CE - Sentencia 11001031500020260644300 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-06443-00

Referencia: Acción de tutela

Actora: EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE AGUAZUL S.A. E.S.P.

TESIS: SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO. LA AUTORIDAD

JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN MORA JUDICIAL

INJUSTIFICADA.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la solicitud de tutela presentada por l a actora contra el SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN “C” - DEL

CONSEJO DE ESTADO1 y su SECRETARÍA.

I.- ANTECEDENTES

I.1.- La solicitud

La EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE AGUAZUL S.A.

E.S.P., actuando a través de su representante legal, en ejercicio de

1 En adelante SECCIÓN TERCERA.2

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la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN TERCERA y su SECRETARÍA, al haber incurrido en una presunta mora judicial, por cuanto al parecer no se ha proferido sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2020-00040-03.

I.2.- Hechos

Indicó que el 24 de diciembre de 2019, luego de recibir del MUNICIPIO DE AGUAZUL (CASANARE) la planta de manejo integral de residuos sólidos (PMIRS), celebró un contrato joint venture con las sociedades ELECOFASA INTERNACIONAL S.A.S. y COMPAÑÍA PROMOTORA DE PROYECTOS S.A.S. , cuyo objeto era desarrollar un parque tecnológico para el tratamiento y aprovechamiento de residuos sólidos. Para ello, aportó la infraestructura, terrenos, maquinaria y equipos, mientras los aliados estratégicos asumirían las inversiones requeridas durante una vigencia de treinta (30) años.3

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vigencia de treinta (30) años.3

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Señaló que ante algunas irregularidades que se presentaron, el 2 de marzo de 2020, presentó ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE 2 demanda de controversias contractuales que, en sentencia de 21 de septiembre de 2023, declaró la nulidad absoluta del contrato en mención.

Inconforme con la anterior decisión, la parte allí demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue repartido a la SECCIÓN TERCERA con el número único de radicación 2020-00040-03.

Manifestó que la Personería Municipal de Aguazul promovió un medio de control de protección de derechos e intereses colectivos ante el TRIBUNAL, el cual mediante providencia de 3 de abril de 2025 estableció que ya se había dictado sentencia de primera instancia dentro del referido medio de control de controversias contractuales, por lo que cualquier determinación debía ser concordante con lo que decidiera esta Corporación, por lo que ordenó la suspensión de la ejecución del mencionado contrato hasta que se profiriera el fallo de segundo grado dentro del proceso objeto de controversia.

2 En adelante TRIBUNAL.4

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segundo grado dentro del proceso objeto de controversia.

2 En adelante TRIBUNAL.4

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I.3.- Fundamentos de la solicitud

La parte actora señaló que la prolongación en el tiempo de resolverse la segunda instancia dentro del proceso cuestionado la mantiene en un estado de incertidumbre jurídica , especialmente porque allí no solo se define la legalidad del contrato joint venture objeto del proceso contractual, sino que también guarda relación con las medidas adoptadas dentro del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos en el que se ventilan similares cuestionamientos.

Indicó que dicha demora no constituye una simple inconformidad procesal, sino que compromete sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

I.4.- Pretensiones

La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, solicitó:

“[…] SEGUNDA: DECLARAR que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, ha incurrido en una mora judicial constitucionalmente relevante dentro del trámite del recurso de apelación que cursa bajo el radicado No. 85001-23-33-000-2020-00040-03 (Interno 70600), promovido

ha incurrido en una mora judicial constitucionalmente relevante dentro del trámite del recurso de apelación que cursa bajo el radicado No. 85001-23-33-000-2020-00040-03 (Interno 70600), promovido por la EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE AGUAZUL - ESPA S.A.5

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E.S.P. contra ELECOFASA INTERNACIONAL S.A.S. y COMPAÑÍA PROMOTORA DE PROYECTOS S.A.S., al no haberse proferido a la fecha la decisión de segunda instancia, pese a encontrarse agotadas las etapas procesales previas y el expediente en estado de decisión.

TERCERA: ORDENAR a la autoridad judicial accionada que, en garantía de los derechos fundamentales amparados, adopte las medidas necesarias para proferir la decisión de segunda instancia pendiente dentro del proceso de controversias contractuales identificado con radicación No. 85001 -23-33-000-2020-00040-03

(Interno 70600), dentro del término que para tal efecto establezca el Juez Constitucional, sin que dicha orden implique anticipar, condicionar o interferir en el sentido de la providencia que corresponde proferir al juez natural.

CUARTA: ADOPTAR las demás medidas que el Juez Constitucional considere necesarias, adecuadas y proporcionales para la protección

condicionar o interferir en el sentido de la providencia que corresponde proferir al juez natural.

CUARTA: ADOPTAR las demás medidas que el Juez Constitucional considere necesarias, adecuadas y proporcionales para la protección efectiva de los derechos fundamentales amparados, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 25 91 de

1991. […]”.

I.5.- Defensa

I.5.1.- La SECCIÓN TERCERA manifestó que ha actuado con plena diligencia en cada etapa procesal surtida dentro del medio de control objeto de debate; además, que este ingresó para fallo en el presente año y actualmente se están resolviendo asuntos que entraron para dictar sentencia en años anteriores, por lo que solicitó desestimar la presente solicitud de amparo.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de6

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abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Generalidades de la acción de tutela

La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19913. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Caso concreto

En el presente caso, la actora instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administ ración de justicia , los cuales estima

3 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política".7

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vulnerados por la SECCIÓN TERCERA y su SECRETARÍA, por la presunta mora judicial al no haberse proferido sentencia de segunda

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vulnerados por la SECCIÓN TERCERA y su SECRETARÍA, por la presunta mora judicial al no haberse proferido sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2020-00040-03.

En ese orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si la parte demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por l a actora, al incurrir en una presunta mora judicial injustificada dentro del medio de control de controversias contractuales cuestionado, al no haberse proferido sentencia de segunda instancia.

De la mora judicial

Esta figura ha sido definida como un “ […] fenómeno multicausal y estructural […] ”4 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.

Sobre este tema, la Corte Constitucional 5 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no

4 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 5 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño8

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implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrific ar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.

En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora judicial, para determinar si esta es justificada o no , dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada.

Al respecto, la Corte6 ha manifestado en forma reiterada que:

“[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora 7. Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido

o justificación razonable de la demora 7. Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que:

6 Ibidem. 7 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T -297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)».9

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“existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando:

• Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha

catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”8.

13.5. En la providencia T-230 de 20139, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, l a acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional10.

También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la

8 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el

mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la

8 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 9 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 10 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C -543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio He rnández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)».10

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Corte (i) niega la protección constitucional11, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad 12; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio13.

13.6. Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU -394 de 201614, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora

de 201614, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y om isión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”.

Conforme con la jurisprudencia en cita, para establecer si el desconocimiento de los términos procesales, en un asunto particular, conlleva la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, debe determinarse, entre otras cosas, si la dilación acaecida es justificada o no, pero particularmente si tal situación es atribuible a la falta de diligencia del funcionario encargado de la resolución del litigio.

En virtud de lo anterior, se procede a examinar las actuaciones procesales desarrolladas por la SECCIÓN TERCERA dentro del

11 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Portounánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 12 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007

unánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 12 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 13 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». 14 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado».11

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medio de control de controversias contractuales identificado con el número único de radicación 2020-00040-03, en aras de determinar si en el presente asunto se reúnen los presupuestos que configuran la presunta mora judicial injustificada.

Según la información relacionada en el expediente digital visible en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI, se advierte lo siguiente:

• El 10 de noviembre de 2023 se radicó ante la SECCIÓN TERCERA el recurso de apelación interpuesto por la parte allí demandada contra la sentencia de 21 de septiembre de 2023, proferida por el TRIBUNAL, y el 1o. de abril de 2024, fue admitido.

• El 2 de mayo de 2024 ingresó al despacho sustanciador la solicitud

contra la sentencia de 21 de septiembre de 2023, proferida por el TRIBUNAL, y el 1o. de abril de 2024, fue admitido.

• El 2 de mayo de 2024 ingresó al despacho sustanciador la solicitud de corrección del auto de 1o. de abril de ese año , presentada por la parte actora. Dicha petición fue resuelta en providencia de 20 de mayo de esa anualidad , en la que también se dispuso que se regresara el expediente para decidir sobre la petición probatoria formulada en segunda instancia.

• El 5 de junio de 2025 se decretaron pruebas en segunda instancia.

Posteriormente, el 12 de diciembre de ese año se profirió auto12

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mediante el cual se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y, el 18 de enero de 2026, el expediente ingresó al despacho sustanciador para proferir sentencia de segundo grado.

En virtud de lo anterior y conforme a las circunstancias fácticas mencionadas, la Sala observa que, si bien no se ha proferido sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de controversias contractuales objeto de estudio, lo cierto es que se ha surtido el trámite correspondiente en el asunto, además, la tardanza en su resolución obedece al volumen de procesos que se encuentran

sentencia de segunda instancia dentro del medio de control de controversias contractuales objeto de estudio, lo cierto es que se ha surtido el trámite correspondiente en el asunto, además, la tardanza en su resolución obedece al volumen de procesos que se encuentran para estudio en el despacho sustanciador y a las actuaciones que le han antecedido.

Aunado a lo anterior, cabe resaltar que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento; situación que no es predicable en el presente asunto, dado que como quedó acreditado, el proceso se encuentra en curso y durante el mismo la SECCIÓN TERCERA ha procurado ser diligente en su gestión dándole el trámite pertinente , pues en vista de ello, ha impartido diferentes decisiones con el objeto de atender los intereses y peticiones de las partes , entre estas, la13

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solicitud de pruebas en segunda instancia deprecada por la parte allí demandada, estando a la fecha el expediente ya al despacho para proferir sentencia de segunda instancia.

Al respecto, la Sala precisa que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 15 de la Ley 446 de 7 de julio de 1998 16, los procesos

proferir sentencia de segunda instancia.

Al respecto, la Sala precisa que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 15 de la Ley 446 de 7 de julio de 1998 16, los procesos ingresan en orden cronológico a los despachos judiciales, garantizando los derechos al debido proceso y a la igualdad y evitando criterios subjetivos para alterar los turnos en que se encuentran para decidir lo pertinente, por lo que darle u n trato diferente al medio de control de controversias contractuales presentado por la actora vulneraría las garantías fundamentales de los demás usuarios que tienen asuntos en curso ante la autoridad judicial accionada.

Igualmente, se debe tener en cuenta la congestión que enfrenta la

15 “[…] Artículo 18. Orden para proferir sentencias. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social. La alteración del orden de que trata el inciso precedente constituirá falta disciplinaria. En estos casos, el Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales, en lo de su competencia, solicitarán al Juez o Ponente la explicación pertinente par a efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden […]”.

Juez o Ponente la explicación pertinente par a efectos administrativos y disciplinarios. El Consejo Superior de la Judicatura o los Consejos Seccionales obrarán de oficio o a petición de quienes hayan resultado afectados por la alteración del orden […]”. 16 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código C ontencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.14

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Rama Judicial, de la cual no escapa la autoridad judicial demandada, lo que descarta la mora judicial injustificada alegada y, en consecuencia, la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Consecuente con lo anterior, al haberse comprobado que la SECCIÓN TERCERA no incurrió en una mora judicial injustificada, para la Sala se impone denegar el amparo solicitado y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de amparo de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.15

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TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de agosto de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Presidente

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.