeto o los sujetos agenciados se encuentran plenamente identificados.Radicación: 11001-03-15-000-2026-03109-00

Demandante: Cristhian Fabián Celis Parra Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

III. RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por Benjamín Elías

Demandado: Consejo de Estado – Sección Quinta Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

III. RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por Benjamín Elías Betancourt Campo , en condición de profesional adscrito a la Oficina de Asesoría

Jurídica y de Defensa Judicial del Consejo Nacional Electoral.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

WILLIAM BARRERA MUÑOZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ADRIANA POLIDURA CASTILLO

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema per mite validar su integridad y autenticidad en el enlace

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha . Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad

al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha . Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

10 VF