CE - Sentencia 11001031500020260657900 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-06579-00

Accionante: Paula Andrea Mira Espinal.

Accionados: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro

Tema: Derechos al debido proceso y mínimo vital. Auto que niega medida cautelar de suspensión provisional de fallo con responsabilidad fiscal. DECLARA IMPROCEDENTE.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Paula Andrea Mira Espinal, en contra de l Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín.

ANTECEDENTES

La accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, seguridad social y derechos de los NNA, que considera vulnerados por las autoridades accionadas.

HECHOS

La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguien te manera:

Que tenía una relación laboral vigente a término indefinido con EPM y en virtud de una resolución se le concedió una comisión de servicios no remunerada para posesionarse en el cargo de gerente administrativa y financiera de Plaza Mayor Medellín Convenciones y Exposiciones S.A.

una resolución se le concedió una comisión de servicios no remunerada para posesionarse en el cargo de gerente administrativa y financiera de Plaza Mayor Medellín Convenciones y Exposiciones S.A.

Que en el marco de una auditoria efectuada en 2019, la Contraloría Distrital de Medellín detectó un hallazgo fiscal relacionado con el pago de sanción e intereses de mora a la DIAN y mediante Auto 138 del 14 de abril de 2021, la Contraloría Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría DistritalRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -06579 -00

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de Medellín abrió proceso de responsabilidad fiscal en contra de la accionante y, mediante Auto 431 del 30 de abril de 2025 se profirió fallo con responsabilidad fiscal.

Que, contra dicha decisión, su apoderado interpuso recurso de apelación y mediante Auto 035 del 19 de junio de 2026 el Contralor Distrital de Medellín, actuando en grado de consulta , confirmó en su integridad el fallo con responsabilidad fiscal.

Que, e n virtud de la ejecutoria del fallo, quedó registrada en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI) de la Procuraduría General de la Nación y, en consecuencia, el Gerente General de EPM dio por terminado el contrato de trabajo a término indefinido.

Que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la nulidad de los autos que declararon y confirmaron la responsabilidad fiscal y, a título de restablecimiento del derecho la exclusión definitiva como responsable fiscal. Que

Que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la nulidad de los autos que declararon y confirmaron la responsabilidad fiscal y, a título de restablecimiento del derecho la exclusión definitiva como responsable fiscal. Que el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín admitió la demanda.

Que solicitó la medida cautelar de suspender provisionalmente los actos acusados junto al reintegro provisional a su cargo en EPM y mediante auto del 26 de marzo de 2026 le fue negada; interpuso recurso de reposición y en subsidio, apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente por el Juzgado y confirmado por el Tribunal Administrativo de Antioquia a través de providencia del 8 de mayo de 2026.

Que desde enero de 2026 se encuentra sin empleo y, en consecuencia, cesó su afiliación al Sistema General de Seguridad Social y el auxilio que EPM reconocía para las terapias de su hijo -diagnosticado con trastorno del espectro autista-. Que el menor presenta depresión grave con ideación suicida y antecedente de intento de suicidio.

Considera que las providencias que negaron la medida cautelar incurre n en tres defectos:

(i) Fáctico: no se habría valorado adecuadamente el Manual de Funciones que demostraría que las obligaciones tributarias cuestionadas correspondían a otros funcionarios y no directamente a ella.

(ii) Violación directa de la Constitución: los jueces no habrían ponderado suficientemente el interés superior de su hijo menor en condición de discapacidad y las consecuencias de perder el empleo y el auxilio para sus terapias.

(ii) Violación directa de la Constitución: los jueces no habrían ponderado suficientemente el interés superior de su hijo menor en condición de discapacidad y las consecuencias de perder el empleo y el auxilio para sus terapias.

(iii) Defecto sustantivo: se habría aplicado de forma inadecuada el estándar de perjuicio irremediable, porque la afectación no sería hipotética sino actual y continuada: la accionante ya perdió su empleo e ingresos.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -06579 -00

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PRETENSIONES

Solicita que se amparen los derechos invocados y, en consecuencia, se suspendan provisionalmente los efectos del fallo de responsabilidad fiscal mientras se decide el proceso ordinario y que EPM la reintegre provisionalmente pagando todas las prestaciones económicas a lugar.

Subsidiariamente, se ordene a la Contraloría Distrital de Medellín y/o Procuraduría General de la Nación la suspensión provisional de la anotación de inhabilidad fiscal en el SIRI y demás bases de datos públicas, mientras se decide el proceso ordinario.

TRÁMITE PROCESAL

El 24 de agosto de 2026, se admitió la acción, se vinculó a la Contraloría Distrital de Medellín, a Empresas Públicas de Medellín E.S.P -EPMy a Plaza Mayor Medellín Convenciones y Exposiciones S.A y se ordenó notificar a las partes y vinculados.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

El Tribunal Administrativo de Antioquia compartió el enlace del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin emitir pronunciamiento alguno.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

El Tribunal Administrativo de Antioquia compartió el enlace del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, sin emitir pronunciamiento alguno.

El Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín expuso el antecedente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y basó su defensa en dos argumentos:

1. Que no existe defecto fáctico, pues determinar si las funciones tributarias correspondían realmente a la accionante u otros funcionarios, cuál era el alcance del Manual de Funciones y si la Contraloría realizó correctamente la imputación de responsabilidad fiscal requiere un análisis integral de las pruebas y de los argumentos de las partes, lo cual es un estudio que corresponde a la sentencia definitiva y no al examen preliminar propio de una medida cautelar.
2. Respecto del perjuicio irremediable y la situación de su hijo menor, sostuvo que las circunstancias familiares expuestas no permitían acreditar en ese momento y bajo los requisitos del artículo 231 del CPACA, un perjuicio irremediable que justificara u na intervención urgente del juez cautelar , e s decir, que dichas circunstancias no alcanzaban el estándar necesario para conceder la medida.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOS

Empresas Públicas de Medellín E.S.P -EPMexpuso que la tutela no puede convertirse en una tercera instancia y que la parte actora pretende que se vuelva a estudiar la valoración probatoria realizada por el Juzgado 35 y el Tribunal cuandoRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -06579 -00

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estudiar la valoración probatoria realizada por el Juzgado 35 y el Tribunal cuandoRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -06579 -00

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negaron la medida cautelar. Que la decisión judicial no fue caprichosa, subjetiva ni arbitraria.

Que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, pues los actos directamente cuestionados son las providencias judiciales.

Que ordenar mediante tutela el reintegro, pago de salarios, prestaciones y recuperación de beneficios laborales implicaría utilizar la tutela para conseguir precisamente aquello que fue solicitado y negado como medida cautelar. Además, que no se le puede imponer a EPM una obligación laboral mientras continúe vigente la situación jurídica que produjo la terminación del contrato, es decir, la inhabilidad derivada de la responsabilidad fiscal.

Que no existe defecto fáctico, pues las discusiones acerca de quien tenía las funciones tributarias, los conocimientos de la accionante, la existencia de asesores externos y la distribución interna de responsabilidad son precisamente cuestiones que deben r esolverse en el proceso de nulidad y restablecimiento contra la Contraloría. En consecuencia, solicita negar por improcedente la tutela.

Por su parte , Plaza Mayor Medellín Convenciones y Exposiciones S.A. alegó falta de legitimación en la causa por pasiva y sostuvo que ninguna de las vulneraciones alegadas se le puede atribuir. En consecuencia, solicitó desestimar las pretensiones respecto de ella y ordenar la desvinculación del trámite.

La Contraloría Distrital de Medellín guardó silencio.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

las pretensiones respecto de ella y ordenar la desvinculación del trámite.

La Contraloría Distrital de Medellín guardó silencio.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; y, iii) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judicialesRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -06579 -00

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La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C-590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU -128/21, se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU -128/21, se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde d efinir a otras jurisdicciones (…)

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable (…)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.

e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (…)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello (…)

incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba TriviñoRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -06579 -00

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d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU -0215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó:

«(…) Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(:..) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada” 5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, […]. Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedencia cuando se discuten providencias judiciales y, de

intervención urgente del juez de tutela6.»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedencia cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es dete rminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -06579 -00

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Análisis del caso concreto

Corresponde a esta Subsección, en primer lugar, definir si se encuentran cumplidos los requisitos de procedencia.

La Corte Constitucional 7 en su jurisprudencia ha establecido que el mencionado requisito se encuentra satisfecho cuando: i) el asunto tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; ii) la controv ersia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y iii) se justifica razonablemente la existencia de una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Igualmente, el máximo tribunal constitucional 8 ha sostenido que dicha exigencia tiene como finalidades mantener la independencia y autonomía judicial; evitar que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional y restringir el ejercicio de la acción de tutela a debates relacionados con derechos fundamentales.

tiene como finalidades mantener la independencia y autonomía judicial; evitar que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional y restringir el ejercicio de la acción de tutela a debates relacionados con derechos fundamentales. En este caso, se evidencia que la demanda de tutela, más allá de procurar el amparo de derechos fundamentales invocados, está orientada a reabrir un debate de mera legalidad a partir de los argumentos expuestos en el proceso ordinario con el fin de que se tome una determinación favorable respecto de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del fallo que declara la responsabilidad fiscal y de ordenar el reintegro a EPM.

En efecto, se evidencia que la accionante planteó en el proceso ordinario, es decir, en la solicitud de medidas cautelares y en la apelación de la decisión, los mismos argumentos expuestos en esta tutela como defectos. Sostuvo que la Contraloría le atribuyó responsabilidad por hechos contables y tributarios que no correspondían a sus funciones, ya que, según los manuales de funciones, dichas tareas estaban asignadas a otros cargos con conocimientos técnicos especializados. También argumentó en ambas sedes que existe una apariencia seria de ilegalidad, por la atribución de funciones previamente mencionada. Que se configura un perjuicio irremediable, dado que es cabeza de hogar, único sustento económico y tiene a su cargo un hijo menor con diagnóstico dentro del espectro autista que requiere tratamientos continuos. Que su desvinculación de EPM, derivada de la inhabilidad fiscal, le hizo perder sus ingresos y un auxilio destinado a financiar dichos tratamientos. Sostuvo que la suspensión provisional no afectaría recursos públicos ni el funcionamiento de la Contraloría, mientras que su negativa prolongaría

inhabilidad fiscal, le hizo perder sus ingresos y un auxilio destinado a financiar dichos tratamientos. Sostuvo que la suspensión provisional no afectaría recursos públicos ni el funcionamiento de la Contraloría, mientras que su negativa prolongaría una inhabilidad cuestionada y afectaría derechos de especial protección. Finalmente, defendió que las medidas cautelares pueden producir efectos frente a EPM, pues los artículos 229 y 230 del CPACA permiten adoptar las medi das necesarias para garantizar la efectividad de la sentencia, incluido un eventual reintegro provisional, instrumental y condicionado al resultado del proceso. Así las cosas, las autoridades accionadas determinaron que no existe una ilegalidad evidente que pueda establecerse sin entrar al fondo del proceso y que determinar cuestiones como cuáles eran exactamente las funciones de la demandante; si esasRadicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -06579 -00

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funciones justicaban atribuirle responsabilidad fiscal; como debían interpretarse los manuales de funciones; y si la Contraloría valoró correctamente las pruebas, son asuntos que requieren un análisis profundo y probatorio, propio de la sentencia definitiva, no de una medida cautelar –resolviendo así el presunto defecto fáctico-.

El Tribunal precisó que, conforme a la Ley 1437 de 2011, la medida cautelar permite valorar preliminarmente la legalidad del acto a partir de las normas invocadas y las pruebas aportadas, pero concluyó que no se evidenciaba siquiera sumariamente una ilegal idad que justificara la suspensión. Además, señaló que establecer la eventual ilegalidad requería determinar el alcance de las funciones de la accionante

pruebas aportadas, pero concluyó que no se evidenciaba siquiera sumariamente una ilegal idad que justificara la suspensión. Además, señaló que establecer la eventual ilegalidad requería determinar el alcance de las funciones de la accionante y la corrección de la imputación de la Contraloría, asuntos propios del análisis de fondo en la sentencia. -resolviendo así el presunto defecto sustantivo-.

Y también se reconoció que la situación planteada en torno al perjuicio económico y familiar es relevante, sin embargo, no se demostró suficientemente un perjuicio irremediable con las características exigidas: inminente, grave, urgente e impostergable. Po r tanto, la situación familiar y la pérdida de empleo no fueron suficientes para los juzgadores, por sí solas, para suspender provisionalmente los actos de responsabilidad fiscal –resolviendo así la presunta violación a la Constitución-.

Finalmente, se determinó que ordenar un reintegro provisional a EPM excedería el alcance de la medida cautelar solicitada e implicaría efectos que van más allá de la simple suspensión de los actos de la Contraloría.

Se observa entonces que se atendieron todos y cada uno de los puntos expuestos como defectos por la accionante y que la accionante pretende orientar esta discusión constitucional hacia una tercera instancia. De este modo, la discusión no pretende tener una connotación constitucional, sino reabrir un debate de mera legalidad que ya fue solucionado no por un juez, sino por dos. Por tanto, carece de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

legalidad que ya fue solucionado no por un juez, sino por dos. Por tanto, carece de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción que interpuso la señora Paula Andrea Mira Espinal, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.Radicado: 11001 -03 -15 -000 -2026 -06579 -00

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Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente