CE - Sentencia 11001031500020260372301 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela.

Parte actora: Gloria del Pilar León Velásquez.

Parte accionada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Segunda, Subsección E y otros.

Radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01.

Asunto: Acción de tutela contra providencia judicial. Se confirma el fallo impugnado que declaró improcedente el mecanismo de amparo. No se cumple con el requisito de relevancia constitucional y subsidiariedad.

Sentencia de segunda instancia

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo de 19 de junio de 2026 proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos

De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes:

1.1. El Departamento de Cundinamarca promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad contra la señora Gloria del Pilar León Velásquez, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución núm.1721 de 19 de julio de 2011, mediante la cual se reconoció a su favor un sobresueldo del 20%, previsto en la Ordenanza núm. 13 de 1947.

de la Resolución núm.1721 de 19 de julio de 2011, mediante la cual se reconoció a su favor un sobresueldo del 20%, previsto en la Ordenanza núm. 13 de 1947.

Lo anterior, por cuanto el Consejo de Estado en sentencia de 5 de mayo de 2022 sostuvo que operó el fenómeno del decaimiento respecto de la Ordenanza núm. 13 de 1947 dado que fue tácitamente derogada por elNúmero único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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Acto Legislativo 01 de 1968 y la Constitución Política de 1991.

1.2. El Juzgado Cincuenta y Dos Administrativos del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 18 de noviembre de 2025, declaró la nulidad de la Resolución núm. 1721 de 2011 y ordenó al Departamento de Cundinamarca cesar el pago del sobresueldo del 20%, al considerar que dicho reconocimiento se sustentó en una disposición que había perdido eficacia jurídica respec to de servidores vinculados con posterioridad a 1968.

1.3. Inconforme con la anterior decisión la parte demanda da presentó recurso de apelación.

1.4. La Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca , mediante decisión de 30 de abril de 2026 confirmó íntegramente el fallo de primera instancia.

2. Fundamentos de la solicitud de amparo

de Cundinamarca , mediante decisión de 30 de abril de 2026 confirmó íntegramente el fallo de primera instancia.

2. Fundamentos de la solicitud de amparo

La parte actora manifestó que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo, a la seguridad social, a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Sostuvo que la Resolución núm. 1721 del 19 de julio de 2011, que le reconoció un sobresueldo del 20 %, se fundamentó en la Ordenanza núm. 13 de 1947, norma que, a su juicio, continúa vigente al no haber sido anulada por la jurisdicción contencioso administrativa. Agregó que la sentencia del Consejo de Estado del 5 de mayo de 2022 únicamente declaró su decaimiento, sin excluirla del ordenamiento jurídico.

Adujo que el sobresueldo constituye un factor salarial integrado a su remuneración desde el año 2011, base para la liquidación de aportes al sistema de seguridad social y demás prestaciones laborales. EnNúmero único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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consecuencia, afirmó que la nulidad del acto que lo reconoció afecta su movilidad salarial e incide directame nte en su expectativa pensional por su condición de pre pensionada.

Refirió que las autoridades judiciales desconocieron varios de los argumentos

movilidad salarial e incide directame nte en su expectativa pensional por su condición de pre pensionada.

Refirió que las autoridades judiciales desconocieron varios de los argumentos de defensa propuestos en el medio de control, al omitir un análisis suficiente de la excepción de caducidad, la naturaleza jurídica del acto demandado, los efectos salariales del sobres ueldo, su condición de pre pensionada y la exigibilidad de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.

Asimismo, manifestó que se desconoció el principio de igualdad, pues, pese a que en procesos de lesividad promovidos por el Departamento de Cundinamarca contra actos de similar naturaleza los juzgados Once y Dieciséis Administrativos de Bogotá declararon la caducidad de la a cción, en su caso se decidió de fondo el litigio.

3. Pretensiones

La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

“[…] 1.- TUTELAR los derechos fundamentales al TRABAJO, SEGURIDAD SOCIAL, IGUALDAD, DEBIDO PROCESO y, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA., los cuales fueron vulnerados en forma grave por TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN E y JUZGADO 52

ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ y DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, disponiendo lo pertinente para la protección inmediata de los mismos.

2.- Como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales invocados, se ordene al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA , abstenerse de dar cumplimiento a la sentencia de fecha 30 de abril de

inmediata de los mismos.

2.- Como consecuencia del amparo de los derechos fundamentales invocados, se ordene al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA , abstenerse de dar cumplimiento a la sentencia de fecha 30 de abril de 2026, con el fin de proteger los derechos que me asisten por estar en reten pensional […]” [Sic en toda la cita].

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA

1. Mediante auto de 15 de mayo de 2026, se admitió la presente acción de tutela en contra de la Subsección E de la Sección Segunda del T ribunalNúmero único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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Administrativo de Cundinamarca, del Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá y del Departamento de Cundinamarca y negó la medida cautelar solicitada por la parte actora.

2. El 19 de junio de 2026, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente la solicitud de amparo.

3. Mediante auto de 12 de agosto de 202 6, se concedió la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia.

III. INTERVENCIONES

1. El Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó declarar im procedente de la acción de tutela al considerar que care ce de

presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia.

III. INTERVENCIONES

1. El Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá solicitó declarar im procedente de la acción de tutela al considerar que care ce de relevancia constitucional. Asimismo, mencionó que la sentencia cuestionada fue proferida con observancia del debido proceso y con pleno respeto de las garantías procesales de las partes, sin que se configurara vulneración alguna de derechos fundamentales.

2. La Gobernación de Cundinamarca solicitó declarar improcedente la acción de tutela al considerar que carece de relevancia constitucional.

Sostuvo que la controversia es eminentemente económica, relacionada con la pérdida del sobresueldo del 20 %, sin que se advierta vulneración de derechos fundamentales. Indicó que las autoridades judiciales resolvieron de manera expresa los argumentos de defensa planteados y que la accionante no acreditó la configuración de ningún defecto ni sustentó las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

Adujo que las providencias cuestionadas se ajustaron al precedente del Consejo de Estado sobre el decaimiento del artículo 5 de la Ordenanza núm. 13 de 1947 y la improcedencia del sobresueldo para servidores vinculados después de 1968. Agregó que la condición de pre pensionada no fue alegadaNúmero único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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en el proceso contencioso y, aun de haberlo sido, no tendría la virtualidad de afectar la legalidad de las decisiones adoptadas.

IV. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 19 de junio de 2026, declaró improcedente la solicitud de amparo por no encontrarse satisfecho el requisito de relevancia constitucional y de subsidiariedad.

Afirmó que la accionante contaba con un mecanismo judicial idóneo para cuestionar las supuestas omisiones de la sentencia, pues el artículo 287 del Código General del Proceso prevé su adición mediante sentencia complementaria cuando el juez deja de pronunc iarse sobre algún extremo de la litis o asunto que debía resolver. Sin embargo, no evidenció que la accionante lo hubiera promovido dentro de la oportunidad procesal correspondiente

Advirtió que la parte actora pretende reabrir el debate surtido en s egunda instancia, pues se limitó a reiterar argumentos de carácter legal y probatorio ya analizados en ese trámite, sin exponer de manera concreta cómo la providencia cuestionada vulneró los derechos fundamentales invocados.

V. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

La parte actora afirmó que “[…] la controversia sometida a conocimiento de esta jurisdicción no se limita a una discusión de contenido económico ni a una simple discrepancia hermenéutica con el sentido de la Ordenanza 13 de 1947.

La parte actora afirmó que “[…] la controversia sometida a conocimiento de esta jurisdicción no se limita a una discusión de contenido económico ni a una simple discrepancia hermenéutica con el sentido de la Ordenanza 13 de 1947. Lo que está en juego es la disminución, en el tramo inmediatamente anterior a la consolidación pensional, de mi ingreso base de cotización como servidora próxima a pensionarse, lo cual compromete directamente el contenido y alcance del derecho fundamental a la seguridad social integral —además del trabajo y la igualdad— y activa el deber reforzado de protección constitucional que la jurisprudencia reconoce a los prepensionados […]”. [Sic en toda la cita]Número único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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Refirió que “[…] exigir en este caso el agotamiento previo del artículo 287 del CGP como condición de procedibilidad de la tutela resulta desproporcionado: lo que allí se echa de menos no es un simple extremo procesal susceptible de adición, sino la valoración de una circu nstancia — la prepensión— de la que depende la existencia misma de un perjuicio irremediable […]”.

Aportó concepto jurídico suscrito el 28 de mayo de 2026 por la Secretaría Jurídica del Departamento de Cundinamarca mediante el cual “[…] estudió y aprobó por unanimidad "autorizar la suspensión de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, únicamente en los casos de los

Jurídica del Departamento de Cundinamarca mediante el cual “[…] estudió y aprobó por unanimidad "autorizar la suspensión de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, únicamente en los casos de los funcionarios que detentan la condición de prepensionados" […]”. Sin embargo, “[…] Nada en el expediente indica que mi situación particular haya sido confrontada con esa política institucional antes de que el Tribunal profiriera la sentencia del 30 de abril de 2026 —esto es, apenas una semana después de aprobada la garantía— ni antes de que se ejecutara materialmente la cesación de mi sobresueldo […]”.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sección es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de procesos entre las secciones.

2. Problemas jurídicos

De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo

1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.Número único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado 2, la Sección debe establecer:

A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y, si ello es así, se deberá:

B) Determinar si las providencias acusadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

3. Caso concreto

3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela

La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional 3 como del Consejo de Estado 4 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia.

Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en

principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

2 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 3 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 4 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009 -01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente. Entre otras.Número único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental5 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces6.

En sentencia SU -215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional.

En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”.

En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito; (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C -590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D -5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño.

independencia del juez ordinario.

5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C -590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D -5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 6 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18.Número único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurri eron las autoridades judiciales accionadas no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada el 30 de abril de 2026 en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 11001-33-42-052-202500157-00/01.

Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que las autoridades judiciales hayan incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar

está poniendo de relieve que las autoridades judiciales hayan incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental ” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.

Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que la s autoridades accionadas declararon la nulidad de la Resolución núm. 1721 del 19 de julio de 2011, que le reconoció el sobresueldo del 20 % con sustento en la Ordenanza núm. 13 de 1947, cuya vigencia defiende. Igualmente, cuestiona que las decisiones judiciales hubieran descartado sus argumentos relativos a la caducidad, la naturaleza jurídica del acto demandado, los efectos salariales del sobresueldo, su condición de pre pensionada y la procedencia de la conciliación prejudicial , lo cual implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial.

Lo anterior en razón a que la s autoridades accionadas en las providencias acusadas expusieron de manera razonada, coherente y fundamentada las razones jurídicas por las cuales la accionante no tenía derecho a continuar percibiendo el sobresueldo del 20 % reconocido mediante la Resolución núm.1721 del 19 de julio de 2011 , pues accedió a dicho beneficio cuando la

razones jurídicas por las cuales la accionante no tenía derecho a continuar percibiendo el sobresueldo del 20 % reconocido mediante la Resolución núm.1721 del 19 de julio de 2011 , pues accedió a dicho beneficio cuando la Ordenanza núm. 13 de 1947 ya carecía de eficacia jurídica para sustentar elNúmero único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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reconocimiento de factores salariales , sin que dicho análisis vislumbre arbitrariedad o vulneración de derechos fundamentales.

En ese orden de ideas, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta transgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la s decisiones adoptadas por la s autoridades accionadas, como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.

De otra parte, en cuanto al argumento relacionado con que las accionadas no se pronunciaron respecto de los argumentos relativos a la caducidad, la naturaleza jurídica del acto demandado, los efectos salariales del sobresueldo, su condición de pre pensionada y la procedencia de la conciliación prejudicial,

se pronunciaron respecto de los argumentos relativos a la caducidad, la naturaleza jurídica del acto demandado, los efectos salariales del sobresueldo, su condición de pre pensionada y la procedencia de la conciliación prejudicial, la Sala advierte que para tal fin la parte actora contaba con un mecanismo judicial idóneo y eficaz para que dicha omisión fuese subsanada, consistente en la solicitud de adición.

El artículo 287 del Código General del Proceso prevé que la figura de adición resulta procedente “[…] cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento […]”, la cual deberá formularse dentro del término de ejecutoria de la decisión objeto de adición.

En razón a lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela por este aspecto no cumple con el requisito de subsidiariedad, máxime cuando no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable para que la solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio.

Adicionalmente, la Sala también advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de sus derechosNúmero único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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fundamentales no cumple con la carga argumentativa exigida cuando se controvierte una providencia judicial por vía de tutela, en tanto no indic ó y muchos menos desarrolló las causales de procedibilidad en l as que

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fundamentales no cumple con la carga argumentativa exigida cuando se controvierte una providencia judicial por vía de tutela, en tanto no indic ó y muchos menos desarrolló las causales de procedibilidad en l as que presuntamente incurrieron las autoridades accionadas.

Esta falencia argumentativa no puede ser suplida por el juez de tutela, en tanto que si bien el mecanismo de amparo se caracteriza por la flexibilización de formalidades que impidan la garantía de los derechos fundamentales, tratándose del reproche contra providencias judiciales es exigible un mínimo de argumentación que habilite un examen de fondo sobre actuaciones que han hecho tránsito a cosa juzgada, al ser proferidas por autoridades investidas de competencia en procesos que ofrecen los medios para prot eger las garantías constitucionales.

Las anteriores consideraciones son suficientes para confirmar el fallo impugnado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 19 de junio de 2026 proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,Número único de radicación: 1100103-15-000-2026-03723-01

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Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Consejero de Estado Presidente

CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado