CE - Sentencia 11001031500020260615500 de 2026

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

Demandante: Instituto Financiero de Casanare – IFC

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

Demandante: Instituto Financiero de Casanare - IFC Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Temas: Tutela contra providencia judicial . Ejecutivo.

Desconocimiento de precedente jurisprudencial: pagaré como título ejecutivo y no exigencia del contrato de mutuo escrito

Sentencia de primera instancia

La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Oscar Javier Araque Garzón, actuando en su calidad de gerente y en representación del Instituto Financiero de Casanare (en adelante, IFC) , contra el Tribunal Administrativo de Casanare y el Juzgado Primero Administrativo de Yopal , de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones

El 5 de agosto de 2026, el IFC, por intermedio de su representante legal , ejerció acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Yopal y el Tribunal

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones

El 5 de agosto de 2026, el IFC, por intermedio de su representante legal , ejerció acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, por estimar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia . En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

«PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Administración de Justicia del INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE , que se desconocieron por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL en auto emitido en fecha 04 de septiembre de 2025 y su confirmatorio , emitido el 05 de febrero de 2026 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE dentro del proceso 85001-3333-001-2025-00187-00.

SEGUNDO: (…) declarar sin valor ni efecto el auto de fecha 04 de septiembre de 2025 emitido por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL, así como la decisión que desat ó la apelación, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE en fecha 05 de febrero de 2026 como medio de control del proceso 850013333-001-2025-00187-00, por encontrarse tales decisiones afectadas por indebida valoración probatoria al restarle mérito ejecutivo al pagare 4120248 (…)

TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su

TERCERO: Que se ordene a los accionados JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de su competencia, en el impostergable término de 48 horas, contadas a partir de la notificación del fallo de tutela, rehacer las actuaciones procesales censuradas (…)Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

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CUARTO: Que se ordene que el presente fallo tenga efecto Inter comunis o se extienda, respecto de los procesos ejecutivos que cursen en los Juzgados Administrativos de Yopal, en los que sea demandante el INSTITUTO FINANCIERO DE CASANARE, y en los que se desconozca el pagare como título ejecutivo autónomo, existan similares supuestos fácticos y jurídicos o que se presente análogas circunstancias, así como ordenar al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE YOPAL y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, que en lo de sucesivo se abstengan de incurrir en las conductas que dieron origen a la presente acción.. (…) sic en toda la cita».

2. Hechos

De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes:

El IFC1 en desarrollo de su actividad, otorgó un crédito a John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez, respaldado con el pagaré 4120248 del 6 de agosto de

El IFC1 en desarrollo de su actividad, otorgó un crédito a John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez, respaldado con el pagaré 4120248 del 6 de agosto de 2019, por valor de $3.000.000.

Con ocasión del incumplimiento en el pago, el actor presentó demanda ejecutiva ante los Juzgados Civiles Municipales de Yopal para obtener el cobro de la obligación. El asunto correspondió al Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal, que, mediante auto del 25 de julio de 2022, libró mandamiento de pago por el capital adeudado de $2.330.361 y decretó medidas cautelares.

Posteriormente, mediante auto del 28 de noviembre de 2024, dicho juzgado declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos.

Del proceso ejecutivo con radicado 85001-33-33-001-2025-00187-00/01:

El Juzgado Primero Administrativo de Yopal, mediante auto del 4 de septiembre de 2025, avocó el conocimiento del proceso ejecutivo, ordenó no seguir adelante con la ejecución y dispuso levantar las medidas cautelares decretadas por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal el 25 de julio de 2022. Consideró que, aunque el mandamiento de pago conservaba su validez según el artículo 16 del Código General del Proceso, el título ejecutivo no estaba debidamente conformado, pues al tratarse de un título complejo no bastaban el pagaré y la carta de instrucciones, sino que era indispensable aportar el contrato suscrito entre el IFC y los ejecutados.

Contra esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en

tratarse de un título complejo no bastaban el pagaré y la carta de instrucciones, sino que era indispensable aportar el contrato suscrito entre el IFC y los ejecutados.

Contra esa decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. En síntesis, sostuvo que «el título valor aportado como documento de ejecución es un título simple y no complejo», pues el pagaré contiene una obligación clara, expresa y exigible y puede ser cobrado de manera autónoma. Explicó que el contrato de mutuo celebrado por el IFC en desarrollo de su actividad comercial se rige por las normas del derecho privado y se perfecciona con la entrega del dinero, por lo que no requiere constar por escrito. En consecuencia, consideró improcedente exigir un contrato adicional, especialmente porque la existencia del negocio jurídico no fue discutida por las partes y la obligación se enc ontraba reconocida en el propio pagaré.

1 Creado mediante el Decreto 107 del 27 de julio de 1992, como una empresa de gestión económica de carácter departamental, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, y sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, de acuerdo con la Ley 489 de 1998.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

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El recurso de reposición fue resuelto por el Juzgado Primero Administrativo de

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El recurso de reposición fue resuelto por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal mediante auto del 18 de septiembre de 2025, en el que decidió no reponer la providencia inicial y mantuvo la determinación de no seguir adelante con la ejecución. Asimismo, concedió el recurso de apelación en efecto suspensivo ante el Tribunal Administrativo de Casanare.

Mediante providencia del 5 de febrero de 2026, el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó el auto de primera instancia, porque consideró que, al ser el IFC una empresa industrial y comercial del Estado, sus contratos se rigen por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y, según el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, el mutuo debía constar por escrito. Expreso que, como ese contrato no se aportó, no estaba conformado el título ejecutivo complejo necesario para librar el mandamiento de pago.

3. Argumentos de la acción de tutela

Alegó la configuración de los defectos fáctico, sustantivo y procedimental y la violación directa de la Constitución , porque los contratos de mutuo que celebra el IFC en su actividad de crédito se rigen por el derecho privado, de acuerdo con el artículo 93 de la Ley 1474 de 2011, de modo que no deben constar por escrito y se perfeccionan con la entrega del dinero, como lo reconoció la Corte Constitucional en los autos A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025.

Además, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas le restaron mérito

perfeccionan con la entrega del dinero, como lo reconoció la Corte Constitucional en los autos A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025.

Además, sostuvo que las autoridades judiciales accionadas le restaron mérito ejecutivo al pagaré, desconocieron su autonomía, literalidad e independencia e inaplicaron los artículos 297, numeral 3, y 299 del CPACA, que permiten ejecutar obligaciones claras, expresas y exigibles sin exigir un título complejo. También alegó que el cambio de jurisdicción no podía alterar la naturaleza del título ni imponer requisitos adicionales, ni justificar el levantamiento de las medidas cautelares.

A su juicio, la exigencia impuesta por las autoridades judiciales accionadas configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues el pagaré contenía una obligación clara, expresa y exigible y constituía un título ejecutivo autónomo2.

4. Trámite previo

Por medio de auto del 5 de agosto de 2026, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la parte accionante, a las autoridades accionadas y vinculó en su condición de tercero s con interés a John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez.

5. Oposición

El Tribunal Administrativo de Casanare sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales del accionante, pues la providencia del 5 de febrero de 2026 se sustentó en el material probatorio y en las normas aplicables. Explicó que el IFC está sometido al régimen de las empresas industriales y com erciales del Estado y que los contratos celebrados para el cumplimiento de su objeto deben constar por

sustentó en el material probatorio y en las normas aplicables. Explicó que el IFC está sometido al régimen de las empresas industriales y com erciales del Estado y que los contratos celebrados para el cumplimiento de su objeto deben constar por

2 Como apoyo de su afirmación, citó el salvamento de voto del magistrado Leornardo Galeano Guevara, a la providencia del 4 de diciembre de 2025, dentro del proceso ejecutivo 85001-3333-001-2025-00163-01.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

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escrito, de conformidad con los artículos 93 de la Ley 489 de 1998 y 39 de la Ley 80 de 1993. Por ello, consideró necesario acreditar la existencia del contrato de mutuo subyacente al pagaré para conformar el título ejecutivo complejo.

De igual forma , señaló que la tutela pretende reabrir una discusión jurídica y probatoria ya resuelta dentro del proceso ejecutivo, relacionada con los requisitos del título y el régimen aplicable al contrato de mutuo. Con apoyo en decisiones del Consejo de Estado dictadas en casos similares, afirmó que esta controversia carece de relevancia constitucional, tiene contenido principalmente económico y no puede convertir la tutela en una tercera instancia. En consecuencia, concluyó que no se configuraron los defectos alegados por el IFC.

El Juzgado Primero Administrativo de Yopal indicó que la providencia cuestionada se encontraba debidamente motivada en los hechos, las pruebas y las

configuraron los defectos alegados por el IFC.

El Juzgado Primero Administrativo de Yopal indicó que la providencia cuestionada se encontraba debidamente motivada en los hechos, las pruebas y las normas aplicables, por lo que no se configuró ninguno de los defectos alegados. Sostuvo que el debido proceso exige respetar las formas propias de ca da jurisdicción y que el título ejecutivo no podía analizarse únicamente con las reglas aplicadas por los jueces civiles. En su criterio, el pagaré y la carta de instrucciones no eran suficientes, pues la obligación provenía de un contrato estatal y, por ello, el título ejecutivo complejo también debía estar integrado por el contrato de mutuo. En consecuencia, esa exigencia no constituía un exceso ritual manifiesto.

Afirmó que el auto A -2014 de 2024 de la Corte Constitucional se limitó a definir la jurisdicción competente y no estableció un precedente vinculante sobre la suficiencia del pagaré. Agregó que la tutela carecía de relevancia constitucional porque pretendía reabrir una discusión jurídica y probatoria ya resuelta, relacionada con la conformación del título ejecutivo, para convertir el amparo en una instancia adicional. Finalmente, señaló que el IFC debía cumplir los requisitos del proceso ejecutivo ante la ju risdicción contencioso -administrativa y que contaba con la facultad de cobro coactivo para proteger su patrimonio. Por estas razones, solicitó negar el amparo.

6. Intervenciones

John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Generalidades de la acción de tutela

negar el amparo.

6. Intervenciones

John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Generalidades de la acción de tutela

La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: « Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

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Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La acción de tutela contra providencias judiciales

En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia

judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012 , Exp. 2009 -01328-01, aceptó la acción de tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la «procedencia excepcional» 3, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 4 y específicas 5 de procedencia de la acción de tutela.

Cuestión previa

En la demanda de tutela, la parte actora solicita que su caso sea analizado por la Sala Plena de esta Corporación porque, a su juicio, se trata de un asunto de impacto económico y social en tanto conlleva, para el IFC, la pérdida de cartera a gran escala que, a su vez, incide en su situación patrimonial.

Dicha solicitud será denegada, toda vez que en virtud de lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el trámite del mecanismo constitucional de tutela se rige por lo establecido en esa codificación, así como en lo previsto en los artículos 13 y 25 del Acuerdo 080 de 2019, y su conocimiento corresponde a la Sala a la que haya sido repartida la acción6.

Problema jurídico

A la Sala le corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Casanare vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la

sido repartida la acción6.

Problema jurídico

A la Sala le corresponde determinar si el Tribunal Administrativo de Casanare vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del IFC, con la expedición de la providencia del 5 de

3 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC -10203), han abierto paso a la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se e sté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. 4 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre

fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 5 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 6 Mismo criterio que tuvo esta Sala en la sentencia del 13 de noviembre de 2025, expediente nro. 11001 -03-15-000-202505435-00, C.P. Wilson Ramos Girón.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

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febrero de 2026, mediante la cual confirmó el auto del 4 de septiembre de 2025, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, que ordenó no seguir adelante con la ejecución y levantar las medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo promovido contra John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez.

Se anticipa que, en el presente caso, se ampararán los derechos fundamentales

adelante con la ejecución y levantar las medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo promovido contra John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez.

Se anticipa que, en el presente caso, se ampararán los derechos fundamentales invocados, luego de constatar que el Tribunal demandado no acató el precedente constitucional aplicable al asunto. Por otra parte, se denegará la solicitud de extender los efectos inter comunis de la decisión.

De cara a este punto, advierte la Sala que se reiterará el criterio fijado en la sentencia de tutela del 13 de noviembre de 2025, proferida dentro del expediente 11001-03-15-000-2025-05435-00, con ponencia del consejero Wilson Ramos Girón, en la cual se debatió un caso con identidad de partes y causa.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, y (ii) el análisis del caso concreto.

(i) Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

La relevancia constitucional se encuentra acreditada, toda vez que, si bien las decisiones de primera y segunda instancia coincidieron en señalar que no se encontraba debidamente conformado el título ejecutivo complejo y que, por ello, no era posible continuar con la ejecución, la parte actora sostiene que las autoridades judiciales demandadas desconocieron lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA y el precedente constitucional aplicable, con lo cual transgredieron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

A su vez, se advierte que, aunque la controversia puede calificarse como de orden

el precedente constitucional aplicable, con lo cual transgredieron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

A su vez, se advierte que, aunque la controversia puede calificarse como de orden legal o económico, la providencia cuestionada no resolvió de fondo la existencia de la obligación, sino que impidió continuar el proceso ejecutivo y ordenó levantar las medidas cautelares previamente decretadas, decisiones que podrían afectar los derechos fundamentales cuyo amparo se solicita.

En relación con el requisito de inmediatez , concluye la Sala que también se encuentra acreditado porque la providencia del 5 de febrero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, fue notificada por estado el 6 de febrero de 2026; entre tanto, la acción de tutela se interpuso ante esta Corporación el 5 de agosto de 2026, esto es, a ntes de que transcurrieran los 6 meses previstos por la jurisprudencia como plazo para ejercer el mecanismo constitucional contra providencia judicial.

De otro lado, se observa que la parte demandante agotó los medios ordinarios de defensa judicial, pues contra el auto del 4 de septiembre de 2025 interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación, este último resuelto por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante la providencia ahora cuestionada. También identificó los hechos que presuntamente vulneraron sus derechos fundamentales e invocó los defectos fáctico, sustantivo y procedimental por excesoRadicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

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fundamentales e invocó los defectos fáctico, sustantivo y procedimental por excesoRadicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

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ritual manifiesto, así como la violación directa de la Constitución y el desconocimiento del precedente constitucional.

En consecuencia, concluye la Sala que los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela se encuentran acreditados, lo que habilita el estudio de fondo del caso concreto.

(ii) Análisis del caso concreto

La parte actora alegó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron el precedente fijado por la Corte Constitucional en los autos A-2014 de 2024 y A-1455 de 2025, según el cual los pagarés derivados de contratos de mutuo celebrados por empresas industriales y comerciales del Estado pueden ejecutarse sin aportar un contrato escrito, porque esos negocios se rigen por el derecho privado y se perfeccionan con la entrega del dinero. Por las mismas razones, invocó los defectos fáctico, sustantivo y procedimental por exceso ritual manifiesto, así como la violación directa de la Constitución, al considerar que el pagaré 4120248 del 6 de agosto de 2019 contiene una obligación clara, expresa y exigible y que se privilegió una exigencia formal sobre el derecho sustancial.

Revisado en su integridad el expediente ejecutivo, se encuentra probado que:

2019 contiene una obligación clara, expresa y exigible y que se privilegió una exigencia formal sobre el derecho sustancial.

Revisado en su integridad el expediente ejecutivo, se encuentra probado que:

El IFC promovió demanda ejecutiva contra John Estiven Marcial Solita y Elvis René Leal Pérez, para obtener el pago del capital adeudado correspondiente a las cuotas 3 a 8 del pagaré 4120248 del 6 de agosto de 2019, otorgado por valor de $3.000.000, junto c on los intereses corrientes y moratorios causados. Para sustentar su pretensión, el demandante allegó el pagaré, la respectiva carta de instrucciones y la copia del certificado de constitución en mora expedido por el IFC.

La demanda fue radicada ante los Juzgados Civiles Municipales y su conocimiento correspondió al Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal, que, mediante auto del 25 de julio de 2022, libró mandamiento de pago y decretó medidas cautelares. Posteriormente, por auto del 28 de noviembre de 2024, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos de Yopal, con fundamento en el numeral 6.º del artículo 104 del CPACA y en el auto 1354 del 13 de agosto de 2024 de la Corte Constitucional. Asimismo, precisó que las actuaciones surtidas hasta ese momento conservarían su validez.

Mediante auto del 4 de septiembre de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal avocó el conocimiento del asunto, ordenó no seguir adelante con la ejecución y dispuso levantar las medidas cautelares decretadas por el Juzgado Primero Civil

Mediante auto del 4 de septiembre de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal avocó el conocimiento del asunto, ordenó no seguir adelante con la ejecución y dispuso levantar las medidas cautelares decretadas por el Juzgado Primero Civil Municipal d e Yopal, porque consideró que, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las obligaciones derivadas de la actividad contractual del Estado constituyen un título ejecutivo complejo, que exige aportar el contrato estatal junto con los demás documentos que contengan una obligación clara, expresa y exigible. Como el IFC solo allegó el pagaré, la carta de instrucciones y otros documentos en copia simple, sin el contrato suscrito con los ejecutados, concluyó que el título ejecutivo no estaba debidamente conformado.

Contra esa decisión, el IFC interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en el que sostuvo que el pagaré 4120248 constituía un título ejecutivoRadicado: 11001-03-15-000-2026-06155-00

Demandante: Instituto Financiero de Casanare – IFC

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simple y autónomo y que, conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil y al auto A-2014 de 2024 de la Corte Constitucional, el mutuo se perfeccionó con el desembolso del crédito, sin que fuera necesario aportar un contrato escrito. Además, afirmó que el mandamiento de pago librado por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal conservaba su validez, por lo que pidió seguir adelante la

desembolso del crédito, sin que fuera necesario aportar un contrato escrito. Además, afirmó que el mandamiento de pago librado por el Juzgado Primero Civil Municipal de Yopal conservaba su validez, por lo que pidió seguir adelante la ejecución y mantener las medidas cautelares.

El 18 de septiembre de 2025, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal no repuso la decisión recurrida, al reiterar los argumentos expuestos inicialmente, y concedió el recurso de apelación en el efecto suspensivo.

Dicho recurso fue decidido por el Tribunal Administrativo de Casanare mediante el auto del 5 de febrero de 2026, en el sentido de confirmar la providencia del a quo, teniendo como fundamento lo siguiente:

«La respuesta al problema jurídico planteado es adversa. El artículo 297 del CPACA dispone que prestarán mérito ejecutivo los contratos y los documentos en los que conste sus garantías, así mismo el artículo 422 del CGP señala que puede demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles, presupuestos que no se cumplen con los documentos aportados como título ejecutivo.

Lo anterior, porque del pagaré No.4120248 del 06 de agosto de 2019 suscrito por Jhon Estiven Marcial Solita y Elvis Rene Leal Pérez a favor del Instituto Financiero de Casanare – IFC, no es posible determinar con certeza la existencia del contrato de muto del cual derive dicha garantía, que haga posible librar mandamiento de pago.

Teniendo en cuenta que el contrato de mutuo es un acuerdo de voluntades, donde el mutuante que en este caso sería el IFC entrega una cantidad de dinero a quien funja como mutuario con la condición de devolver la misma cantidad más los intereses en un

Teniendo en cuenta que el contrato de mutuo es un acuerdo de voluntades, donde el mutuante que en este caso sería el IFC entrega una cantidad de dinero a quien funja como mutuario con la condición de devolver la misma cantidad más los intereses en un determinado plazo, en efecto se requería aportar el contrato estatal suscrito entre el instituto Financiero de Casanare como empresa de gestión económica de carácter departamental, y los deudores, pues en el ejecutivo contractual se requiere la p