CE - Sentencia 11001031500020260407101 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-04071-01

Accionante: GLORIA INÉS OROZCO DE JAIMES

Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SALA 23 ESPECIAL DE DECISIÓN

Temas: Tutela contra providencia judicial. Improcedencia de la acción por no superar el requisito de relevancia constitucional.

Confirma.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 13 de agosto de 2026 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191,de la Sala Plena del Consejo de Estado.

Por auto del 22 de junio de 20262, la Sección Cuarta admitió la solicitud de amparo. Mediante auto de 17 de septiembre de la presente anualidad, se declaró fundado el impedimento manifestado por la magistrada Gloria María Gómez Montoya).

I. ANTECEDENTES

amparo. Mediante auto de 17 de septiembre de la presente anualidad, se declaró fundado el impedimento manifestado por la magistrada Gloria María Gómez Montoya).

I. ANTECEDENTES

1.1. Tutela

1. Gloria Inés Orozco de Jaimes, actuando a través de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad.

1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2 Índice 4, Samai. Al respecto, se notificó como accionado al Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión. Asimismo, se dispuso notificar como terceros con interés a la UGPP, a la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y al Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Finalmente, se requirió en medio digital la copia íntegra del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 54001-23-33-000-2017-00561-00/01.Accionante: Gloria Inés Orozco de Jaimes Accionado: Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-01

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2. Le atribuyó la transgresión de sus garantías constitucionales a la sentencia

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2. Le atribuyó la transgresión de sus garantías constitucionales a la sentencia proferidas el 4 de febrero de 2026 dentro del recurso extraordinario de revisión identificado con el radicado núm. 11001-03-15-000-2025-01360-00 (2096).

3. En concreto, la parte tutelante solicitó dejar sin efectos la providencia cuestionada en atención a los hechos y fundamentos jurídicos que se relacionan a continuación.

1.2. Hechos

4. Mediante la Resolución 15170 del 28 de diciembre de 1994, la extinta Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor de Luis Alberto Jaimes Vega. Posteriormente, dicha prestación fue reliquidada mediante la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002.

5. Con posterioridad, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) promovió una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los referidos actos administrativos. En dicho medio de control, además, solicitó la devolución de las sumas percibidas por el demandado, al considerar que fueron recibidas sin tener derecho a ellas.

6. Mediante sentencia del 21 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad de la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002, la cual reliquidó la mesada pensional. Asimismo, negó la solicitud de devolución de dineros.

de declarar la nulidad de la Resolución 9356 del 8 de mayo de 2002, la cual reliquidó la mesada pensional. Asimismo, negó la solicitud de devolución de dineros.

7. La anterior decisión fue apelada por la UGPP, que sostuvo que el a quo omitió pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 15170 de 1994.

Igualmente, insistió en que se condenara al ciudadano a devolver las sumas de dinero percibidas sin derecho.

8. La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado revocó parcialmente el fallo de primera instancia, en ese sentido, declaró la nulidad de la Resolución 15170 de 1994, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia. En lo demás, confirmó la decisión y reconoció a Gloria Inés Orozco de Jaimes, cónyuge del fallecido Luis Alberto Jaimes Vega, como su sucesora procesal.

9. La señora Gloria Inés Orozco de Jaimes interpuso recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA. Para ello, sostuvo que el señor Jaimes Vega fue representado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho por un curador ad litem, quien «no contaba con las pruebas documentales que habrían variado el sentido de laAccionante: Gloria Inés Orozco de Jaimes Accionado: Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-01

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decisión».

10. Señaló que dicha situación se produjo porque «la UGPP informó erradamente la dirección para notificar al involucrado en las resoluciones objeto de litigio, pese a que esa información estaba consignada en el expediente administrativo» correspondiente al trámite pensional.

11. Sin embargo, mediante providencia del 4 de febrero de 2026, la Sala 23

Especial de Decisión del Consejo de Estado declaró infundado el recurso extraordinario de revisión. Lo anterior, al considerar que no existía prueba que acreditara que los documentos hubieran sido recobrados en los términos exigidos por la causal invocada, ni que demostrara la razón por la cual no pudieron ser aportados durante el proceso ordinario. Asimismo, destacó que dentro de dicho trámite no se alegó irregularidad alguna relacionada con la notificación del auto admisorio de la demanda.

12. Adicionalmente, precisó que Luis Alberto Jaimes Vega compareció al proceso ordinario mediante apoderado judicial antes de la audiencia de pruebas.

También advirtió que, aunque los documentos que la parte actora pretendía aportar databan del período comprendido entre 1950 y 1980, «no se indicó que estuvieras extraviados o en poder de algún tercero, ni siquiera se explicaron las condiciones en que supuestamente fueron recobrados, mencionándose únicamente que la señora Gloria Inpes Orozco de Jaimes los encontró luego de finalizado el proceso».

1.3. Sustento de la vulneración

condiciones en que supuestamente fueron recobrados, mencionándose únicamente que la señora Gloria Inpes Orozco de Jaimes los encontró luego de finalizado el proceso».

1.3. Sustento de la vulneración

13. La parte accionante sostuvo que la vulneración de sus derechos fundamentales se materializó como consecuencia de la configuración de los defectos sustantivo y fáctico.

14. En relación con el defecto fáctico, hizo referencia a seis medios de prueba que, en su criterio, fueron «ignorados» por la Sala 23 Especial de Decisión del Consejo de Estado. Afirmó que dichos elementos probatorios no fueron conocidos oportunamente cuando se resolvió el proceso ordinario promovido por la UGPP.

15. No obstante, no explicó las razones que le impidieron aportarlos con anterioridad, más allá de señalar que se trata de documentos que datan del período comprendido entre 1950 y 1980.

16. Respecto del defecto sustantivo, cuestionó la oportunidad con la que fue promovido el medio de control, al considerar que los actos administrativos demandados permanecieron en firme «por casi 24 años», por lo que, a su juicio, se desconoció el término de cinco años previsto para el ejercicio de la acción deAccionante: Gloria Inés Orozco de Jaimes Accionado: Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-01

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lesividad, dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Asimismo, sostuvo que se vulneró el principio de favorabilidad desarrollado en la Sentencia C-207 de 2003.

17. Adicionalmente, señaló que se interpretó de manera errónea el artículo 250 del CPACA en lo concerniente a las pruebas sobrevinientes, respecto de las cuales se habrían desconocido «desarrollos doctrinales y jurisprudenciales» que exigían un análisis más profundo y detallado.

1.4. Intervenciones

18. La UGPP solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que no se configuraron los defectos invocados por la parte accionante y que dicho mecanismo constitucional estaba siendo utilizado como una cuarta instancia. Asimismo, sostuvo que no se vulneró el derecho al debido proceso, toda vez que las autoridades judiciales observaron las garantías procesales y respetaron cada una de las etapas del trámite. Finalmente, advirtió que respecto de los asuntos planteados operó el fenómeno de la cosa juzgada.

19. La Sala 23 Especial de Decisión del Consejo de Estado manifestó que la solicitud de amparo resultaba improcedente, por carecer de relevancia constitucional.

1.5. Sentencia de primera instancia

20. Mediante sentencia del 13 de agosto de 2026, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. Para tal efecto,

constitucional.

1.5. Sentencia de primera instancia

20. Mediante sentencia del 13 de agosto de 2026, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. Para tal efecto, consideró que el asunto carecía de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos expuestos por la parte accionante coincidían con aquellos planteados al interponer el recurso extraordinario de revisión.

1.4. Impugnación

21. La parte accionante solicitó que se revoque la sentencia de tutela de primera instancia y se acceda a la protección constitucional.

22. Insistió en que se desconocieron las pruebas aportadas al recurso extraordinario de revisión, las cuales «demuestran el derecho infringido que se acusó ante la SALA 23 y se reiteró en el presente amparo» , además de ser decisivas para decidir el asunto. En ese sentido, acusó al fallo de primer grado de ser contrario a «la realidad sustantiva».

23. Afirmó que se desconoció el «marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia», lo cual sustentó en los «más de 24 años» que permanecieron en firme los actos administrativos que reconocieron el derecho pensionalAccionante: Gloria Inés Orozco de Jaimes Accionado: Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-01

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1.5. Trámite de segunda instancia

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1.5. Trámite de segunda instancia

24. Mediante auto del 17 de septiembre de 2026, se separó del conocimiento del presente asunto a la doctora Gloria María Gómez Montoya, al encontrarse fundado el impedimento que manifestó con fundamento en la causal sexta prevista en el artículo 56 del Código de Procedimiento Penal.

II. CONSIDERACIONES

25. La Sala confirmará la sentencia proferida el 13 de agosto de 2026 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo porque no superó el estudio de relevancia constitucional.

2.1. Caso concreto

2.1.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales

26. El Consejo de Estado3 y la Corte Constitucional4, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales5 y a la configuración de algún defecto especial6 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia.

27. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.

Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno

27. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto.

Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 4 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 5 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida

naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 6 (i) Defecto orgánico; (ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución.Accionante: Gloria Inés Orozco de Jaimes Accionado: Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-01

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28. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse.

29. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva).

30. La Sala advierte que la accionante está legitimada en la causa por activa, en su calidad de sucesora procesal del señor Luis Alberto Jaimes Vega, otorgada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado núm.

30. La Sala advierte que la accionante está legitimada en la causa por activa, en su calidad de sucesora procesal del señor Luis Alberto Jaimes Vega, otorgada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado núm. 58001-23-33-000-2017-00561-01, cuya sentencia fue objeto del recurso extraordinario de revisión que se declaró infundado mediante la decisión que se acusa en esta tutela.

31. Por su parte, se evidencia que la Sala 23 Especial de Decisión del Consejo de Estado se encuentra legitimada en la causa por pasiva por ser la autoridad judicial que profirió la sentencia debatida.

32. Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales. Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase.

33. En el sub judice, la parte actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la sentencia del 4 de febrero de 2026, la cual señala de incurrir en defecto fáctico, por el presunto desconocimiento de seis elementos

33. En el sub judice, la parte actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales a la sentencia del 4 de febrero de 2026, la cual señala de incurrir en defecto fáctico, por el presunto desconocimiento de seis elementos probatorios que considera determinantes para la resolución de su caso, y en defecto sustantivo, por la supuesta interpretación indebida de la causal invocada en el recurso extraordinario de revisión (art. 250.1 del CPACA) y de la regla de caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

34. Como se indicó previamente, se declarará improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional. Lo anterior, en atención a la insuficiente carga argumentativa que sustenta la solicitud de amparo y a la reiteración de planteamientos que ya fueron analizados y resueltos por el juez del recurso extraordinario de revisión.Accionante: Gloria Inés Orozco de Jaimes Accionado: Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-01

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35. Conviene destacar que, en la providencia cuestionada, se explicó que la señora Gloria Inés Orozco de Jaimes no expuso las razones que le impidieron aportar durante el proceso ordinario las pruebas que únicamente allegó con ocasión del recurso extraordinario de revisión, más allá de afirmar que se trata de documentos de antigua data. Esta misma deficiencia argum entativa se

aportar durante el proceso ordinario las pruebas que únicamente allegó con ocasión del recurso extraordinario de revisión, más allá de afirmar que se trata de documentos de antigua data. Esta misma deficiencia argum entativa se advierte en el escrito de tutela.

36. En ese contexto, para la Sala 23 Especial de Decisión del Consejo de Estado resultó imposible enmarcar los planteamientos de la recurrente dentro de la causal invocada, debido, precisamente, a la ausencia de argumentos encaminados a justificar la imposibilidad de aportar dichas pruebas en la oportunidad procesal correspondiente.

37. Por otra parte, en relación con el cuestionamiento acerca de la caducidad del medio de control, se observa que se trata de un planteamiento ajeno a los aspectos debatidos en el marco del recurso extraordinario de revisión.

38. En consecuencia, la Sala comparte la conclusión alcanzada por el a quo en cuanto a la falta de relevancia constitucional del asunto.

39. En efecto, cuando se alega la configuración de un defecto fáctico, no basta con afirmar de manera genérica la existencia de un desconocimiento probatorio.

Por el contrario, corresponde a la parte actora, especialmente cuando controvierte providencias judiciales, identificar con precisión el medio de prueba presuntamente omitido, explicar su incidencia en la decisión adoptada y demostrar de qué manera fue ignorado o indebidamente valorado. Asimismo, tratándose de un recurso extraordinario de revisión fundado en pruebas recobradas, es indispensable justificar tal condición y acreditar las circunstancias que permitan concluir que dichas pruebas satisfacen los requisitos exigidos para la prosperidad de la causal invocada.

recobradas, es indispensable justificar tal condición y acreditar las circunstancias que permitan concluir que dichas pruebas satisfacen los requisitos exigidos para la prosperidad de la causal invocada.

40. En otras palabras, los argumentos de la tutela se centran en la inconformidad de la parte actora con que el tribunal no haya accedido a las pretensiones, porque, desde su perspectiva, se debió estudiar los seis elementos de prueba que trajo hasta el recurso extraordinario de revisión, en procura de dejar en firme los actos que le reconocieron y ordenaron el pago de la pensión gracia. En tales términos, la accionante pretende reabrir el debate probatorio zanjado, para que el juez de tutela acceda a las pretensiones.

41. No obstante, se reitera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en cuestiones de la órbita de los jueces naturales de la causa, especialmente cuando el debate se centra en una inconformidad sin enfoque de derechos fundamentales .

Especialmente cuando se cuestionan las sentencias de las altas cortes como órgano de cierre.Accionante: Gloria Inés Orozco de Jaimes Accionado: Consejo de Estado, Sala 23 Especial de Decisión Radicado: 11001-03-15-000-2026-04071-01

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42. Por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por los actores dentro del trámite de

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42. Por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela, toda vez que, si se analizaran todos los reparos por decisiones judiciales desfavorables, sin el contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia7.

43. Por esto, la Sala confirmará la sentencia del 13 de agosto de 2026 que declaró la improcedencia de la tutela porque no superó el examen de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 13 de agosto de 2026, proferida por la

Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 15 de diciembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-04612-01.