CE - Sentencia 11001031500020260336701 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C, veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-03367-01

Accionante: Geny Mariela Villamizar Medina.

Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de decisión C.

Tema: Derechos al d ebido proceso , mínimo vital , seguridad social .

Nulidad y restablecimiento del derecho . Sustitución pensional entre compañeras permanentes. CONFIRMA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 19 de junio de 202 6 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual declaró improcedente la acción.

ANTECEDENTES

La señora Geny Mariela Villamizar Medina, promovió acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, y a la seguridad social , que considera vulnerados con la sentencia del 9 de abril de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de decisión C, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que se le asignó el radicado 08-001-33-33 012-2019-00017-00/01.

HECHOS

C, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que se le asignó el radicado 08-001-33-33 012-2019-00017-00/01.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que en sentencia del 20 de octubre de 2025, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Barranquilla reconoció a su favor, en calidad de compañera permanente, la totalidad de la sustitución de pensión que venía devengando el «extinto agente » Wilfrido Rafael Cantillo González.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03367-01

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

2 Que la caja de sueldos de retiro de la Policía Nacional interpuso recurso de apelación por considerar que no se acreditó el requisito de convivencia y la señora Esperanza María Hernández, vinculada al proceso, también recurrió la sentencia pues considera tener mejor derecho como compañera permanente.

Que en sentencia de segunda instancia del 9 de abril de 2026 el Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la decisión, y ordenó reconocer y pagar la sustitución de asignación de retiro para ambas compañeras con el mismo porcentaje y reducir el reconocimiento de la prestación del 100% al 75% y no ordenar acrecimiento de la cuota entre compañeras.

Considera que la sentencia proferida por el Tribunal incurrió en:

Defecto Sustantivo, al interpretar erróneamente el artículo 130 del Decreto 1213

acrecimiento de la cuota entre compañeras.

Considera que la sentencia proferida por el Tribunal incurrió en:

Defecto Sustantivo, al interpretar erróneamente el artículo 130 del Decreto 1213 de 1990, concluyendo que la sustitución de a signación de retiro equivale al 75% y no a la totalidad de lo que venía devengando el causante, es decir, el 100%.

Defecto Fáctico , a l valorar erradamente las declaraciones extra-juicio de Esperanza María Hernández, Esperanza Medina de Pedrozo y Luzg arda Romero Pérez, omitiendo aplicar las reglas de la sana crítica con la rigurosidad de la prueba testimonial.

Desconocimiento del precedente, en específico, de la sentencia C-1035 de 2008 de la Corte Constitucional, al no tener en cuenta que la pensión se debe dividir en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.

PRETENSIONES

Que se tutelen lo s derechos invocados; se deje sin efectos la sentencia del 9 de abril de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico ; y en consecuencia, se le ordene dictar un nuevo fallo.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

El 6 de mayo de 2026, se admitió la acción de tutela; se vinculó como terceros con interés a la Nación – Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR), a las señoras Esperanza María Hernández , Esperanza Medina de Pedrozo y Luzgarda Romero Pérez; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de decisión C manifestó que en la

las señoras Esperanza María Hernández , Esperanza Medina de Pedrozo y Luzgarda Romero Pérez; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de decisión C manifestó que en la decisión de segunda instancia se revocó parcialmente la sentencia del Juzgado , porque se consideró acreditado que tanto la demandante como la vinculada mantuvieron con el causante una convivencia simultánea, ininterrumpida y de apoyo mutuo, por lo que, reconoció el derecho de ambas a la sustitución pensional y,Radicado: 11001-03-15-000-2026-03367-01

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

3 destacó que, bajo el régimen especial de la fuerza pública, no existe el derecho de acrecimiento entre cónyuge y compañera permanente.

POSICIÓN DE LOS VÍNCULADOS

La señora Esperanza María Hernández dijo que la accionante pretende obtener el reconocimiento del 100% de la sustitución de asignación de retiro, pese a que el porcentaje objeto de controversia correspondía únicamente al 50% de la prestación.

Que las actuaciones adelanta das por CASUR se ajustaron a derecho, y que la sentencia tutelada respetó los derechos de las partes que intervinieron en el proceso, además de que reconoció la existencia de varias beneficiarias y descartó la posibilidad de que la accionante percibiera la totalidad de la prestación.

Solicitó que se niegue el amparo porque la acción resultaba improcedente.

Los demás vinculados guardaron silencio.

SENTENCIA IMPUGNADA

la posibilidad de que la accionante percibiera la totalidad de la prestación.

Solicitó que se niegue el amparo porque la acción resultaba improcedente.

Los demás vinculados guardaron silencio.

SENTENCIA IMPUGNADA

La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 19 de ju nio de 2026 , declaró improcedente la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

Afirmó que no le asiste razón a la accionante al sostener que la autoridad judicial incurrió en una indebida valoración probatoria y en una interpretación errónea del régimen aplicable a la sustitución de asignación de retiro . Que por el contrario , el Tribunal expuso las razones por las cuáles consideró acreditada la convivencia efectiva entre las beneficiarias y explicó que, conforme al régimen especial previsto en el Decreto 1213 de 1990, no procedía el acrecimiento entre cónyuge y compañera permanente; así mismo, que dentro del proceso ordinario se concluyó que las pruebas obrantes en el expediente permitían acreditar la convivencia permanente, ininterrumpida y simultánea del causante con las señora Geny Mariela Villamizar y Esperanza María Hernández y, que la sustitución de asignación de retiro debía reconocerse en los términos previstos por el régimen especial de las Fuerzas Militares.

Expresó que lo pretendido por la parte actora era reabrir un debate que quedó cerrado en sede del proceso ordinario , y que, la acción de tutela no procedía para controvertir la apreciación probatoria efectuada por el juez natural, sal vo que se

Expresó que lo pretendido por la parte actora era reabrir un debate que quedó cerrado en sede del proceso ordinario , y que, la acción de tutela no procedía para controvertir la apreciación probatoria efectuada por el juez natural, sal vo que se tratara de una valoración caprichosa o abiertamente irrazonable , lo cual no ocurrió en el presente caso ; así mismo, que la pretensión de la tutela es estrictamente económica, por lo que escapa de la órbita del juez constitucional.

Concluyó q ue la accionante tiene una simple inconformidad con el resultado del análisis efectuado por el juez de la causa , y que la tutela no puede convertirse enRadicado: 11001-03-15-000-2026-03367-01

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

4 una tercera instancia del proceso de nulidad, por lo tanto, declaró improcedente el amparo.

IMPUGNACIÓN

La accionante impugnó la decisión, porque considera que sí cumple con el requisito de relevancia constitucional, y que no pretende reabrir el debate sino garantizar su derecho al debido proceso y a las garantías constitucionales que considera vulneradas con la sentencia aquí cuestionada.

Que por vía de tutela no está solicita ndo que se recono zca el derecho, sino que busca que se rehaga una actuación que garantice el debido proceso, el mínimo vital y la condición más beneficiosa . Que por lo mismo, lo solicitado va más allá de un asunto meramente legal o económico, y se sitúa en una esfera constitucional.

Que en el escrito de tutela se cumplió con la carga argumentativa, puesto que realizó

y la condición más beneficiosa . Que por lo mismo, lo solicitado va más allá de un asunto meramente legal o económico, y se sitúa en una esfera constitucional.

Que en el escrito de tutela se cumplió con la carga argumentativa, puesto que realizó un análisis factico y, argumentó el trato discriminatorio que se presentó al reconocérsele el mismo porcentaje de pensión que el de la vinculada cuando los tiempos de convivencias habían sido distintos; que lo anterior denota una incorrecta interpretación de la normativa y un desconocimiento de los precedentes en temas de sustitución y reconocimiento pensional cuando se acreditan simultaneas convivencias.

Reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial en cuanto a los defectos en los que considera que incurrió la sent encia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, y finalmente, solicitó que se acojan las pretensiones.

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) generalidades de la acción de tutela ; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulne rados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contraRadicado: 11001-03-15-000-2026-03367-01

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

5 providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU -128/21, se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…)

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios - de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable (…)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta

se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (…)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial, esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores

engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001-03-15-000-2026-03367-01

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

6 legitimidad de su órbita funcional (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-0215 de 2022 , enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó:

«(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente

«(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(:..) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada” 5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, […]. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de proced encia cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto

A esta Subsección corresponde definir si se encuentra cumplido el requisito de relevancia constitucional, que no se halló satisfecho en la sentencia recurrida, pues solo de ser as í, habría lugar a analizar las inconformidades expuestas por la accionante.

La Corte Constitucional 7 en su jurisprudencia ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional se encuentra satisfecho cuando: i) el asunto tiene la

accionante.

La Corte Constitucional 7 en su jurisprudencia ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional se encuentra satisfecho cuando: i) el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) la controversia no se limita a una discusión

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. 7 Corte Constitucional, SU-215 de 2022.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03367-01

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

7 meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y iii) se just ifica razonablemente la existencia de una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.

Igualmente, el máximo tribunal constitucional 8 ha sostenido que dicha exigencia tiene como finalidades mantener la independencia y autonomía judicial; evitar que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional y restringir el ejercicio de la acción de tutela a debates relacionados con derechos fundamentales.

La Sala considera que le asiste razón a la primera instancia al decir que no se cumple dicho requisito, pues lo pretendido no es demostrar la vulneración de derechos fundamentales mediante la incursión en causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, sino que lo argumentado por la accionante se dirige a discutir el porcentaje de asignación que

derechos fundamentales mediante la incursión en causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, sino que lo argumentado por la accionante se dirige a discutir el porcentaje de asignación que le correspondió en la sustitución pensional en el cual también se le reconoció el derecho a otra persona; lo anterior, se traduce a una discusión meramente económica frente a la interpretación legal efectuada por el juez competente para ello; sin que esté de por medio una verdadera a fectación de derechos fundamentales o frente a su alcance, goce o contenido.

La accionante alega un defecto sustantivo por interpretación errónea del artículo 130 del Decreto 1213 de 1990, un defecto fáctico por valoración errada de las declaraciones extra-juicio, y un desconocimiento del precedente de la sentencia C1035 de 2008 de la Corte Constitucional; se observa que todos los yerros alegados van dirigidos a una inconformidad respecto a: I) que la sustitución de asignación de retiro equivaliera a un 75% y no al 100%; y II) que se le reconociera el mismo porcentaje de pensión que a la vinculada del proceso, quien también acredit ó la calidad de compañera permanente con el causante.

En ese sentido, no se está ante la vulneración de alguna garantía fundamental, sino que se observa una diferencia con el criterio aplicado por el juez natural, quien en sentencia de segunda instancia abordó de forma completa cada uno de los puntos planteados en la apelación y, los sustentó jurídicamente, en la normativa pensional aplicable al caso concreto, es decir, el Decreto 1213 de 1990.

La accionante plantea una discusión que el Tribunal estudió plenamente en la

aplicable al caso concreto, es decir, el Decreto 1213 de 1990.

La accionante plantea una discusión que el Tribunal estudió plenamente en la sentencia, y en la cual se abordaron asuntos como: los reconocimientos anteriores de pensión que se habían hecho a la c ónyuge y a los hijos; cómo funcionan las acreencias; las desarticulaciones normativas y por qué solo se puede aplicar la norma referenciada; la verificación de requisitos para cumplir la calidad de compañera permanente; y las cuotas pensionales a reconocer.

Lo anterior, denota que los argumentos de la parte actora versan sobre una inconformidad con el criterio aplicado en la sentencia, y nada tiene que ver con la vulneración de algún derecho fundamental; pues lo cierto es que no expone una

8 Sentencia T-352 de 2025.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03367-01

de Administración Judicial de Bogotá, Cundinamarca y Amazonas

• Archivo Central.

8 argumentación tendiente a acreditar los errores que endilga a la providencia.

Debe entonces recordarse que la tutela fue instituida para lograr la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por las autoridades o los particulares en los casos previstos en la ley, mas no como una instancia adicional en la que pue da reabrirse un debate netamente legal y económico con el fin de imponer una solución que resulta más favorable al peticionario y desconocer la autonomía e independencia del juez de la causa.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del 1 9 de junio de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C , a través de la cual declaró

autonomía e independencia del juez de la causa.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del 1 9 de junio de 2026 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C , a través de la cual declaró improcedente la acción, al no cumplirse el requisito de relevancia constitucional, conforme a la parte motiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 19 de junio de 2026 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C , conforme a la parte motiva de esta providencia

Segundo. Notificar, por Secretaría, esta providencia a las partes e intervinientes, en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente