CE - Sentencia 11001031500020260465401 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIRMA AMPARO / configuración de defecto sustantivo - indebida interpretación y aplicación normativa sobre títulos ejecutivos y título s valores en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo / Defecto procedimental absoluto – apartamiento del procedimiento legalmente establecido.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la autoridad accionada contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2026 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se concedió la solicitud de amparo respecto a los defectos sustantivo, fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto y se negaron las pretensiones de demanda en cuanto al alegado d esconocimiento del precedente.

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 17 de junio de 2026, el Instituto Financiero de Casanare, a través de su gerente, instauró acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de

A. Demanda y sus fundamentos

1. El 17 de junio de 2026, el Instituto Financiero de Casanare, a través de su gerente, instauró acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, en busca de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

2. Sostuvo que tales garantías fueron vulneradas con ocasión de los autos del 24 de septiembre de 2025 y 22 de enero de 2026 proferidos por las autoridades accionadas al interior del proceso ejecutivo 1 que promovió el instituto en contra d el señor Saul Hernández Ariza, con el propósito de obtener el pago de una suma de dinero por concepto del capital representado en un pagaré suscrito para garantizar un crédito que le fue otorgado por dicha entidad.

1 Identificado con radicado número 85001-3333-001-2025-00230-00/01.Radicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

Accionante: Instituto Financiero de Casanare Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

3. Inicialmente el conocimiento de ese asunto correspondió al Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal, el cual, mediante auto del 23 de febrero de 2017 , libró mandamiento de pago y decretó medidas cautelares. A través de proveído del 25 de mayo de 2023, ese despacho ordenó remitir el expediente al Juzgado Cuarto Civil Municipal de Yopal en el estado en el que se encontraba para su conocimiento y

mandamiento de pago y decretó medidas cautelares. A través de proveído del 25 de mayo de 2023, ese despacho ordenó remitir el expediente al Juzgado Cuarto Civil Municipal de Yopal en el estado en el que se encontraba para su conocimiento y continuación del trámite, conforme lo previsto en el Acuerdo No. CSJBOYA23 -309 del 9 de marzo de 2023.

4. Por medio de auto del 11 de julio de 2024, el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Yopal avocó conocimiento de ese asunto . Posteriormente, e n atención a los pronunciamientos de la Corte Constitucional 2, a través de proveído del 5 de diciembre de ese mismo año , declaró la falta de jurisdicción . En consecuencia, dispuso remitir el expediente a los juzgados administrativos de Yopal para su correspondiente reparto, con la precisión de que todo lo actuado conservería validez, de conformidad con lo establecido en el artículo 138 del CGP.

5. El proceso fue asignado al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal , el cual, por auto del 24 de septiembre de 2025, avocó conocimiento y decidió no seguir adelante con la ejecución, tras considerar que el título ejecutivo no se constituyó en debida forma, dado que no se acompañó del contrato de mutuo. Por consiguiente, o rdenó el levantamiento de las medidas cautelares decretadas , así como el archivo del expediente.

6. Contra la decisión anterior, la parte ejecutante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. El primero fue resuelto desfavorablemente a trav és de auto del 30 de noviembre de 2025, providencia en la que además se concedió la alzada

en subsidio, apelación. El primero fue resuelto desfavorablemente a trav és de auto del 30 de noviembre de 2025, providencia en la que además se concedió la alzada ante el Tribunal Administrativo de Casanare.

7. Dicha corporación, mediante auto del 22 de enero de 2026 , confirmó la decisión recurrida. Señaló que el Instituto Financiero de Casanare se encuentra sometido al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado. Por lo tanto, en su criterio, los contratos celebrados para el desarrollo de su objeto se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, conforme el cual los contratos estatales deben constar por escrito. En ese orden, estimó que el mandamiento de pago solo podía librarse si el título ejecutivo estaba integrado no solo por el pagaré, sino también por el contrat o de mutuo, al tratarse de un título ejecutivo complejo.

8. Como fundamento de la presente acción, la parte actora sostuvo que la s autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes defectos:

9. Violación directa de la Constitución, puesto que, bajo el supuesto de integrar un título ejecutivo complejo, los falladores realizaron una interpretación arbitraria que restringió injustificadamente el derecho de acción.

2 Auto 1209 de 2024 reiterado en auto 1623 de 2024.Radicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

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10. Señaló además que dicha conclusión desconoce las reglas fijadas por la Corte

Accionado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia)

10. Señaló además que dicha conclusión desconoce las reglas fijadas por la Corte Constitucional en los autos A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025, en los que se precisó que: (i) las empresas industriales y comerciales del Estado, en el desarrollo de sus actividades comerciales y contractuales, se rigen por el derecho privado y, por tanto, al mom ento de otorgar el crédito no es exigible un contrato escrito, pues de conformidad con los artículos 2221 y 2222 del Código Civil el contrato se perfecciona con la entrega del dinero; y, (ii) el pagaré incorpora una obligación clara, expresa y exigible y constituye un título ejecutivo susceptible de ejecución ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos del numeral 3 del artículo 297 del CPACA. Indicó que ese criterio fue reiterado por el Alto Tribunal en auto 1455 del 17 de septiembre de 2025.

11. Agregó que el Juzgado enjuiciado no solo debió darle trámite al proceso ejecutivo, con fundamento en las consideraciones de la Corte Constitucional, sino también en observancia a lo dispuesto en el artículo 16 de l CGP, según el cual, cuand o se declara la falta de jurisdicción o de competencia por los factores subjetivo o funcional, todo lo actuado conservará validez, salvo la sentencia, en caso de haberse adoptado.

12. Defecto fáctico, al restarle mérito ejecutivo el pagaré aportado con la d emanda, pese a que este constituye un título autónomo que contiene una obligación clara,

12. Defecto fáctico, al restarle mérito ejecutivo el pagaré aportado con la d emanda, pese a que este constituye un título autónomo que contiene una obligación clara, expresa y exigible, por lo que no requiere un contrato de mutuo escrito para su conformación.

13. Arguyó que el Tribunal partió de una premisa equivocada al asumir que todos los contratos estatales se rigen exclusivamente por la Ley 80 de 1993, sin considerar que existen contratos estatales sometidos al derecho privado. Explicó que, dada la naturaleza jurídica del Instituto Financiero de Casanare como empresa industrial y comercial del Estado, su régimen se encuentra previsto en el artículo 85 de la Ley 489 de 1998 y que el otorgamiento de créditos, como actividad propia de su objeto, se rige por el derecho privado, conforme al artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, modificado por el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011.

14. En ese sentido, afirmó que el contrato de mutuo objeto del proceso se rige por las normas de derecho privado, en particular por los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, según los cuales dicho contrato se perfecciona con la entrega de la cosa fungible y no mediante su formalización por escrito.

15. Manifestó que, aunque no existe un contrato de mutuo solemne e independiente del pagaré, ello no impide su perfeccionamiento, pues este ocurrió con el desembolso del préstamo efectuado por el Instituto al deudor.

16. En ese orden, argumentó que las autoridades accionadas desconocieron la exigibilidad del pagaré e impusieron un requisito no previsto en el ordenamiento

desembolso del préstamo efectuado por el Instituto al deudor.

16. En ese orden, argumentó que las autoridades accionadas desconocieron la exigibilidad del pagaré e impusieron un requisito no previsto en el ordenamiento jurídico, al exigir un contrato de mutuo por escrito.Radicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

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17. Defecto sustantivo, por omitir aplicar los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución; 99 y 297 de la Ley 1437 de 2011; 85 y 93 de la Ley 498 de 1998; 93 de la Ley 1474 de 2011, 2221 y 2222 del Código Civil; y, 619 y 709 del Código de Comercio.

18. Expuso que tanto el CGP como el CPACA reconocen mérito ejecutivo a los documentos provenientes del deudor que constituyan plena prueba en su contra.

Añadió que, en particular, este último cuerpo normativo extiende esa fuerza ejecutiva a cualquier act o proferido con ocasión de la actividad contractual que contenga obligaciones claras, expresas y exigibles.

19. Defecto procedimental por exceso ritual manifiesto , al exigir un contrato de mutuo escrito para integrar un supuesto título ejecutivo complejo, co n fundamento en una interpretación contraria al ordenamiento jurídico. Destacó que la inexistencia de un contrato escrito no obedeció a una omisión de la entidad demandante, sino al régimen jurídico que le es aplicable.

en una interpretación contraria al ordenamiento jurídico. Destacó que la inexistencia de un contrato escrito no obedeció a una omisión de la entidad demandante, sino al régimen jurídico que le es aplicable.

20. Resaltó que la decisión del Tribunal no fue unánime. Uno de los magistrados salvó voto, al considerar que: (i) la regla fijada por la Corte Constitucional no exige la conformación de un título ejecutivo complejo, (ii) el cambio de jurisdicción no puede alterar la naturaleza del derecho sustancial y (iii) el título valor es exigible de manera autónoma en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

21. Añadió que las distintas Secciones de esta Corporación, al abordar el estudio de casos similares han concedido el amparo solicitado. Como soporte de ello, citó las sentencias del 13 de noviembre de 20253, 29 de enero4, 9 de febrero5, 2 de marzo6, 20 de abril7, 88 y 289 de mayo de 2026.

B. Sentencia de primera instancia

22. Mediante fallo del 30 de julio de 2026, la Sección Quinta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte accionante, al considerar acreditada la configuración de los defectos sustantivo, fáctico y procedimental por exceso ritual manifiesto.

23. Respecto al yerro sustantivo, estimó que el Tribunal accionado aplicó de manera parcial el marco normativo. Señaló que si bien acudió al artículo 2221 del Código Civil para determinar el tipo de negocio jurídico celebrado por el instituto, pasó por

parcial el marco normativo. Señaló que si bien acudió al artículo 2221 del Código Civil para determinar el tipo de negocio jurídico celebrado por el instituto, pasó por alto el artículo 2222 ibidem , que reguló lo relativo al perfeccionamiento de dicho contrato. Resaltó que ese aspecto cobraba especial relevancia, en la medida en que

3 Exp. 11001-03-15-000-2025-05435-00. 4 Exp. 11001-03-15-000-2025-07470-00 5 Exp. 11001-03-15-000-2025-05003-00. 6 Exp. 11001-03-15-000-2026-00426-00. 7 En esta fecha refirió tres decisiones emitidas en el marco de los procesos 11001 -03-15-000-2025-07910-01, 11001-03-15-000-2026-01087-00 y 11001-03-15-000-2026-01919-00. 8 En esta fecha aludió dos fallos proferidos dentro de los expedientes de tutela 11001-03-15-000-2026-01869-00 y 11001-03-15-000-2026-0997-01. 9 Exp. 11001-03-15-000-2026-00021-01.Radicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

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el perfeccionamiento del contrato presume su existencia y es el punto en el que las partes se vinculan a las obligaciones que de este emerjan.

24. Aunado a ello, encontró que se aplicó de manera parcial el artículo 93 de la Le y

el perfeccionamiento del contrato presume su existencia y es el punto en el que las partes se vinculan a las obligaciones que de este emerjan.

24. Aunado a ello, encontró que se aplicó de manera parcial el artículo 93 de la Le y 489 de 1988. Expuso que el Tribunal solo aplicó un fragmento de dicha disposición, que dispone que los contratos que celebre n las EICE para el cumplimiento de su objeto se sujetaran al Estatuto General de la Contratación, pero omitió que esa norma también establece que los actos que expidan dichas empresas para el desarrollo de su actividad son regidos por el derecho privado.

25. En criterio de la Sala, esa distinción resultaba determinante para verificar si el cobro del pagaré debía sujetarse a las normas del derecho privado o del derecho público. Sin embargo, la autoridad accionada se limitó a tratar la actuación objeto de ejecución como un contrato celebrado para el cumplimiento del objeto de la entidad, sin respaldar esa conclusión.

26. Sostuvo que ese análisis , además, debía efectuarse en consonancia con el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, según el cual cuando la EICE celebra una actividad en competencia con el sector público o privado, dicha actuación debe regirse por el derecho privado.

27. Con fundamento en lo anterior, concluyó que la valoración sobre el régimen aplicable -público o privadoen aras de identificar qué exigencias se podían realizar para resolver sobre el mandamiento de pago exigía un análisis: (i) del tipo de actuación que sustentaba el pagaré de acuerdo con una verificación integral del artículo 93 de la Ley 489 de 1998; y, (ii) del ámbito en que se efectuó la actividad de

actuación que sustentaba el pagaré de acuerdo con una verificación integral del artículo 93 de la Ley 489 de 1998; y, (ii) del ámbito en que se efectuó la actividad de la EICE, acorde el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007 ; aspectos que no fueron considerados por el Tribunal.

28. Para el a quo también se acreditó la existencia de un defecto fáctico, toda vez que no se realizó una valoración sobre el título objeto de ejecución, tendiente a determinar si de los documentos aportados se desprendía una obligación clara, expresa y exigible.

29. A la misma conclusión arribó respecto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Afirmó que uno de los argumentos que sustentó la decisión cuestionada radicó en la falta de exhibición del título valor en los términos del artículo 624 del Código de Comercio. Acotó que dicha exigencia desconoció el trámite previsto para los procesos judiciales en la Ley 2213 de 2022, que estableció que tanto la demanda como sus anexos deben presentarse de forma digital.

30. En lo que atañe al desconocimiento del precedente, el a quo negó la solicitud de amparo. Consideró que las decisiones de la Corte Constitucional invocadas por el demandante no constituían precedente para la autoridad accionada. Indicó que el propósito de dichas providencias fue determinar la jurisdicción a la que le correspondía conocer ese tipo de controversias, a partir de la naturaleza pública queRadicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

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ejercía la actividad contractual. Sin embargo, precisó que la calidad del documento allegado como título ej ecutivo es un aspecto que corresponde definir al juez de la causa en cada caso.

C. Impugnación

31. La autoridad judicial accionada arguyó que el juez de primera instancia no debió analizar el fondo del asunto, toda vez que no satisface el requisito general de relevancia constitucional. Mencionó que, en casos similares, el Consejo de Estado ha determinado que la controversia propuesta no reviste relevancia constitucional, en tanto su finalidad es emplear el mecanismo de amparo como una instancia adicional al proceso ordinario , en busca de reabrir un debate estrictamente económico.

32. Sin perjuicio lo anterior, sostuvo que no incurrió en los defectos que le fueron endilgados, puesto que la decisión que adoptó se fundamentó en el análisis del acervo probatorio obrante en el plenario, así como en el marco normativo aplicable.

33. En lo que respecta al yerro procedimental por exceso ritual manifiesto, aclaró que la exigencia de aportar documentos en original no fue objeto del recurso de apelación sometido a su consideración y, por ende, tampoco fue objeto de estudio en el auto del 22 de enero de 2026. En razón a ello, adujo que, frente a ese aspecto, la solicitud de amparo carece de subsidiariedad, dado que la tutelante no ejerció los mecanismos que tenía a su alcance para ventilar dicha inconformidad.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

de amparo carece de subsidiariedad, dado que la tutelante no ejerció los mecanismos que tenía a su alcance para ventilar dicha inconformidad.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

D. Competencia

34. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.

E. Análisis del caso concreto

35. Se confirmará el fallo impugnado, pero por las razones que se exponen a continuación.

36. Esta Subsección coincide con el a quo en que el presente asunto satisface los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, en particular, el presupuesto atinente a la relevancia constitucional.

37. Lo anterior, no solo porque la demanda cumple con la carga argumentativa exigida, en tanto identifica de forma clara y concreta los motivos de la violación que se atribuyen a la providencia objetada, sino también porque el debate propuesto trasciende la esfera de lo constitucional. La controversia gira en torno a la presuntaRadicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

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indebida interpretación y aplicación de las disposiciones que regulan las categorías jurídicas de “título ejecutivo” y “título valor” en la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, entendimiento que sirvió de fundamento para abstene rse de

indebida interpretación y aplicación de las disposiciones que regulan las categorías jurídicas de “título ejecutivo” y “título valor” en la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, entendimiento que sirvió de fundamento para abstene rse de continuar con el trámite ejecutivo y, por esa vía, impidió que la parte ejecutante obtuviera un pronunciamiento sobre la satisfacción de la obligación reclamada, lo que, de llegar a constatarse, tendría la entidad de impactar de forma directa el ejercicio efectivo de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso de la tutelante. Por lo tanto, la discusión suscitada involucra un eventual desconocimiento de tales garantías ante una interpretación que determinó la exigencia de requisitos cuya razonabilidad debe ser valorada por el juez de tutela.

38. Si bien la autoridad accionada pretendía desvirtuar el cumplimiento de dicho requisito con fundamento en las decisiones referidas en el escrito de impugnación, ninguna de ellas fue adoptada por esta Subsección y, en esa medida, no resultan vinculantes para la Sala, ni pueden erigirse como parámetro obligatorio para resolver la controversia que se examina en esta oportunidad.

39. Ahora, en cuanto a las causales específicas de procedibilidad, la Sala encuentra acreditada la configuración de un defecto sustantivo y un defecto procedimental .

Este último, no en razón a exceso ritual manifiesto, sino a la ocurrencia de un defecto procedimental absoluto, como se expondrá más adelante.

40. Aunque el a quo concluyó que en el presente también se materializó un yerro de tipo fáctico, en criterio de esta Sala, los reparos de la parte accionante se originan

procedimental absoluto, como se expondrá más adelante.

40. Aunque el a quo concluyó que en el presente también se materializó un yerro de tipo fáctico, en criterio de esta Sala, los reparos de la parte accionante se originan en la interpretación que efectuaron las autoridades judiciales accionadas sobre las disposiciones que regulan la ejecución de títulos ejecutivos ante la jurisdicción contencioso-administrativa, así como la relativa a los títulos valores.

41. Según se expuso, ese ejercicio interpretativo conllev ó a una indebida caracterización del título cuya ejecución se perseguía, al desconocimiento del régimen aplicable al contrato de mutuo celebrado por una empresa industrial y comercial del Estado, a la inobservancia de los criterios fijados por la Corte Constitucional al resolver conflictos de jurisdicción sobre esta materia y a una valoración errónea de los documentos aportados con la demanda, al exigir requisitos adicionales no previstos en el ordenamiento jurídico para reconocerles mérito ejecutivo.

42. De esta manera, el yerro caracterizado por el a quo como fáctico no radica en la falta de valoración de los documentos objeto de cobro , sino en el alcance jurídico que se les otorgó a partir de un ejercicio hermenéutico errado, que condujo a la conclusión de que el pagaré , por sí solo, no resultaba suficiente para conformar el título ejecutivo en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

43. Bajo ese escenario, esta Subsección centrará su análisis en el presunto defecto sustantivo, pues a partir la interpretación que las autoridades accionadas realizaronRadicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

43. Bajo ese escenario, esta Subsección centrará su análisis en el presunto defecto sustantivo, pues a partir la interpretación que las autoridades accionadas realizaronRadicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

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de las normas que regulan los títulos ejecutivos se derivan los demás reproches formulados por la parte actora.

44. Por lo tanto, el estudio se circunscribirá a establecer si la interpretación efectuada por el Tribunal 10 resulta compatible con las normas cuya inaplicación o entendimiento errado atribuye la parte ejecutante a las providencias censuradas, en especial, los artículos 197, numeral 3 de la Ley 1437 de 2011 y 619 del Código de

Comercio.

45. A efectos de determinar la configuración de dicho yerro, resulta indispensable delimitar el marco normativo aplicable al caso concreto, pues solo a partir de las disposiciones que regulan la materia es posible analizar si la interpretación acogida por las autoridades judiciales accionadas se ajustó al ordenamiento jurídico o si, por el contrario, se apartó de su contenido y alcance. Para dicho ejercicio, debe tenerse en cuenta que la controversia sometida a conocimiento de las autoridades accionadas se originó en un proceso ejecutivo promovido por el Instituto Financiero de Casanare (IFC) para obtener el pago de una obligación dineraria representada en un pagaré.

46. Sobre el particular, el artículo 297 del CPACA establece que los documentos que constituyen título ejecutivo son, entre otros, “ los contratos, los documentos en que

de Casanare (IFC) para obtener el pago de una obligación dineraria representada en un pagaré.

46. Sobre el particular, el artículo 297 del CPACA establece que los documentos que constituyen título ejecutivo son, entre otros, “ los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones ”. De esa disposición, se desprende con claridad que el legislador reconoció el ca rácter ejecutivo a cualquier acto expedido con ocasión de la actividad contractual que incorpore una obligación con las características exigidas por ley.

47. Con el fin de desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte accionante el Tribunal Administrativo de Casanare hizo referencia a dicha norma. A su vez, aludió el artículo 422 del Código General del Proceso q ue prevé que “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante”.

48. A partir de ello, el fallador determinó que debía establecerse si los documentos allegados con la demanda conformaban un título ejecutivo y, en caso afirmativo, si se trataba de uno simple o complejo. Consideró que, como la obligación incorporada en el pagaré tenía origen en un contrato de mutuo celebrado por una entidad pública, el título ejecutivo debía integrarse no solo con el pagaré, sino también con el correspondiente contrato de mutuo, documento en el que debía constar la

en el pagaré tenía origen en un contrato de mutuo celebrado por una entidad pública, el título ejecutivo debía integrarse no solo con el pagaré, sino también con el correspondiente contrato de mutuo, documento en el que debía constar la

10 Si bien la parte actora cuestionó tanto el auto del 24 de septiembre de 2025, dictado por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Yopal, como el proveído del 22 de enero de 2026, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó esa decisión, el análisis de la Sala debe concentrarse en esta última providencia por ser la que resolvió de manera definitiva el asunto.Radicación: 11001-03-15-000-2026-04654-01

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manifestación de voluntad del Instituto Financiero de Casanare. Estimó que ese requisito no se encontraba satisfecho al no haberse aportado dicho instrumento.

49. Explicó que si bien se aportó el título valor, esto es, el pagaré suscrito por el deudor a favor del IFC, dicho documento no correspondía al contrato de mutuo y de su clausulado no se desprendía su existencia, ni los términos y las condiciones en las que se obligaban cada una de las partes.

50. Precisó que, aunque el pagaré respaldaba las obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad estatal, era indispensable acreditar la existencia del contrato para verificar la identidad de las partes y que las excepciones sean oponibles en el proceso ejecutivo.

51. Sostuvo que la entidad ejecutante se trataba de una empresa de Gestión

contrato celebrado por una entidad estatal, era indispensable acreditar la existencia del contrato para verificar la identidad de las partes y que las excepciones sean oponibles en el proceso ejecutivo.

51. Sostuvo que la entidad ejecutante se trataba de una empresa de Gestión Económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, contemplado en la Ley 489 de 1998; por ende, estimó que los contratos que celebre para el desarrollo de su objeto se sujetan a las disposiciones del Estatuto General de la Contratación, tal como lo preceptúa el artículo 93 ibidem, es decir, que los contratos deben constar por escrito.

52. A partir de esas consideraciones, la autoridad accionada concluyó que, al no haberse allegado el contrato fuente de la obligación, no se configuraba el título ejecutivo complejo exigible para promover la ejecución ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

53. Para esta Sala, ese razonamiento parte de una lectura parcial del marco normativo aplicable. Si bien el Tribunal acudió al artículo 297 del CPACA para identificar los documentos que prestan mérito ejecutivo ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, omitió considerar que el numeral 3 de esa misma disposición no restringe esa calidad a los contratos estatales y a los documentos que los integran, sino que también reconoce fuerza ejecutiva a “cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual ” en el que consten obligacion es claras, expresas y exigibles. Lo anterior, imponía examinar si el pagaré aportado con la demanda p