CE - Sentencia 11001031500020260631700 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2026-06317-00

Accionante: José David Ortega Ruiz Accionado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / Improcedencia – Subsidiariedad – existencia de otro mecanismo judicial idóneo y eficaz – no se probó perjuicio irremediable.

Surtido el trámite de ley 1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional.

I. A N T E C E D E N T E S

A. La demanda y sus fundamentos

1. El 11 de agosto de 2026, el señor José David Ortega Ruiz instauró acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia para obtener el amparo de su derecho fundamental al trabajo, que considera vulnerado por la negativa de la accionada a expedirle la “tarjeta provisional de abogado”.

Abogados y Auxiliares de la Justicia para obtener el amparo de su derecho fundamental al trabajo, que considera vulnerado por la negativa de la accionada a expedirle la “tarjeta provisional de abogado”.

2. El accionante manifestó que el 11 de julio de 2025, se graduó como abogado de la Universidad Católica Luis Amigó, según consta en el acta No. 3240 . Informó que el 6 de julio de 2026, radicó petición ante el Consejo Superior de la Judicatura para solicitarle la expedición de su “tarjeta provisional de abogado”.

3. El 15 de julio de 2026 , la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia dio respuesta a su solicitud de forma negativa, aduciendo que la licencia temporal, conforme a los artículos 31 y 32 del Decreto 196 de 1971, era un documento que permitía a quienes ostent aban la calidad de egresados ejercer transitoriamente la profesión de abogado en los casos taxativamente autorizados, desde la terminación de sus estudios y hasta por dos años improrrogables o hasta

1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06317-00

Accionante: José David Ortega Ruiz Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia

de la acción de tutela”.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06317-00

Accionante: José David Ortega Ruiz Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

2 su grado como abogado, pero que una vez se hubiera expedido el acta de grado, ya no se cumplía con la condición de egresado ; por lo que no era posible emitir una licencia temporal ni un documento provisional para el ejercicio de la profesión al señor Ortega Ruiz.

4. El accionante afirmó que la interpretación dada a los artículos 31 y 32 del Decreto 196 de 19 71 con la que se dio re spuesta a su petición no fue correcta, lo que no permite otorgarle su “tarjeta provisional”; por lo que considera vulnerado su derecho fundamental al trabajo . Con base en lo anterior, sol icitó que se ordene al Consejo Superior de la Judicatura expedirle la “tarjeta provisional de abogado” por dos años improrrogables o hasta que apruebe el examen de idoneidad.

5. En memorial separado, el señor Ortega Ruiz solicitó tener en cuenta la sentencia C-273 de 2026, debido a que guarda identidad fáctica y jurídica con el problema a resolver. Destacó que e n esa decisión, La Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 31 del Decreto Ley 196 de 1971 y determinó que la licencia temporal para litigar amparaba también a aquellos egresados que ya cuentan con el título formal de abogado, pero que carecen de la tarjeta profesional definitiva por encontrarse pendientes de presentar o aprobar el examen de Estado

que la licencia temporal para litigar amparaba también a aquellos egresados que ya cuentan con el título formal de abogado, pero que carecen de la tarjeta profesional definitiva por encontrarse pendientes de presentar o aprobar el examen de Estado regulado por la Ley 1905 de 2018.

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda

6. Mediante auto de 19 de agosto de 20262, se admitió la presente acción, se ordenó notificar su presentación a la autoridad accionada y se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.

(i) Unidad del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia3

7. Sostuvo que el accionante realiza una interpretación errónea y contraria a los preceptos normativos y disposiciones reglamentarias aplicables al asunto, pues la solicitud de expedir la “tarjeta provisional de abogado” se fundamentó en los artículos 31 y 32 del Decreto 196 de 1971, que regulan lo referente a la licencia temporal y establecen que esta habilita, por un término improrrogable de 2 años, a quien haya culminado y aprobado los estudios reglamentarios de Derecho sin haber obtenido todavía el título profesional.

8. En ese sentido, se trata de una autorización prevista para egresados no titulados, no para quienes ya ostentan la calidad de abogados; p ero, como el señor Ortega Ruiz obtuvo el título de abogado el 11 de julio de 2025, no existe fundamento normativo para la expedición de la licencia temporal.

9. Manifestó que en la respuesta a la solicitud elevada por el accionante se le explicó la naturaleza de la licencia temporal y la inviabilidad de emitir un documento

normativo para la expedición de la licencia temporal.

9. Manifestó que en la respuesta a la solicitud elevada por el accionante se le explicó la naturaleza de la licencia temporal y la inviabilidad de emitir un documento provisional para el ejercicio de la profesión. Contrario a lo afirmado en el escrito de

2 Notificado el 25 de agosto de 2026. 3 Contestación enviada al correo electrónico, consta de 4 folios.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06317-00

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3 tutela, la imposibilidad de expedir la licencia temporal no obedeció a una interpretación errada de las normas, sino al estricto cumplimiento del régimen legal que regula el ejercicio de la profesión de abogado.

10. De otra parte, afirmó que, si la solicitud del accionante estaba encaminada a obtener una tarjeta profesional con vigencia provisional, precisó que, a partir de lo decidido en la sentencia SU -128 de 2024 , el Consejo Superior de la Judicatura, a través de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia carece de competencia para expedir tarjetas profesionales provisionales para el ejercicio de la abogacía, por tanto no e s procedente la expedición de dicho documento.

11. Concluyó que la situación en la que hoy se encuentra la parte accionante frente al ejercicio de la profesión no obedece a una actuación omisiva o arbitraria de esa Unidad, sino a que el señor Ortega Ruiz solo se inscribió al examen de Estado en el

11. Concluyó que la situación en la que hoy se encuentra la parte accionante frente al ejercicio de la profesión no obedece a una actuación omisiva o arbitraria de esa Unidad, sino a que el señor Ortega Ruiz solo se inscribió al examen de Estado en el período 2026-II, pese a que se encontraba habilitado para hacerlo desde el 2025-II, dado que culminó el programa de derecho el 28 de mayo de 2025. Adicionó que el ordenamiento jurídico contempla la inscripción en el Registro Nacional de Abogados como alternativa para desarrollar actividades jurídicas distintas de la representación de terceros, sin embargo el accionante ni siquiera la ha solicitado.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

C. Análisis del caso concreto

12. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no satisfacer el presupuesto general de procedencia atinente a la subsidiariedad.

13. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela únicamente procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irreme diable4. Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de amparo, el interesado debió haber agotado todos los mecanismosidóneos y eficaces - que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona s us derechos. De lo contrario, la tutela deviene improcedente.

14. Tratándose de la acción de tutela contra actos administrativos, la Corte Constitucional ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna

improcedente.

14. Tratándose de la acción de tutela contra actos administrativos, la Corte Constitucional ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por el principio de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativ as constitucionales y legales a las

4 La noción de perjuicio irremediable ha sido definida como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna manera de ser reparado, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. Por ende, ante tales hipótesis, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06317-00

Accionante: José David Ortega Ruiz Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

4 que se encuentra subordinada. De allí que la legalidad de un acto administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo5.

15. En esa línea, la jurisprudencia constitucional6 ha señalado que, por regla general, la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos obedece a: (i) la

la jurisdicción de lo contencioso administrativo5.

15. En esa línea, la jurisprudencia constitucional6 ha señalado que, por regla general, la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos obedece a: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios previstos por el legislador para controvertir las actuaciones de la administración; ( ii) la presunción de legalidad que las cobija; y (iii) la posibilidad de adoptar medidas cautelares a fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

16. Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, aun en el evento en que concurran otros medios de defensa, existen dos excepciones que justifican la procedibilidad de la acción de tutela: (i) la falta de idoneidad y eficacia del instrumento de defensa ; y (ii) cuando sie ndo idóneo y eficaz, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En esta última hipótesis el mecanismo de amparo constitucional procede como mecanismo transitorio.

17. En el caso bajo estudio, la parte actora acudió al juez de tutela con el pro pósito de obtener la protección de su derecho fundamental al trabajo, para que se ordene a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia la expedición de su “tarjeta provisional de abogado”.

18. Para la Sala, el presente asunto carece de subsidiariedad, toda vez que el accionante no ha acudido al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho7, mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir la decisión adoptada

18. Para la Sala, el presente asunto carece de subsidiariedad, toda vez que el accionante no ha acudido al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho7, mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir la decisión adoptada por la autoridad accionada en respuesta a la petición ele vada por aquel. En efecto, dicha respuesta, en cuanto resolvió de manera negativa la solicitud de expedición de la “tarjeta provisional de abogado” y definió la situación particular de José David frente a lo pretendido, constituye un acto administrativo su sceptible de control ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo8.

5 Corte Constitucional, Sentencia T -332 de 2018. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-253 de 2020, MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 El artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, establece que “ Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño (…)”. 8 Corte Constitucional, sentencia T - 247 de 2026 “… es preciso identificar si la respuesta de la autorida d administrativa … puede ser considerada un acto administrativo susceptible de ser controlado por la vía de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues ello es relevante a efectos de determinar si existen otros medios de defensa judicial (idóneo s y eficaces) que desplacen la procedencia de la tutela. Pues bien, de conformidad con el artículo 43 del CPACA, son actos administrativos definitivos aquellos que deciden directa o

medios de defensa judicial (idóneo s y eficaces) que desplacen la procedencia de la tutela. Pues bien, de conformidad con el artículo 43 del CPACA, son actos administrativos definitivos aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o que hacen imposible continuar la actu ación…”. Subrayado fuera del texto original.

Sentencia T-198 de 2026 “… En efecto, la citada respuesta constituye un acto administrativo, pues se trata de una expresión unilateral de la voluntad de la administración, en ejercicio de la función administrativ a, destinada a crear una situación jurídica individual y concreta, mediante la cual se afirma la imposibilidad de entregar al accionante el acta de posesión en el cargo de judicante ad honorem, lo que le impide acreditar ante el Consejo Superior de la Judicatura su calidad de judicante, y, por tanto, obtener el reconocimiento del requisito de grado.

Este acto sería susceptible de control judicial en virtud del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)…”.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06317-00

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19. En ese escenario, el referido medio de control no solo le permite controvertir la presunción de legalidad del acto administrativo emitido por la autoridad accionada y obtener, d e ser procedente, el restablecimiento integral de los derechos que considera vulnerados, sino también solicitar en cualquier estado del proceso la suspensión provisional del acto enjuiciado o la adopción de cualquier otra medida

obtener, d e ser procedente, el restablecimiento integral de los derechos que considera vulnerados, sino también solicitar en cualquier estado del proceso la suspensión provisional del acto enjuiciado o la adopción de cualquier otra medida cautelar necesaria para garantizar -provisionalmenteel objeto del proceso9.

20. De esta manera, para la Sala el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se erige como el mecanismo judicial idóneo y eficaz para obtener la protección de los derechos fundamentales obj eto de reclamo. Pese a ello, la parte actora no ha hecho uso de aquel ni ha ofrecido ninguna razón que justifique tal abstención.

21. A lo anterior, se suma que el accionante se limitó a alegar una vulneración a su derecho fundamental al trabajo con ocasión de la negativa de la expedición de la “tarjeta pro visional de abogado ”, pero no expuso ni acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que permita la intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio. Además, debe tenerse en cuenta que la ausencia de la tarjeta profesional no restringe ámbitos, como la docencia, la asesoría jurídica o algunos cargos en el sector público.

22. Aunado a lo anterior, se debe aclarar que la “tarjeta provisional de abogado” que solicita el accionante actualmente no cuenta con soporte normativo , dado que solo existen la licencia temporal10 y la tarjeta profesional11.

23. Por último, frente a la solicitud elevada por el actor para que se tenga en cuenta la sentencia C -273 del 27 de agosto de 2026, la Sala advierte que esta no tiene incidencia en la validez de la respuesta dada por la accionada, toda vez que aquella

23. Por último, frente a la solicitud elevada por el actor para que se tenga en cuenta la sentencia C -273 del 27 de agosto de 2026, la Sala advierte que esta no tiene incidencia en la validez de la respuesta dada por la accionada, toda vez que aquella sustentó la contestación otorgada al peticionario en el marco normativo y jurisprudencial vigente para la fecha en que resolvió su solicitud, conforme al cual la licencia temporal no podía ser concedida a quienes ya hubiesen obtenido el título de abogado.

24. Sin perjuicio de lo anterior, el accionante tiene la posibilidad de acudir nuevamente ante la autoridad accionada para que esta se pronuncie sobre su solicitud de licencia temporal, y no de una “tarjeta provisional de abogado”, como erróneamente la ha denominado, a la luz del cambio jurisprudencial introducido por la sentencia que ahora invoca, en la cual se estableció que la referida licencia temporal también puede ser solicitada por quienes hayan obtenido el título de abogado y aún no cuenten con tarjeta profesional por no haber presentado o aprobado el Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018.

9 De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de pa rte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (...)”. 10 Decreto 196 de 1971, artículos 31 y 32.

motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (...)”. 10 Decreto 196 de 1971, artículos 31 y 32. 11 Ley 1905 de 2018.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06317-00

Accionante: José David Ortega Ruiz Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

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25. No le corresponde al juez constitucional conceder una licencia temporal con fundamento en un cambio jurisprudencial respecto del cual la autoridad acciona da aún no ha tenido la oportunidad de pronunciarse, pues ello implicaría usurpar las competencias de la autoridad administrativa.

26. En los términos precedentes, la Sala concluye que la presente acción de tutela no satisface el presupuesto de subsidiariedad . En consecuencia, se declarará improcedente el amparo solicitado.

27. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE12

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace .

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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