CE - Sentencia 11001031500020260348701 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2026-03487-01

Accionante: Andrés Fabián Borrero Beltrán Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Referencia: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia del 18 de junio de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional1.

SÍNTESIS2

El accionante cuestiona la sentencia del 30 de octubre de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta revocó la decisión de primera instancia únicamente para condenarlo en costas dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho relacionado con la sanción moratoria por cesantías. La Sala confirmará la sentencia impugnada porque el reproche constitucional se contrae a una discrepancia interpretativa sobre las reglas legales de imposición de costas y sus efectos patrimoniales, sin acreditar una cuestión constitucional autónoma.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo

1. El 6 de mayo de 2026, Andrés Fabián Borrero Beltrán, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la sentencia del 30 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta en el medio de control de nulidad y

judicial, presentó acción de tutela contra la sentencia del 30 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 95001 -33-33-001-2024-00060-00/01. Consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de gratuidad.

2. Formuló las siguientes pretensiones:

1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META en sentencia proferida del 30 de octubre de 2025 dentro del proceso 95001 -33-33-001-2024-00060-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE

1 SAMAI, expediente de tutela 11001 -03-15-000-2026-03487-00, sentencia de primera instancia, índice correspondiente a la providencia del 18 de junio de 2026; auto que concede la impugnación, índice 32 del expediente aportado. 2 Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Sanción moratoria por cesantías / Condena en costas / Improcedencia / Falta de relevancia constitucional / Se confirma la decisión de primera instancia.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03487-01

Accionante: Andrés Fabián Borrero Beltrán Confirma improcedencia

JUSTICIA Y PRINCIPIO DE GRATUIDAD del docente, habida cuenta que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y al precedente judicial del órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo.

JUSTICIA Y PRINCIPIO DE GRATUIDAD del docente, habida cuenta que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y al precedente judicial del órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META la providencia judicial referida en el numeral anterior y, proceda a efectuar el examen de procedencia de la condena en costas impuestas al proceso ordinario con forme la normatividad vigente y el precedente jurisprudencial vertical en aras de salvaguardar las garantías iusfundamentales de la accionante.

B. Hechos

3. El accionante manifestó que el 10 de mayo de 2022 presentó una solicitud de reconocimiento y pago de cesantías a través de la plataforma Humano en Línea. Las cesantías fueron reconocidas mediante la Resolución núm. VAUPEE2022000001 del 5 de noviembre de 2022 y pagadas el 21 de diciembre del mismo año.

4. El 13 de diciembre de 2023 solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías; mediante oficio P.S.M.-003 del 5 de enero de 2024 obtuvo respuesta negativa. En consecuencia, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento del Vaupés.

5. Mediante sentencia del 16 de diciembre de 2024, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San José del Guaviare negó las pretensiones de la demanda, al concluir que no se configuró mora en el reconocimiento ni en el pago de las cesantías. Asimismo,

del Circuito de San José del Guaviare negó las pretensiones de la demanda, al concluir que no se configuró mora en el reconocimiento ni en el pago de las cesantías. Asimismo, se abstuvo de condenar en costas porque consideró que la demanda no fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal.

6. El departamento del Vaupés apeló esta última determinación, pues sostuvo que el artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, no restableció el criterio subjetivo de imposición de costas y que la exigencia relativa a la manifiesta carencia de fundamento legal únicamente resulta aplicable a los procesos en los que se ventila un interés público. Por consiguiente, solicitó que se condenara en costas al demandante, por haber resultado vencido en una controversia de naturaleza particular.

7. Mediante sentencia del 30 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo del Meta revocó el ordinal segundo de la decisión apelada y, en su lugar, condenó en costas de primera instancia al demandante a favor del FOMAG y del departamento del Vaupés.

Consideró que el juzgado interpretó equivocadamente el artículo 188 del CPACA, pues, tratándose de un proceso de naturaleza particular y subjetiva, debía aplicarse el criterio objetivo y valorativo previsto en los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP, sin que fuera necesario acreditar temeridad o falta de fundamento jurídico de la demanda.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03487-01

Accionante: Andrés Fabián Borrero Beltrán Confirma improcedencia

C. Fundamentos de la vulneración

Accionante: Andrés Fabián Borrero Beltrán Confirma improcedencia

C. Fundamentos de la vulneración

8. El actor sostuvo que la sentencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo por aplicación fragmentada del artículo 1883 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. En su criterio, la expresión «en todo caso» obligaba al Tribunal a examinar si la demanda ordinaria fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal antes de imponer costas; no bastaba verificar que resultó vencido y que las entidades ejercieron su defensa.

9. Adujo que se desconocieron los principios de inescindibilidad normativa, favorabilidad y prevalencia del derecho sustancial, por no aplicar integralmente el régimen legal.

Agregó que el juez natural omitió el análisis de la fundamentación fáctica y jurídic a de la demanda y que, de realizarlo, habría arribado a una conclusión diferente sobre las costas.

10. Invocó también el desconocimiento del precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado en materia laboral, según el cual -afirmó- la imposición de costas no opera automáticamente, sino que requiere una valoración adicional. En respaldo de su planteamiento citó, entre otras, sentencias de tutela del 18 de abril y del 24 y 25 de julio de 2024 que examinaron la aplicación del artículo 188 del CPACA, en la versión modificada por la Ley 2080 de 2021.

D. Trámite procesal

11. La Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda mediante auto del 11 de mayo de 2026. Ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Meta y vinculó al

modificada por la Ley 2080 de 2021.

D. Trámite procesal

11. La Sección Primera del Consejo de Estado admitió la demanda mediante auto del 11 de mayo de 2026. Ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Meta y vinculó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de San José del Guaviare, al Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y al departamento del Vaupés; asimismo, requirió el expediente del proceso ordinario.

E. Oposiciones e intervenciones

12. El Tribunal Administrativo del Meta señaló que la providencia censurada fue dictada dentro del ejercicio de su competencia y se encontraba motivada. Explicó que valoró el vencimiento procesal y la causación de costas, a partir de las actuaciones de los apoderados de las entidades demandadas y de lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. Solicitó declarar improcedente la tutela o negar el amparo.

13. El Juzgado Primero Administrativo de San José del Guaviare informó que su sentencia negó las pretensiones sin imponer costas, de manera que la condena cuestionada fue adoptada por el Tribunal al resolver la apelación del departamento del Vaupés. Indicó que había surtido el trámite ordinario con respeto de las garantías procesales.

14. El Ministerio de Educación Nacional se opuso a las pretensiones e invocó, entre otros aspectos, el carácter subsidiario de la tutela. Los demás escritos de contestación e

3 Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

3 Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03487-01

Accionante: Andrés Fabián Borrero Beltrán Confirma improcedencia

informes remitidos al expediente se tienen presentes en cuanto conciernen al objeto de esta segunda instancia.

F. Sentencia impugnada

15. Mediante sentencia del 18 de junio de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la solicitud de desvinculación presentada por el departamento del Vaupés y declaró improcedente la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

16. Con fundamento en las sentencias C -590 de 2005 y SU -573 de 2019 de la Corte Constitucional, explicó que este presupuesto busca preservar la competencia e independencia de los jueces ordinarios e impedir que el mecanismo constitucional se utilice para resolver controversias de mera legalidad o naturaleza económica.

17. Finalmente, consideró que la solicitud de amparo se dirigía a controvertir la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo del Meta, lo que suponía reabrir una discusión de carácter legal y patrimonial que correspondía al juez natural. Por

17. Finalmente, consideró que la solicitud de amparo se dirigía a controvertir la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo del Meta, lo que suponía reabrir una discusión de carácter legal y patrimonial que correspondía al juez natural. Por consiguiente, concluyó que no se satisfacía el segundo de los tres criterios que integran el requisito de relevancia constitucional y, en consecuencia, declaró improcedente la acción.

G. Impugnación

18. El accionante impugnó la decisión y pidió que se reconsiderara la conclusión sobre falta de relevancia constitucional. Explicó que su cuestionamiento no pretendía simplemente eliminar una carga económica, sino denunciar la motivación incompleta de la conde na en costas y la aplicación parcial del artículo 188 del CPACA, que, en su opinión, comprometían el debido proceso, el acceso a la justicia y la gratuidad.

19. Reiteró que la reforma del artículo 47 4 de la Ley 2080 de 2021 exigía analizar la manifiesta carencia de fundamento legal de la demanda y que el Tribunal se limitó a examinar el vencimiento y la actuación de los abogados. Citó decisiones de tutela de la Sección Segunda de 2024 que, a su juicio, respaldan su entendimiento; sostuvo que la demanda ordinaria tenía fundamento legal y que la falta de valoración de ese extremo resultaba decisiva. La impugnación fue radicada el 2 de julio de 2026 y concedida por auto del 8 de julio del mismo año.

II. CONSIDERACIONES

H. Competencia

20. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para

auto del 8 de julio del mismo año.

II. CONSIDERACIONES

H. Competencia

20. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación de conformidad con el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de

4 Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03487-01

Accionante: Andrés Fabián Borrero Beltrán Confirma improcedencia

1991 y las reglas de distribución de tutelas previstas en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

I. Sentido de la decisión

21. La Sala confirmará la decisión impugnada. Como se expondrá, el actor presenta una discrepancia acerca de la interpretación y aplicación de los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP para determinar las costas del proceso ordinario, sin justificar en este ca so una afectación constitucional autónoma que habilite el examen excepcional de la providencia judicial.

J. Relevancia constitucional

22. La acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional. Entre sus requisitos generales se encuentra la relevancia constitucional, que exige identificar un problema genuino relacionado con el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental y evita que el mecanismo constitucional se convierta en un recurso adicional para revisar asuntos atribuidos al juez natural. La sola invocación del debido proceso o del acceso a la justicia

genuino relacionado con el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental y evita que el mecanismo constitucional se convierta en un recurso adicional para revisar asuntos atribuidos al juez natural. La sola invocación del debido proceso o del acceso a la justicia no reemplaza la explicación de la afectación constitucional concreta5.

23. La Corte Constitucional ha explicado, entre otras, en las sentencias SU -573 de 2019 y SU-215 de 2022, que para verificar ese presupuesto deben distinguirse los problemas constitucionales de las controversias exclusivamente legales o económicas, exigirse una argumentación clara sobre la afectación de derechos fundamentales y descartarse el uso de la tutela como tercera instancia. El carácter patrimonial de una controversia no excluye automáticamente toda relevancia constitucional; es necesario examinar el co ntenido efectivo de los reproches y las circunstancias del caso6.

K. Caso concreto

24. En el presente asunto, la Sala advierte que el accionante pretende reabrir, mediante la acción de tutela, el debate sobre la condena en costas impuesta por el Tribunal Administrativo del Meta en la sentencia del 30 de octubre de 2025.

25. En efecto, el reproche se dirige contra la interpretación del artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, pues considera que, antes de imponer dicha condena, el Tribunal debió establecer si la demanda ordinaria fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal.

26. Sin embargo, la autoridad judicial accionada examinó la procedencia de las costas y explicó que, por tratarse de una controversia de naturaleza particular y subjetiva, correspondía aplicar el criterio objetivo y valorativo previsto en los numerales 1.º y 8.º del

explicó que, por tratarse de una controversia de naturaleza particular y subjetiva, correspondía aplicar el criterio objetivo y valorativo previsto en los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 del CGP. Con fundamento en esas disposiciones, condenó al demandante por haber resultado vencido en el proceso y encontrarse acreditada la causación de las costas. Al respecto, el fallo cuestionado, textualmente, dispuso:

5 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño; sentencia SU-573 de 2019,

M. P. Carlos Bernal Pulido. 6 Corte Constitucional, sentencias SU-573 de 2019 y SU-215 de 2022; véase también sentencia C -590 de 2005.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03487-01

Accionante: Andrés Fabián Borrero Beltrán Confirma improcedencia

“No obstante, la sala considera que la interpretación que hizo el juzgado sobre la condena es costas es equivocada, pues, conforme a lo dispuesto en los ordinales 1.º y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, la condena en costas se rige por un criter io objetivo y valorativo, y no por uno subjetivo”. […] “En el expediente se encuentra acreditado que la parte demandada desplegó actuaciones procesales que generaron la causación de costas, particularmente, al contestar la demanda, aportar pruebas documentales, formular alegatos de conclusión y sostener la defensa jurídica hasta la finalización del proceso. Por tanto, al haber resultado totalmente desfavorables las pretensiones de la parte

demanda, aportar pruebas documentales, formular alegatos de conclusión y sostener la defensa jurídica hasta la finalización del proceso. Por tanto, al haber resultado totalmente desfavorables las pretensiones de la parte demandante y encontrarse comprobada la causación de costas conforme a los numerales 1.º y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, se configura el supuesto normativo qu e impone su reconocimiento”.

27. Así las cosas, la controversia planteada por el actor se circunscribe a determinar cuál es la interpretación que debe darse a las normas que regulan la condena en costas y si estas fueron correctamente aplicadas en el proceso ordinario. Se trata, por tanto, de una discusión de carácter legal y económico que fue resuelta por el juez natural y que el accionante pretende someter nuevamente a consideración del juez constitucional.

28. La Sala precisa que, a unque el accionante invoca la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sus argumentos no permiten identificar una cuestión constitucional autónoma que trascienda su inconformidad con la condena y sus consecuencias patrimoniales.

29. En consecuencia, la Sala comparte la conclusión de la Sección Primera del Consejo de Estado, que, mediante sentencia del 18 de junio de 2026, declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En efecto, la discusión propuesta por el accionante no justifica la intervención excepcional del juez de tutela, pues ello supondría reabrir el examen de una cuestión de naturaleza legal y económica que ya fue decidida dentro del proceso ordinario. Por consiguiente, se confirmará la sentencia impugnada.

de tutela, pues ello supondría reabrir el examen de una cuestión de naturaleza legal y económica que ya fue decidida dentro del proceso ordinario. Por consiguiente, se confirmará la sentencia impugnada.

30. Esta conclusión encuentra respaldo en decisiones del Consejo de Estado que han declarado improcedentes acciones de tutela dirigidas a controvertir condenas en costas cuando la inconformidad se limita a la interpretación de las disposiciones que regulan su imposición.

31. En particular, en sentencia del 23 de julio de 2026, expediente 11001-03-15-000-202604738-00 (M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil), la Sección Quinta examinó una tutela promovida también contra el Tribunal Administrativo del Meta en la que se cuestionaba la condena en costas con fundamento en el artículo 188 del CPACA, su modificación por la Ley 2080 de 2021 y el precedente de la Sección Segunda7.

7 Véanse, además, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 23 de julio de 2026, rad. 11001 -03-15-000-2026-03071-01, M. P. Omar Joaquín Barreto Suárez y Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de agosto d e 2026, rad. 11001-03-15-000-2026-0623800, M. P. Luis Eduardo Mesa Nieves.Radicado: 11001-03-15-000-2026-03487-01

Accionante: Andrés Fabián Borrero Beltrán Confirma improcedencia

32. La referida sentencia declaró improcedente el amparo constitucional al considerar que

Accionante: Andrés Fabián Borrero Beltrán Confirma improcedencia

32. La referida sentencia declaró improcedente el amparo constitucional al considerar que la discrepancia con la interpretación jurídica adoptada por el Tribunal y sus consecuencias patrimoniales no acreditaban, por sí solas, la relevancia constitucional del asunto.

33. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 18 de junio de 2026 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por Andrés Fabián Borrero Beltrán, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE esta providencia a las partes y a los intervinientes, por el medio más expedito, en los términos del artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos del artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

Con firma electrónica

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Presidente

Con firma electrónica

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Magistrado

Con firma electrónica

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Presidente

Con firma electrónica

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Magistrado

Con firma electrónica

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado