CE - Sentencia 11001031500020260649400 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 15 de septiembre de 2026

Radicación: 11001-03-15-000-2026-06494-00

Demandante: Luz Ángela Rodríguez Mayorga

Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Defecto fáctico - Niega

Síntesis del caso: La parte actora enjuició la sentencia de segunda instancia que modificó la decisión de primer grado mediante la cual se había declarado probada la existencia de una relación laboral entre la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE y la accionante y, en consecuencia, había accedido parcialmente a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

De acuerdo con la competencia asignada 1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Luz Ángela Rodríguez Mayorga en contra de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados.

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados.

1.1. Posición de la parte actora

1. El 18 de agosto de 2026, Luz Ángela Rodríguez Mayorga , en nombre propio, presentó una acción de tutela en contra de la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de su s derechos fundamentales al debido proceso , acceso a la administración de justicia, trabajo en condiciones dignas, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales y la primacía de la realidad sobre las formas , con ocasión de la Sentencia de 5 de noviembre de 2025 y su auto de aclaración de 3 de febrero de 2026 , proferidos por la autoridad judicial accionada, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-026-2021-00295-01.

1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06494-00

Demandante: Luz Ángela Rodríguez Mayorga Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección F Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________

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2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se

trascribe):

Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________

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2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se

trascribe):

“PRIMERA: TUTELAR de manera integral y definitiva mis derechos fundamentales al Debido Proceso y Acceso a la Administración de Justicia (Art. 29 C.P.), al Trabajo en Condiciones Dignas (Art. 25 C.P.), a la Irrenunciabilidad a los Beneficios Mínimos Laborales y la Primacía de la Realidad sobre las Formas (Art. 53 C.P.).

SEGUNDA: DEJAR SIN EFECTOS JURÍDICOS los numerales PRIMERO, SEGUNDO, TERCERO y CUARTO de la parte resolutiva de la Sentencia de Segunda Instancia proferida el cinco (5) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F, así como la integridad del Auto Aclaratorio dictado por esa misma autoridad jurisdiccional de fecha tres (3) de febrero de dos mil veintiséis (2026) que fue notificado por estado de fecha diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiséis (2026) expedidos al interior del proceso de Nulidad y Restable cimiento del Derecho con radicado No. 11001333502620210029501.

TERCERA: CONFIRMAR en su totalidad el fallo de primera instancia proferido por el JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, de fecha 16 de septiembre de 2024, dentro del proceso identificado con el expediente No. 11001333502620210029500. “

JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, de fecha 16 de septiembre de 2024, dentro del proceso identificado con el expediente No. 11001333502620210029500. “

3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se

destacan los siguientes:

4. 1) Luz Ángela Rodríguez Mayorga prestó sus servicios como enfermera en el Hospital de Usme ESE, -hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESEa través de diversas empresas intermediarias, mediante contratos de prestación de servicios entre 2005 y 2019.

5. 2) El 13 de abril de 2021, la accionante solicitó ante la entidad de salud el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y, en consecuencia, el pago de las prestaciones y diferencias salariales derivadas de dicho vínculo. El 14 de julio de 2021, la entidad negó la petición.

6. 3) Con fundamento en lo anterior, el 14 de octubre de 2021, la señora Rodríguez Mayorga presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho , en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud del Sur ESE, con el fin de obtener la nulidad del acto que negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales correspondientes. Asimismo, como consecuencia de la anterior declaración, se condenara a la demandada a pagar las diferencias salariales y todas las prestaciones sociales dejadas de percibir. El proceso fue asignado por reparto al Juzgado 26 Administrativo de Bogotá, bajo el radicado No. 11001-33-35-026-2021-00295-00.

salariales y todas las prestaciones sociales dejadas de percibir. El proceso fue asignado por reparto al Juzgado 26 Administrativo de Bogotá, bajo el radicado No. 11001-33-35-026-2021-00295-00.

7. 4) Mediante Sentencia de 16 de septiembre de 2024, el juzgado accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la existencia del contrato realidad , pues encontró probado s los elementosRadicación: 11001-03-15-000-2026-06494-00

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3 de 8 propios de la relación laboral y condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar a favor de la demandante las prestaciones sociales adeudadas entre el 1 de abril de 2013 y 31 de agosto de 2019.

8. 5) La anterior decisión fue apelada por la parte demandada, porque estimó que se debían negar las s úplicas de la demanda al no hallarse probada la existencia de los elementos para constituir una relación laboral.

A su juicio, no estaba demostrado el elemento de la subordinación ni la semejanza de las actividades ejecutadas por algún cargo de planta de la entidad.

9. 6) El 5 de noviembre de 2025, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo de segunda instancia y, aunque confirmó la existencia de la relación laboral encubierta

9. 6) El 5 de noviembre de 2025, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo de segunda instancia y, aunque confirmó la existencia de la relación laboral encubierta durante varios períodos en los que fue vinculada para prestar sus servicios como enfermera jefe, enfermera asistencial, profesional en enfermería y apoyo a la gestión asistencial , concluyó que , no se demostró la subordinación durante los períodos en los que ejecutó contratos relacionados con el Plan de Intervenciones Colectivas (PIC), por considerar que dichos contratos se desarrollaban con fundamento en lineamientos impartidos por la Secretaría Distrital d e Salud y no bajo el control de la Subred. En consecuencia, modificó la condena de primera instancia para declarar prescritos los derechos laborales entre el 26 de septiembre de 2005 y el 30 de junio de 2016 y limitó la indemnización al periodo comprendido entre el 1 de diciembre de 2016 y 12 de julio de 2019.

10. 7) La parte actora solicitó aclaración de sentencia porque consideró que el tribunal reconoció la simultaneidad de contratos, por un lado, como enfermera asistencial respecto de los cuales sí encontró subordinación y, por otro lado, contratos PIC en relación con los cuales concluyó que no se probó subordinación. Sin embargo, a su juicio, el tribunal utilizó los contratos PIC para interrumpir la relación laboral cuando paralelamente se estaban ejecutando contratos en los que sí se reconoció el contrato realidad.

11. 8) Mediante Auto de 3 de febrero de 2026, el tribunal negó parcialmente la solicitud de aclaración de la demandante, al considerar

ejecutando contratos en los que sí se reconoció el contrato realidad.

11. 8) Mediante Auto de 3 de febrero de 2026, el tribunal negó parcialmente la solicitud de aclaración de la demandante, al considerar que la aclaración no podía utilizarse como una tercera instancia para reabrir el debate de fondo ya resuelto . Sin embargo, aclaró el numeral tercero de la providencia en el sentido de indicar que los aportes pensionales se debían liquidar sobre los honorarios que se pactaron en los contratos para prestar sus servicios como profesional universitario en cuentas médicas en el Hospital de Usme ESE y enfermera.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06494-00

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12. Como fundamento de la vulneración la parte accionante señaló que, con la decisión cuestionada, la autoridad judicial incurri ó en un defecto fáctico en consideración a que omitió valorar las pruebas documentales y testimoniales que daban cuenta de las obligaciones de subordinación directa consignadas en los contratos y la simultaneidad de labores asistenciales. En ese sentido alegó que se omitió valorar:

• Las cláusulas del Contrato 6475-2016, que imponían en el literal e) y el parágrafo final de las obligaciones de dicho contrato que la accionante debía “dar cumplimiento a la meta y productos establecidos por la Subred” así como realizar “las demás que le sean

parágrafo final de las obligaciones de dicho contrato que la accionante debía “dar cumplimiento a la meta y productos establecidos por la Subred” así como realizar “las demás que le sean asignadas por el supervisor del contrato”. Para la parte actora, la sujeción a metas institucionales directas y la obediencia a un supervisor de la entidad materializaba la subordinación.

• La falta de libertad técnica y temporal que tenía la accionante, ya que debía asistir a las sedes, cumplir cronogramas, acatar la supervisión directa de la Subred Sur y cumplir un horario.

• La ejecución simultánea del contrato de enfermera asistencial y el contrato PIC.

• La identidad de funciones entre las labores prestadas en el PIC y en el área asistencial , debido a que eran misionales, permanentes y coincidían materialmente con las propias de la planta de personal de la Subred.

• Los testimonios de Luz Adriana Ramos y Yury Milena Cifuentes que daban cuenta de que su labor jamás se interrumpió.

1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados2

13. El Juzgado 26 Administrativo de Bogotá3 rindió informe en el que relacionó las actuaciones surtidas ante ese despacho y puso a dispo sición el enlace del expediente digital. Asimismo, precisó que la tu tela se dirigía exclusivamente en contra de las decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que no se le atribuyó vulneración de derechos fundamentales y se estaría a lo que resolviera el juez constitucional.

exclusivamente en contra de las decisiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que no se le atribuyó vulneración de derechos fundamentales y se estaría a lo que resolviera el juez constitucional.

2 Mediante Auto de 18 de agosto de 2026, el despacho ponente resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandado a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y (3) vincular, en calidad de terceros interesados en el asunto, al Juzgado 26 Administrativo de Bogotá y a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur ESE, como terceros con interés en el asunto. 3 Índice 12 y 13 de SAMAI.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06494-00

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14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección F se limitó a remitir el expediente digital del proceso ordinario sin rendir el informe correspondiente.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial . 2.3. Verificación de defectos alegados y/o afectación a derechos fundamentales. 2.4. Conclusión.

2.1. Fijación de la controversia

15. La Sala deberá establecer, una vez verificados los requisitos generales

fundamentales. 2.4. Conclusión.

2.1. Fijación de la controversia

15. La Sala deberá establecer, una vez verificados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la Sentencia de 5 de noviembre de 2025, incurrió en un defecto fá ctico por la valoración que realizó de las pruebas para concluir que no se demostró la subordinación durante los períodos en los que la accionante ejecutó contratos relacionados con el Plan de Intervenciones Colectivas en la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur

ESE.

2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

16. Esta acción de tutela es procedente porque: no existe recurso judicial idóneo y eficaz que permitiera a la accionante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados. Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación del auto de aclaración (18/2/20264) y la de interposición de la presente acción de tutela (18/8/2026). No se enjuició un fallo de tutela , pues la controversia se relacionó con una sentencia de segunda instancia y su auto aclaratorio proferidos en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneraci ón derivada de ellos. La controversia tiene relevancia constitucional  por tratarse de la presunta afectaci ón de los

derecho. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneraci ón derivada de ellos. La controversia tiene relevancia constitucional  por tratarse de la presunta afectaci ón de los derechos fundamentales de la accionante, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento de l derecho, respecto de l cual se alegó un defecto fáctico. Asimismo, no se advierte que los argumentos planteados sean una reiteración de aquellos presentados en el proceso ordinario y los reparos concretos se hicieron contra la decisión adoptada por el tribunal accionado.

4 Al consultar SAMAI, se constató que el mensaje de datos se envió el 16 de febrero de 2026.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06494-00

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6 de 8 2.3. Verificación de defectos y/o afectación a derechos fundamentales

17. La Sala negará la solicitud de amparo de la parte actora , por las

razones que pasan a exponerse:

18. Revisada la providencia objeto de tutela, la Sala advierte que, el tribunal analizó los elementos para la existencia de un contrato realidad, esto es, la prestación del servicio, la remuneración y la subordinación, y concluyó que en este caso se encontraban acreditados. Así, luego de valorar los contratos, certificados laborales, informes de gestión y pruebas

esto es, la prestación del servicio, la remuneración y la subordinación, y concluyó que en este caso se encontraban acreditados. Así, luego de valorar los contratos, certificados laborales, informes de gestión y pruebas testimoniales estimó que la señora Rodríguez prestó personalmente sus servicios en los cargos de enfermera jefe , enfermera de urgencias y hospitalización, profesional en enfermería, enfermera de apoyo a la gestión asistencial , auditoría en cuentas médicas y como profesional universitario en cuentas médicas de manera permanente, con pequeños intervalos temporales entre cada contrato, desde el 200 5 hasta el 20 19. También recibió una remuneración como contraprestación del servicio y estaba subordinada a la entidad hospitalaria, pues desarrollaba sus labores en una jornada de trabajo impuesta por esta, en las instalaciones y debía acatar las órdenes dadas por sus supervisores.

19. Sin embargo, el tribunal consideró que los contratos ejecutados como profesional de enfermería en el Plan de Intervenciones Colectivas no cumplían con el elemento de la subordinación, pues consistía en desarrollar las políticas de salud pública de la Secretaría Distrital de Salud, por lo que no era la Subred quien imponía las condiciones del cumplimiento de las obligaciones contractuales y las labores desarrolladas no se realizaban de manera asistencial en una institución hospitalaria.

20. Sobre esta consideración, la parte actora estimó que se configuró un defecto fáctico, pues, a pesar de todo el material probatorio que reposaba en el expediente, el tribunal concluyó que las actividades desarrolladas en el marco del Plan de Intervenciones Colectivas no eran subordinadas y desconoció que tales contratos coexistieron con otros respecto de los cuales

en el expediente, el tribunal concluyó que las actividades desarrolladas en el marco del Plan de Intervenciones Colectivas no eran subordinadas y desconoció que tales contratos coexistieron con otros respecto de los cuales sí se reconoció la existencia de una relación laboral encubierta.

21. Sin embargo, la Sala observa que la providencia cuestionada no dejó de valorar las pruebas allegadas al proceso , pues examinó los testimonios , el interrogatorio de parte y los contratos para concluir razonadamente que las funciones desarrolladas en el marco de esos contratos eran distintas a las que desarrollaba como enfermera jefe o asistencial. Asimismo, de las declaraciones se logró evidenciar que no había certeza de que el personal de planta realizara esas labores.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06494-00

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22. Adicionalmente, aun cuando la accionante insistió en que hubo simultaneidad entre algunos contratos asistenciales y los contratos PIC de 2013 a 2016, lo cierto es que las vinculaciones como enfermera reconocidas por el tribunal como constitutivas de una relación laboral tuvieron una interrupción a partir de la terminación del contrato 301 de 2016, ocurrida el 30 de junio de 2016 . Posteriormente, la accionante inició una nueva vinculación para dicho cargo a partir del 1 de diciembre de 2016 , que se ejecutó de manera continua hasta el 12 de julio de 2019 . Entre julio y

30 de junio de 2016 . Posteriormente, la accionante inició una nueva vinculación para dicho cargo a partir del 1 de diciembre de 2016 , que se ejecutó de manera continua hasta el 12 de julio de 2019 . Entre julio y noviembre de 2016, solo se acreditó la ejecución de contratos relacionados con el Plan de Intervenciones Colectivas, que, a juicio del tribunal, no cumplían con el requisito de la subordinación.

23. En esas condiciones, no resulta irrazonable que el tribunal declarara la prescripción de las acreencias derivadas de la relación finalizada el 30 de junio de 2016, habida cuenta de que la reclamación administrativa fue presentada el 13 de abril de 2021 . Por ende, la Sala concluye que la autoridad judicial accionada valoró el material probatorio de manera razonada y motivada, de conformidad con las reglas de la sana crítica, sin que se advierta la configuración del defecto fáctico alegado. En consecuencia, se negará el amparo solicitado.

2.4. Conclusión

Por las consideraciones expuestas, la Sala negará el amparo al no encontrar configurado el defecto fáctico alegado.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela presentada por Luz Ángela Rodríguez Mayorga, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela presentada por Luz Ángela Rodríguez Mayorga, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin5.

5 secgeneral@consejodeestado.gov.co.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06494-00

Demandante: Luz Ángela Rodríguez Mayorga Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda - Subsección F Naturaleza: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________

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TERCERO: De no ser impugnada esta providencia , REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha.

Firmado electrónicamente

DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA

Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA