CE - Sentencia 11001031500020260630000 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-06300-00

Accionante: Constructora MRM Ltda., Sociedad Fiduciaria Cooperativa de

Colombia – FIDUBANCOOP.

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Tema: Derechos al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y confianza legítima. Presunta mora judicial y alteración inmotivada del turno para fallo dentro de proceso ejecutivo. NIEGA

AMPARO

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela instaurada por las sociedades Constructora MRM Ltda. y Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia – FIDUBANCOOP en liquidación, por medio de apoderado judicial , en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

ANTECEDENTES

Las sociedades accionantes, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela efectiva y a la confianza legítima, que consideran vulnerados por la presunta mora judicial y la alteración inmotivada del turno para el fallo dentro del proceso ejecutivo identificado con radicado 25000-23-24-000-1999-00831-02.

HECHOS

judicial y la alteración inmotivada del turno para el fallo dentro del proceso ejecutivo identificado con radicado 25000-23-24-000-1999-00831-02.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se tramitó un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro, el cual culminó con sentencia a favor de las hoy accionantes, proferida por el Consejo de Estado el 18 de abril de 2007.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06300-00

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2 Que ante el incumplimiento de la sentencia mencionada , la s sociedades accionantes promovieron un proceso ejecutivo de hacer, cuyo conocimiento corresponde a l Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A

Que el proceso ejecutivo fue promovido desde el mes de mayo de 2012 y, pese al tiempo transcurrido , no se ha proferido sentencia de primera instancia . Que la ausencia de decisión se ha prolongado por más de 13 años, situación que las ha mantenido en un estado permanente de incertidumbre jurídica y ha frustrado la efectividad del derecho reconocido en la sentencia ejecutoriada cuyo cumplimiento se persigue.

Que la autoridad accionada ha continuado profiriendo sentencias dentro de otros procesos cuya radicación es sustancialmente posterior a la del proceso ejecutivo objeto de controversia. Como ejemplo de lo anterior, indicaron que el 13 de junio de

se persigue.

Que la autoridad accionada ha continuado profiriendo sentencias dentro de otros procesos cuya radicación es sustancialmente posterior a la del proceso ejecutivo objeto de controversia. Como ejemplo de lo anterior, indicaron que el 13 de junio de 2025, dicha autoridad profirió sentencia dentro del proceso relacionado con la nulidad del Decreto 0108 de 2024, mediante el cual fue designado el señor Armando Benedetti como embajador de Colombia ante la FAO.

Que presentaron un derecho de petición ante el despacho sustanciador con el fin de obtener información sobre el derecho de turno y la forma en que se evacuaban los expedientes; que dentro del expediente no existe auto, providencia o decisión que informe a las partes sobre una modificación del turno legal para fallo, ni actuación que permita conocer las razones por las cuáles ciertos procesos considerablemente más recientes fueron decididos con anterioridad.

Que la vulneración alegada no consiste únicamente en la existencia de una mora judicial, sino en una omisión judicial continuada, derivada de la permanencia del proceso sin decisión en un contexto en el que el despacho accionado ha proferido sentencias dentro de expedientes posteriores, sin motivación pública que justifique la alteración del turno para fallo.

PRETENSIONES

Solicitan que se protejan los derechos fundamentales invocados y se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, subsección A, que «(…) dentro del término que prudencialmente señale el despacho constitucional, informe de manera expresa, concreta y suficientemente motivada las razones jurídicas, legales, administrativas o funcionales que hubieren justificado la alteración del turno

dentro del término que prudencialmente señale el despacho constitucional, informe de manera expresa, concreta y suficientemente motivada las razones jurídicas, legales, administrativas o funcionales que hubieren justificado la alteración del turno cronológico previsto en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 respecto del proceso ejecutivo de hacer promovido por el accionante.

(...) En caso de verificarse que no existió una causa legal o constitucional que justificara la alteración del turno, ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, adoptar las medidas necesarias para que el proceso ejecutivo de hacer sea decidido dentro de un término razonableRadicado: 11001-03-15-000-2026-06300-00

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3 y perentorio que fije el juez constitucional, respetando plenamente la autonomía e independencia judicial respecto del contenido material de la sentencia que deba proferirse. (…)»

TRÁMITE DEL PROCESO

La acción de tutela fue admitida por el Despacho sustanciador e l 31 de agosto de 2026; se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y se vinculó como tercero interesado a la Superintendencia de Notariado y Registro.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó que la demanda ejecutiva fue presentada el 14 de mayo de 2012 y que, desde entonces, el trámite ha registrado múltiples actuaciones tanto en el Tribunal Administrativo como en el Consejo de Estado. Por lo que rechazó la afirmación según la cual el asunto

fue presentada el 14 de mayo de 2012 y que, desde entonces, el trámite ha registrado múltiples actuaciones tanto en el Tribunal Administrativo como en el Consejo de Estado. Por lo que rechazó la afirmación según la cual el asunto permaneció sin actividad procesal durante 13 años.

Que el asunto fue remitido inicialmente a la Subsección C de Descongestión , que en diciembre de 2012 se negó el mandamiento de pago, que dicha decisión fue objeto de recursos y de control por parte del Consejo de Estado, corporación que finalmente revocó la negativa y ordenó proveer sobre el mandamiento ejecutivo.

Que en cumplimiento de esa decisión, el 8 de octubre de 2018 se libró mandamiento de pago, providencia frente a la cual también se presentaron diversos recursos y actuaciones posteriores.

Que durante el trámite se admitió una reforma a la demanda, se dio traslado de contestaciones presentadas por la entidad ejecutada, se estudiaron los memoriales allegados por las partes y se adelantaron las actuaciones necesarias para restablecer el cumplimiento de la obligación contenida en la sentencia ejecutada.

Que el 19 de agosto de 2025 se realizó la audiencia de reconocimiento de la obligación y que, mediante providencia de 24 de marzo de 2026, la Subsección A declaró cumplida la obligación de hacer contenida en la sentencia del 18 de abril de

2007. Dicha decisión fue notificada el 7 de abril de 2026.

Que el escrito de tutela omite informar que el proceso ejecutivo culminó mediante la providencia del 24 de marzo de 2026, circunstancia que, a su juicio, constituye un hecho procesal de especial relevancia para valorar las pretensiones formuladas.

Que el escrito de tutela omite informar que el proceso ejecutivo culminó mediante la providencia del 24 de marzo de 2026, circunstancia que, a su juicio, constituye un hecho procesal de especial relevancia para valorar las pretensiones formuladas. Agregó que la tutela fue presentada con posterioridad a la terminación del proceso y que los accionantes no interpusieron recurso de apelación contra la decisión que declaró cumplida la obligación de hacer, pese a que dicho mecanismo procedía legalmente.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06300-00

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4 Que la eventual superación de los términos legales obedeció a circunstancias objetivas y justificadas, asociadas a la complejidad del asunto, a la congestión estructural de la jurisdicción contencioso-administrativa y a factores funcionales.

Que la sentencia proferida en el asunto relativo al nombramiento de Armando Benedetti como embajador ante la FAO se trató de un proceso de nulidad electoral que contaba con prelación constitucional y legal, por lo cual no resultaba comparable con el proceso ejecutivo promovido por las accionantes.

Solicitó negar las pretensiones de la tutela por configurarse la carencia actual de objeto, pues dentro del proceso ejecutivo ya se había proferido la providencia que declaró cumplida la obligación de hacer.

POSICIÓN DEL VINCULADO

La Superintendencia de Notariado y Registro manifestó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de las accionantes y que los reproches formulados en la tutela recaen exclusivamente sobre la presunta mora judicial y la alteración del

POSICIÓN DEL VINCULADO

La Superintendencia de Notariado y Registro manifestó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de las accionantes y que los reproches formulados en la tutela recaen exclusivamente sobre la presunta mora judicial y la alteración del turno de fallo atribuida a la autoridad judicial accionada.

Explicó las funciones y competencias asignadas a la entidad y a las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, y sostuvo que carece de injerencia en la administración, programación, sustanciación o decisión de los procesos judiciales que conoce la jurisdicció n contencioso -administrativa. Solicitó disponer su desvinculación del trámite constitucional.

Se decidirá previa las siguientes,

CONSIDERACIONES

A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela ; II) mora judicial y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulne rados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Mora judicialRadicado: 11001-03-15-000-2026-06300-00

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evitar un perjuicio irremediable.

Mora judicialRadicado: 11001-03-15-000-2026-06300-00

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5 La Corte Constitucional ha explicado que el incumplimiento de los términos legales para que el juez profiera las decisiones en los procesos que se encuentran a su cargo, esto es, la mora judicial puede ocurrir por varias causas; por un lado, la arbitrariedad o falta de diligencia de los funcionarios judiciales encargados de adoptar las providencias, casos en los cuales esa mora es injustificada, y del otro, por la complejidad del asunto, la sobrecarga de trabajo y la congestión judicial que afrontan los jue ces de la República, la que en consecuencia produce un represamiento de procesos que impide que los mismos se fallen en los plazos definidos por el legislador, eventos en los cuales la tardanza está justificada1.

Bajo ese entendimiento, el máximo tribunal constitucional ha establecido cuándo hay lugar a una protección constitucional y a las diferentes medidas de salvaguarda que se deben adoptar, según el asunto, ante la comprobación de la mora judicial. Así lo expresó en sentencia SU-179 de 2021:

«No obstante, aunque el incumplimiento de los términos judiciales derive de causas ajenas a la actuación diligente del funcionario judicial, la jurisprudencia constitucional, en atención a las circunstancias particulares de la persona que solicita el amparo , ha considerado posible que se adopten dos tipos de remedios constitucionales. Por un lado, “ordenar excepcionalmente la

constitucional, en atención a las circunstancias particulares de la persona que solicita el amparo , ha considerado posible que se adopten dos tipos de remedios constitucionales. Por un lado, “ordenar excepcionalmente la alteración del orden para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cu ando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado”. Y, por el otro, “ en aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un [perjuicio irremediable], se puede ordenar un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de form a definitiva en torno a la controversia planteada”2.

90. Si se comprueba que se trata de mora judicial justificada, no existe violación de los derechos al debido proceso (en su faceta de obtener decisión sin dilaciones injustificadas y dentro del plazo razonable) y acceso a la administración de justicia, com oquiera que la dilación en la resolución del proceso no es imputable a la negligencia del tribunal de casación, sino a otras causas, por ejemplo, problemas estructurales de congestión judicial. Por estas razones, se niega el amparo de los mencionados, disponiendo que el actor se someta al sistema de turnos para recibir fallo. Sin embargo, excepcionalmente, “[cuando] se está ante la posible materialización de un daño cuyos perjuicios no puedan ser subsanados, se puede ordenar un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia

no puedan ser subsanados, se puede ordenar un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia

1 En la sentencia SU-333 de 2020, reiterada por la sentencia SU-453 de ese mismo año, la Sala Plena de esta corporación analizó el fenómeno de la mora judicial en el marco de las actuaciones adelantadas ante la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). No obs tante, los fundamentos generales de dichas providencias en relación con las garantías al debido proceso sin dilaciones injustificadas y dentro de los plazos razonables, se construyó, entre otros pronunciamientos, a partir de la línea jurisprudencial en materia de mora judicial en el trámite del recurso extraordinario de casación en material laboral, por lo tanto, resulta pertinente su acotación. 2 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. En similar sentido, sentencias T-441 de 2015, T-186 de 2017, T-052 de 2018 y T-346 de 2018.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06300-00

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6 planteada”3. Esta medida de protección transitoria exige la verificación de los requisitos del perjuicio irremediable y la comprobación, por lo menos sumaria, de la efectiva titularidad del derecho pensional»

Ahora, si bien la jurisprudencia citada se refiere específicamente a la mora judicial en el trámite del recurso extraordinario de casación en material laboral, lo cierto es que sus fundamentos generales resultan aplicables a otras situaciones como la

Ahora, si bien la jurisprudencia citada se refiere específicamente a la mora judicial en el trámite del recurso extraordinario de casación en material laboral, lo cierto es que sus fundamentos generales resultan aplicables a otras situaciones como la que se estudia, en la que se alega una tardanza en la resolución de un trámite procesal.

Análisis del caso concreto

Del análisis de las pruebas obrantes en el expediente, en particular de la contestación rendida y de las actuaciones procesales relacionadas en ella, la Sala advierte que el proceso ejecutivo tuvo origen en la demanda presentada el 14 de mayo de 2012 y que durante su trámite se surtieron diversas actuaciones procesales ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado.

Se observa que mediante providencia del 24 de marzo de 2026 4, se declaró cumplida la obligación de hacer contenida en la sentencia del 18 de abril de 2007 proferida por el Consejo de Estado, decisión que fue notificada por estados el 7 de abril de 2026.

La Sala encuentra que, al momento de instaurarse la presente acción constitucional, 11 de agosto del año en curso, ya existía una decisión judicial que puso fin al proceso ejecutivo. En consecuencia, no se evidencia una situación de inactividad procesal susceptible de corrección por vía de tutela ni la vulneración de derechos alegada con base en la supuesta mora.

Ahora bien, las accionantes sostienen que el despacho accionado desconoció el turno legal para fallo al proferir decisiones dentro de procesos posteriores sin una motivación que justificara tal circunstancia. Al respecto, sea lo primero indicar que

Ahora bien, las accionantes sostienen que el despacho accionado desconoció el turno legal para fallo al proferir decisiones dentro de procesos posteriores sin una motivación que justificara tal circunstancia. Al respecto, sea lo primero indicar que ante la ausencia de vulneración de derechos, no corresponde al juez constitucional examinar el asunto planteado.

Sin embargo, valga señalar que la autoridad judicial expuso que durante el período cuestionado el trámite estuvo influido por diversos factores asociados a la complejidad del asunto, a las remisiones al Consejo de estado, a la cogestión judicial, a la emergencia sanitaria por el COVID -19, a la atención de asuntos con prelación legal y a la existencia de criterios institucionales de priorización de determinados procesos.

Además, que el caso mencionado por las accionantes para sustentar la alegada alteración del turno corresponde a un proceso de nulidad electoral, asunto respecto

3 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013. 4 Expediente digital SAMAI, índice 103. Rad: 25000-23-24-000-1999-00831-02Radicado: 11001-03-15-000-2026-06300-00

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7 del cual existía prelación constitucional y legal para su decisión.

En suma, para el momento de presentación de la acción de tutela no existía vulneración de derechos, por cuanto ya se había finalizado el pro ceso ejecutivo en el que motivan las demandantes la acción constitucional y, tampoco se demostró que en el asunto analizado haya existido una tardanza injustificada.

vulneración de derechos, por cuanto ya se había finalizado el pro ceso ejecutivo en el que motivan las demandantes la acción constitucional y, tampoco se demostró que en el asunto analizado haya existido una tardanza injustificada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: NEGAR el amparo solicitado por las sociedades Constructora MRM Ltda. y Sociedad Fiduciaria Cooperativa de Colombia FIDUBANCOOP en liquidación, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente