CE - Sentencia 11001031500020260623200 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERA PONENTE: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Radicado: 11001-03-15-000-2026-06232-00

Accionante: EFRAÍN HERNANDO MERCADO CORONADO

Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META

Vinculados: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL,

DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE Y JUZGADO PRIMERO

ADMINISTRATIVO DE SAN JOSÉ DEL GUAVIARE

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / condena en costas / defecto sustantivo y desconocimiento del precedente judicial / falta de relevancia constitucional / improcedencia de la acción de tutela

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

I. SÍNTESIS DE LA DECISIÓN

1. Se declarará improcedente la acción de tutela promovida por Efraín Hernando Mercado Coronado. El accionante no cumplió el requisito general de relevancia constitucional. Los reproches contra la sentencia del 29 de enero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, pretenden replantear el debate sobre la condena en costas. Esta controversia es de naturaleza legal y económica, competencia del juez

constitucional. Los reproches contra la sentencia del 29 de enero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, pretenden replantear el debate sobre la condena en costas. Esta controversia es de naturaleza legal y económica, competencia del juez ordinario, sin una afectación constitucional que justifique la intervención del juez de amparo.

II. ANTECEDENTES

La demanda

2. El 6 de agosto de 2026, el señor Efraín Hernando Mercado Coronado, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela para proteger sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como el principio de gratuidad.

3. Atribuyó la vulneración a la sentencia del 29 de enero de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 95001-33-33-001-2024-00126-02. Esa decisión confirmó la negativa de las pretensiones de la demanda. Sin embargo, revocó el numeral en el que el juzgado se abstuvo de condenar en costas al actor e impuso condena en ambas instancias. El accionante sostuvo que esa determinación desconoció las reglas sobre la materia y el precedente jurisprudencial aplicable.

Hechos relevantes

4. El 31 de enero de 2024, el señor Efraín Hernando Mercado Coronado, docente en el grado 2BE del escalafón, presentó reclamaciones administrativas ante el MinisterioRadicado: 11001-03-15-000-2026-06232-00

Accionante: Efraín Hernando Mercado Coronado

Accionado: Tribunal Administrativo del Meta

Referencia: Acción De Tutela

Accionante: Efraín Hernando Mercado Coronado

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de Educación Nacional y el Departamento del Guaviare. Solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales derivadas del incremento porcentual desigual aplicado en el año 2009 entre los grados 2AE (15,61%) y 2BE (7,67%). El Ministerio resolvió negativamente la petición mediante oficio del 20 de febrero de 2024. Frente al Departamento del Guaviare operó el silencio administrativo negativo el 1.º de mayo del mismo año.

5. El docente promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento del Guaviare.

Pidió la nulidad de los actos que negaron su solicitud y el restablecimiento de sus derechos salariales y prestacionales.

6. El Juzgado Primero Administrativo de San José del Guaviare, en sentencia del 29 de septiembre de 2025, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. Ambas partes apelaron la decisión. El Ministerio de Educación Nacional cuestionó la abstención sobre las costas y sostuvo que la intervención de su apoderada judicial acreditó la causación de expensas y agencias en derecho.

7. El Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 29 de enero de 2026, confirmó la negativa de pretensiones. Sin embargo, revocó el numeral sobre las costas y condenó

judicial acreditó la causación de expensas y agencias en derecho.

7. El Tribunal Administrativo del Meta, en sentencia del 29 de enero de 2026, confirmó la negativa de pretensiones. Sin embargo, revocó el numeral sobre las costas y condenó al demandante en costas en ambas instancias, al estimar demostrada la representación judicial de la entidad demandada en las dos etapas procesales.

8. El accionante cuestionó únicamente la condena en costas. Sostuvo que el Tribunal aplicó de forma parcial el artículo 188 del CPACA, al ignorar la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. De acuerdo con esta norma, la autoridad judicial debía verificar si la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal. Además, atribuyó a la providencia el desconocimiento del precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la materia.

Pretensiones

9. El accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, y del principio de gratuidad. Por ello, pidió ordenar al Tribunal Administrativo del Meta examinar de nuevo la procedencia de la condena en costas impuesta en el proceso ordinario, conforme a la normativa vigente y al precedente jurisprudencial aplicable.

Fundamentos

10. El accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo del Meta vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia al imponerle condena en costas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Afirmó qu e la autoridad judicial fundamentó su decisión en una interpretación incompleta de las normas que regulan la materia.

condena en costas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Afirmó qu e la autoridad judicial fundamentó su decisión en una interpretación incompleta de las normas que regulan la materia.

11. Señaló que la providencia incurrió en defecto sustantivo porque aplicó el artículo 188 del CPACA sin atender la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de

2021. A su juicio, esa norma exige verificar si la demanda se presentó con manifie sta carencia de fundamento legal, presupuesto omitido antes de imponer la sanción.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06232-00

Accionante: Efraín Hernando Mercado Coronado

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12. Agregó que la decisión desconoció el principio de inescindibilidad. El Tribunal aplicó de forma fragmentada el régimen jurídico de las costas al remitirse al Código General del Proceso sin realizar el análisis exigido por el artículo 188 del CPACA. Precisó que su inconformidad no radica en la carga económica, sino en la aplicación e interpretación indebidas de la norma.

13. También atribuyó a la providencia el desconocimiento del precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Sostuvo que esa Sección definió que la condena en costas en asuntos laborales no procede de forma automática contra la parte vencida, sino que exige valorar su conducta procesal para establecer si actuó con temeridad o mala fe, o si la demanda careció de fundamento legal.

costas en asuntos laborales no procede de forma automática contra la parte vencida, sino que exige valorar su conducta procesal para establecer si actuó con temeridad o mala fe, o si la demanda careció de fundamento legal.

14. Con base en esos argumentos, afirmó que la condena impuesta no podía sustentarse de forma exclusiva en la intervención de las entidades demandadas mediante apoderado ni en la causación de agencias en derecho. Consideró necesario efectuar el examen sustancial exigido por el artículo 188 del CPACA y por el precedente jurisprudencial invocado.

Trámite impartido

15. El 10 de agosto de 2026, el Despacho admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta. Vinculó como terceros con interés y notificó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, al Departamento del Guaviare y al Juzgado Primero Administrativo de San José del Guaviare, por su participación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. También notificó a la Agencia Nacional de Defensa

Jurídica del Estado.

Intervenciones

16. El Juzgado Primero Administrativo de San José del Guaviare 1 rindió informe sobre sus actuaciones. Aclaró que en la sentencia de primera instancia se abstuvo de condenar en costas al demandante. Precisó que la orden cuestionada provino de forma independiente del Tribunal Administrativo del Meta al resolver la apelación.

17. El Departamento del Guaviare 2 solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva. Manifestó que carece de competencia funcional y material para modificar o revocar las decisiones del Tribunal Administrativo del Meta. Aclaró que no participó en la imposición de las costa s procesales ni vulneró los derechos fundamentales del

por pasiva. Manifestó que carece de competencia funcional y material para modificar o revocar las decisiones del Tribunal Administrativo del Meta. Aclaró que no participó en la imposición de las costa s procesales ni vulneró los derechos fundamentales del accionante.

18. El Tribunal Administrativo del Meta (Despacho 002) 3 se ratificó en los fundamentos de la sentencia del 29 de enero de 2026. Sostuvo que la condena en costas respondió a un criterio objetivo ante la representación judicial de la entidad demandada. Precisó que la exigencia de verificar la «manifiesta carencia de fundamento legal», adicionada por la Ley 2080 de 2021, solo aplica a los procesos en los que se ventile un interés público y no a controversias laborales particulares. Afirmó que no existe un precedente judicial de unificación sobre la materia y solicitó negar el amparo.

1 SAMAI, índice 10. 2 SAMAI, índice 12. 3 SAMAI, índice 13.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06232-00

Accionante: Efraín Hernando Mercado Coronado

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19. El Ministerio de Educación Nacional 4 solicitó declarar improcedente la acción de tutela. Señaló que la solicitud no cumple los requisitos generales de procedencia contra providencias judiciales. Argumentó que la controversia carece de relevancia constitucional porque se limita a un debate ec onómico y legal sobre la condena en

tutela. Señaló que la solicitud no cumple los requisitos generales de procedencia contra providencias judiciales. Argumentó que la controversia carece de relevancia constitucional porque se limita a un debate ec onómico y legal sobre la condena en costas. Además, invocó los principios de autonomía e independencia judicial.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

20. La Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de primera instancia, conforme a los artículos 86 de la Constitución y 29 y 37 del Decreto 2591 de 1991, concordantes con el Acuerdo 080 de 2019, por el cual se expidió el reglamento interno de esta Corporación.

Problema jurídico y metodología de la decisión

21. Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela promovida por Efraín Hernando Mercado Coronado contra el Tribunal Administrativo del Meta cumple los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en especial el de relevancia constitucional.

22. De superarse ese análisis, la Sala establecerá si la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del accionante. Específicamente, se analizará si la sentencia del 29 de enero de 2026, que impuso condena en costas, incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial en la materia.

Análisis de la Sala

Legitimación en la causa

23. Se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa. El señor Efraín

desconocimiento del precedente judicial en la materia.

Análisis de la Sala

Legitimación en la causa

23. Se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa. El señor Efraín Hernando Mercado Coronado actuó como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la providencia cuestionada. Además, recibió la afectación directa por la condena en costas que controvierte. Por tanto, cuenta con capacidad procesal para solicitar el amparo de sus derechos fundamentales.

24. El Tribunal Administrativo del Meta se encuentra legitimado en la causa por pasiva.

Esa Corporación profirió la sentencia del 29 de enero de 2026, a la cual el accionante atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Relevancia constitucional

25. La relevancia constitucional es un presupuesto indispensable para la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Su finalidad es evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para discutir asuntos de mera legalidad, controversias económicas o discrepancias frente a la interpretación del

4 SAMAI, índice 14.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06232-00

Accionante: Efraín Hernando Mercado Coronado

Accionado: Tribunal Administrativo del Meta

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juez natural. Por ello, no basta invocar la vulneración de derechos fundamentales ni

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juez natural. Por ello, no basta invocar la vulneración de derechos fundamentales ni atribuir formalmente un defecto específico de procedibilidad. El reproche debe trascender el litigio ordinario y revelar una afectación de entidad constitucional.

26. En el presente asunto, el requisito no se cumple. Aunque el accionante atribuyó a la sentencia del 29 de enero de 2026 la configuración de un defecto sustantivo y el desconocimiento del precedente judicial, sus reproches pretenden controvertir la interpretación y aplicación de las normas que regulan la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

27. En concreto, el señor Efraín Hernando Mercado Coronado sostuvo que el Tribunal Administrativo del Meta aplicó de forma incompleta el artículo 188 del CPACA. Afirmó que la autoridad judicial acudió al artículo 365 del Código General del Proceso sin examinar la modificación introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, es decir, sin verificar si la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal.

También señaló que esa decisión se apartó del criterio de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre la materia.

28. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Meta estimó que, según los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, procede la condena en costas contra la parte vencida cuando se demuestre su causación. El Tribunal consideró demostrada la representación judicial del Ministerio de Educación Nacional y del Departamento del

y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, procede la condena en costas contra la parte vencida cuando se demuestre su causación. El Tribunal consideró demostrada la representación judicial del Ministerio de Educación Nacional y del Departamento del Guaviare. Con fundamento en ello, revocó la decisión del juez de primera instancia que se abstuvo de imponerlas e impuso condena en costas.

29. La controversia planteada exige determinar el alcance del artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, y su articulación con las reglas sobre costas del Código General del Proceso. Esto demuestra que la inconformidad versa sobre la interpretación del régimen legal aplicable a las costas procesales y los presupuestos para su imposición.

30. En relación con este tema, la Sección Primera de esta Corporación consideró que las controversias relacionadas con la condena en costas, cuando tienen como fundamento la interpretación y aplicación de las normas que regulan su procedencia, carecen de relevancia constitucional. Al respecto, en sentencia del 7 de mayo de 20215,

señaló:

«[…] 39.2 En lo que concierne a la pretensión elevada contra la condena en costas procesales que dispuso la autoridad judicial demandada, la Sala advierte que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, por las razones que a continuación se explican:

[…] es preciso indicar que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para plantear una discusión sobre la aplicación de los artículos 361, 365 y 366 de la Ley 1564, que regulan el tema de las costas procesales, por cuanto se trata de un asunto de carác ter legal y

discusión sobre la aplicación de los artículos 361, 365 y 366 de la Ley 1564, que regulan el tema de las costas procesales, por cuanto se trata de un asunto de carác ter legal y económico que no le corresponde decidir al juez de tutela, sino al juez natural del proceso. […]

39.2.7 De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien enuncia la trasgresión de derecho s

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de mayo de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 2020-05108-01.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06232-00

Accionante: Efraín Hernando Mercado Coronado

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fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un debate estrictamente normativo y de interpretación judicial […]»

31. Esta posición fue reiterada por la misma Sección en sentencia del 13 de mayo de

20216, en los siguientes términos:

«[…] para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas, el cual

20216, en los siguientes términos:

«[…] para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en un asunto de contenido económico, como lo es la condena en costas, el cual ya fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional.

[…] para la Sala no se cumple con el requisito de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien enuncia la trasgresión de derechos fundamentales, esa presunta afectación tiene su origen en un asunto de contenido económico que tiene como fundamento para su reconocimiento un debate estrictamente normativo y de interpretación judicial. De igual manera, la Sala al estudiar la solicitud de tutela tampoco encuentra establecida de forma clara, la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados supra. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas, la Sala considera que, frente a dicho cuestionamiento, la presente acción de tutela resulta improcedente […]».

32. El anterior criterio fue reiterado recientemente por la Sección Primera en sentencia del 14 de agosto de 2026 7, proferida dentro de una acción de tutela promovida contra una providencia judicial en la que también se controvertía una condena en costas, oportunidad en la que se insistió en que este tipo de discusiones, cuando se sustentan en aspectos de contenido económico, normativo y de interpretación judicial, no satisfacen el requisito de relevancia constitucional.

oportunidad en la que se insistió en que este tipo de discusiones, cuando se sustentan en aspectos de contenido económico, normativo y de interpretación judicial, no satisfacen el requisito de relevancia constitucional.

33. Ese criterio aplica al asunto bajo estudio. Aunque el accionante estructuró sus reproches bajo las categorías de defecto sustantivo y desconocimiento del precedente, el debate radica en la interpretación de las normas sobre la condena en costas y su aplicación por el juez de conocimiento.

34. Resolver los cuestionamientos del accionante exigiría definir el alcance del régimen legal de las costas procesales y la incidencia de la jurisprudencia invocada. Esto llevaría a que el juez constitucional realice un nuevo examen sobre la corrección jurídi ca de la providencia censurada. Ese análisis excede el objeto de la acción de tutela, el cual se limita al control de validez constitucional y no a definir de nuevo las controversias resueltas por el juez ordinario.

35. En conclusión, los argumentos del accionante no demuestran una controversia de trascendencia constitucional ni una afectación autónoma de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. La solicitud refleja la inconformidad del actor con la interpretación del régimen de costas efectuada por el Tribunal Administrativo del Meta, motivo insuficiente para superar el requisito de

6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13 de mayo de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 2021 -01411-00. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de agosto

de 2021, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 2021 -01411-00. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 14 de agosto de 2026, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001 -03-15-000-2026-0599800.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06232-00

Accionante: Efraín Hernando Mercado Coronado

Accionado: Tribunal Administrativo del Meta

Referencia: Acción De Tutela

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relevancia constitucional. Por tanto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, sin examinar los defectos específicos alegados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Efraín Hernando Mercado Coronado contra el Tribunal Administrativo del Meta, por incumplimiento del requisito general de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR el expediente de tutela a la

medio más expedito, de conformidad con el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO. De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Firmado electrónicamente

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

Firmado electrónicamente

FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

Firmado electrónicamente

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

VF

Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.