CE - Sentencia 11001031500020260665200 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 11001-03-15-000-2026-06652-00

Accionante: Luz Nubia Parada Riaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / Improcedencia – Subsidiariedad – existencia de otro mecanismo judicial idóneo y eficaz – no se probó perjuicio irremediable.

Surtido el trámite de ley 1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional.

I. A N T E C E D E N T E S

A. La demanda y sus fundamentos

1. El 20 de agosto de 2026, la señora Luz Nubia Parada Riaño presentó acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, libre ejercicio de la profesión, trabajo, igualdad y principio de confianza legítima. Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas

Abogados y Auxiliares de la Justicia para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, libre ejercicio de la profesión, trabajo, igualdad y principio de confianza legítima. Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas con la Resolución 11.141 de 20 de agosto de 2026 , al tomar equivocadamente el año 2019 como fecha de inicio de sus estudios, lo que llevó a que le exigieran presentar el examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018 para acceder a la tarjeta profesional de abogado.

2. La accionante manifestó que formalizó su inscripción oficial al programa de derecho en la Fundación Universitaria Horizonte el 11 de junio de 2018, según consta en el formulario de inscripción y la carta de admisión, iniciando sus clases formalmente en el per íodo 2019 -I. Por ende, su calidad de estudiante y vínculo jurídico con la institución se consolidaron en junio de 2018, fecha anterior a la entrada en vigor de la Ley 1905 del 28 de junio de 2018.

1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06652-00

Accionante: Luz Nubia Parada Riaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia

Accionante: Luz Nubia Parada Riaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

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3. Adujo que la autoridad accionada expidió la Resolución 11.141 el 20 de agosto de 20262, mediante la cual rechazó el recurso de reposición que presentó contra la Resolución URNAR26-184 de 2026, argumentando erróneamente que el inicio de su

carrera corresponde al año 2019 y que, por ende, estaba obligada a aprobar el examen de idoneidad para obtener la tarjeta profesional.

4. Sostuvo que la accionada confundió la fecha de inscripción con el inicio de las clases, desconociendo el valor probatorio de los documentos públicos originales y contraviniendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional, basando su decisión en una interpretación parcial y sesgada de la información reportada. Afirmó que, conforme a la sentencia SU-128 de 2024, el criterio determinante para establecer si un estudiante está obligado a presentar el examen de Estado de la Ley 1905 de 2018 es la fecha de su inscripción con la universidad, no en la que inició clases o el período académico formal; por lo que quienes hubieran formalizado su ingreso antes del 28 de junio de 2018, no están sujetos al examen y tienen derecho a la expedición directa de su tarjeta profesional.

5. En consecuencia, como su inscripción fue el 11 de junio de 2018, antes del corte legal establecido, la autoridad accionada incurrió, mediante la Resolución 11.141 de

de su tarjeta profesional.

5. En consecuencia, como su inscripción fue el 11 de junio de 2018, antes del corte legal establecido, la autoridad accionada incurrió, mediante la Resolución 11.141 de 2026, en una vía de hecho al invertir la carga probatoria y desconocer la regla de la

Corte Constitucional.

6. Informó que cumplió y aprobó la totalidad del pensum académico y su licencia temporal venció, por lo que se encuentra impedida para representar a sus clientes, siendo su único medio de subsistencia el ejercicio de su profesión, por lo q ue considera que la falta de expedición de su tarjeta profesional le genera un perjuicio irremediable.

7. Con base en lo anterior, solicitó que se declarara en su caso la inaplicabilidad de la exigencia de aprobar el examen de idoneidad profesional, por ten er fecha de inscripción y vínculo con la universidad del 11 de junio de 2018 y, por ende, ordenar a la autoridad accionada expedir su tarjeta profesional definitiva sin más requisitos dilatorios; así como declarar que la Resolución 11.141 del 20 de agosto de 2026 constituye vía de hecho por violación de la Constitución Política y la jurisprudencia.

B. Trámite procesal y la contestación de la demanda

8. Mediante auto de 25 de agosto de 20263 se admitió la presente acción, se ordenó notificar su presentación a la autoridad accionada y se comunicó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo. Se requirió al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacio nal de Abogados y Auxiliares de la Justicia para que allegara copia digital de la Resolución URNAR26-184 de 2026

Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacio nal de Abogados y Auxiliares de la Justicia para que allegara copia digital de la Resolución URNAR26-184 de 2026 y del correspondiente expediente administrativo.

2 Por medio del cual se rechazó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. URNAR26-184 del 2026, proferida el 10 de julio de 2026, “ Por la cual se publican los resultados del exa men de Estado para abogados de la Ley 1905 de 2018, aplicación 2026-I”. 3 Notificado el 1 de septiembre de 2026.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06652-00

Accionante: Luz Nubia Parada Riaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

3 (i) Unidad del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia4

9. Sostuvo que la acción era improcedente por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que la actuación cuestionada es susceptible de controvertirse ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, la accionante no acreditó la configuración de un perjuicio irremediable.

10. Por otra parte, adujo que de superarse el análisis de procedibilidad, el amparo debía negarse, pues no se configuraba vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados. Señaló que la accionante desconoce por completo que no

es la Unidad quien determina la fecha de inicio de la carrera de derecho, ya que esa

debía negarse, pues no se configuraba vulneración alguna de los derechos fundamentales invocados. Señaló que la accionante desconoce por completo que no es la Unidad quien determina la fecha de inicio de la carrera de derecho, ya que esa decisión corresponde ex clusivamente a la institución de educación superior que otorga el título, en ejercicio de su autonomía universitaria. En tal sentido, en el caso concreto, la Corporación Universitaria de Ciencia y Desarrollo remitió el reporte de graduados, en el que informó que la fecha de inicio de la carrera de la accionante en dicha institución fue el 8 de febrero de 2021 y que allí se realizó la homologación de los estudios cursados en la Fundación Universitaria Unihorizonte, donde inició la carrera en el período 2019-I, información que coincide con los certificados aportados y con el acta de homologación.

11. De ese modo, los documentos académicos permitieron establecer que el inicio de

la carrera de derecho de la accionante tuvo lugar con posterioridad a la promulgación de la Ley 1905 de 2018 -28 de junio de 2018 - y, por ende, deb ía acreditar la aprobación del examen de idoneidad para abogados si pretendía la expedición de la tarjeta profesional. Expuso que no existe vulneración de los derechos fundamentales invocados, pu es la actuación administrativa obedece a la aplicación del régimen jurídico vigente y de los criterios establecidos para la expedición de la tarjeta profesional.

12. Adicionalmente, indicó que el ordenamiento jurídico contempla la inscripción en el Registro Nacional de Abogados como alternativa para desarrollar actividades jurídicas distintas de la representación de terceros ; sin embargo, a la fecha, la

profesional.

12. Adicionalmente, indicó que el ordenamiento jurídico contempla la inscripción en el Registro Nacional de Abogados como alternativa para desarrollar actividades jurídicas distintas de la representación de terceros ; sin embargo, a la fecha, la accionante ni siquiera la ha solicitado ; por tal razón, no existe vulneración del derecho al trabajo.

13. Respecto a la presunta vía de hecho por la expedición de la Resolución 11.141 del 20 de agosto de 2026, precisó que fue emitida con ocasión del recurso que interpuso la accionante contra la resolución que publicó los resultados del examen de Estado correspondiente a la aplicación 2026 -I. Manifestó que en aquel no se configuró una vía de hecho, pues este fue resuelto conforme al ordenamiento legal vigente, específicamente lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto al contenido mínimo de los recursos y las consecuencias derivadas de su incumplimiento.

4 Contestación enviada al correo electrónico, consta de 5 folios.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06652-00

Accionante: Luz Nubia Parada Riaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

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II. C O N S I D E R A C I O N E S

C. Análisis del caso concreto

14. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no satisfacer el presupuesto general de procedencia atinente a la subsidiariedad.

15. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela

14. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no satisfacer el presupuesto general de procedencia atinente a la subsidiariedad.

15. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela únicamente procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable 5. Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de amparo, el interesa do debió haber agotado todos los mecanismosidóneos y eficaces - que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos. De lo contrario, la tutela deviene improcedente.

16. Tratándose de la acción de tutela c ontra actos administrativos, la Corte Constitucional ha indicado que la excepcionalidad del recurso de amparo se torna especialmente estricta, en tanto no es el mecanismo idóneo para atacarlos ya que, por su propia naturaleza, se encuentran amparados por e l principio de legalidad, pues se parte del presupuesto de que la administración, al momento de manifestarse a través de un acto, debe acatar las prerrogativas constitucionales y legales a las que se encuentra subordinada. De allí que la legalidad de un ac to administrativo se presuma, obligando a demostrar a quien pretende controvertirlo que aquel se apartó, sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo6.

17. En esa línea, la jurisprudencia constitucional7 ha señalado que, por regla general,

sin justificación alguna, del ordenamiento jurídico, debate que se debe adelantar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo6.

17. En esa línea, la jurisprudencia constitucional7 ha señalado que, por regla general, la improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos obedece a: (i) la existencia de mecanismos judiciales ordinarios previstos por el legislador para controvertir las actuaciones de la administración; (ii) la presunción de legalidad que las cobija; y (iii) la posibilidad de adoptar medidas cautelares a fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

18. Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que, aun en el evento en que concurran otros medios de defensa, existen dos excepciones que justifican la procedibilidad de la acción de tutela: (i) la falta de idoneidad y eficacia del instrumento de defensa; y (ii) cuando siendo idóneo y eficaz, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En esta última hipótesis el mecanismo de amparo constitucional procede como mecanismo transitorio.

19. En el presente caso, esta Sala advierte que la demandante plantea como cuestión

5 La noción de perjuicio irremediable ha sido definida como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna manera de ser reparado, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. Por ende, ante tales hipótesis, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela. 6 Corte Constitucional, Sentencia T -332 de 2018.

de ser reparado, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio. Por ende, ante tales hipótesis, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela. 6 Corte Constitucional, Sentencia T -332 de 2018. 7 Corte Constitucional, Sentencia T-253 de 2020, MP. Gloria Stella Ortiz Delgado.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06652-00

Accionante: Luz Nubia Parada Riaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

5 central el hecho de que, a su juicio, la accionada tomó equivocadamente el año 2019 como fecha de inicio de sus estudios, cuando las pruebas demostraban que se inscribió en la carrera de derecho antes de la promulgación de la Ley 1905 de 2018, error que llevó a que le exigieran presentar el examen de Estado para acceder a la tarjeta profesional de abogado. No obstante, en las pretensiones no solo solicita que se le entregue su tarjeta profesional sin haber presentado y aprobado el mencionado examen, al estimar que en su caso no aplica, sino también que se declare que la Resolución 11.141 del 20 de agosto de 2026 constituye vía de hecho.

20. Para la Sala, el presente asunto carece de subsidiariedad, toda vez que, frente a la pretensión relacionada con que la accionante no está obligada a presentar y aprobar el examen de Estado establecido en la Ley 1905 de 2018, por haberse

inscrito en la carrera de derecho en una fecha anterior a su promulgación; se advierte

la pretensión relacionada con que la accionante no está obligada a presentar y aprobar el examen de Estado establecido en la Ley 1905 de 2018, por haberse inscrito en la carrera de derecho en una fecha anterior a su promulgación; se advierte que no existe un pronunciamiento administrativo de fondo frente al tema , ante la ausencia de una solicitud expresa de la actora dirigida a obtener dicho reconocimiento y la consecuente expedición de la tarjeta profesional. Por ende, una vez la autoridad accionada se pronuncie al respecto, la decisión que adopte podrá ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso -administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 8, mecanismo judicial idóneo y eficaz para cuestionarla.

21. En ese escenario, el referido medio de control no solo le permite controvertir la presunción de legalidad del acto administrativo que eventualmente emita la autoridad accionada y obtener, de ser procedente, el restablecimiento integral de los derechos que considera vulnerados, sino también solicitar en cualquier estado del proceso la suspensión provisional del acto enjuiciado o la adopción de cualquier otra medida cautelar necesaria para garantizar provisionalmente el objeto del proceso9.

22. Ahora bien, se aclara que, pese a que la señora Luz Nubia Parada presentó recurso de reposición contra la Resolución URNAR26 -184 de 2026, en el cual discutió, entre otras cosas, su condición de destinataria de la Ley 1905 de 2018 ; mediante Resolución 11.141 del 20 de agosto de 2026, la autoridad accionada concluyó que el recurso no estaba debidamente sustentado frente al acto administrativo objeto de impugnación, por cuanto el primero estaba relacionado con

mediante Resolución 11.141 del 20 de agosto de 2026, la autoridad accionada concluyó que el recurso no estaba debidamente sustentado frente al acto administrativo objeto de impugnación, por cuanto el primero estaba relacionado con la publicación de los resultados del examen de Estado correspondiente a la aplicación 2026 -I. En consecuencia, al considerar incumplidos los requisitos necesarios para el trámite del recurso, la autoridad accionada procedió a rechazarlo.

23. Además de ello, expuso que , con el fin de brindarle claridad a la accionante respecto de los argumentos expuestos en su recurso, aquella debía presentar y

8 El artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, establece que “ Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño (…)”. 9 De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provi sionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (...)”.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06652-00

Accionante: Luz Nubia Parada Riaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura –

objeto del proceso y la efectividad de la sentencia (...)”.Radicación: 11001-03-15-000-2026-06652-00

Accionante: Luz Nubia Parada Riaño Accionado: Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia)

6 aprobar el examen de Estado como requisito previo para la expedición de la tarjeta profesional, según la información dada por la institución de educación superior, porque inició su proceso de formación profesional después de la entrada en vigor de la Ley 1905 de 2018.

24. En ese contexto, si bien la accionante planteó ante la autoridad administrativa argumentos relacionados con la exigencia del examen de idoneidad profesional, lo cierto es que estos fueron formulados dentro de un recurso cuyo objeto no correspondía a la definición de su situación particular frente a dicho requisito. Por tanto, la consideración efectuada por la autoridad accionada en la Resolución 11.141 de 2026 no constituye un pronunciamiento de fondo adoptado en el marco de una actuación administrativa dirigida específicamente a determinar, a partir de las pruebas aportadas por la act ora, si se encontraba exceptuada de la exigencia prevista en la Ley 1905 de 2018. De ahí que, antes de acudir al juez constitucional, correspondiera a la accionante promover ante la autoridad competente la actuación administrativa pertinente y, de ser desf avorable la decisión, acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

25. Por otra parte, frente a la pretensión encaminada a que se declare que la Resolución 11.141 incurrió en una vía de hecho, tampoco se advierte la superación

de lo contencioso administrativo.

25. Por otra parte, frente a la pretensión encaminada a que se declare que la Resolución 11.141 incurrió en una vía de hecho, tampoco se advierte la superación del requisito gene ral de subsidiariedad, pues dicho acto es susceptible de ser controvertido a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en los mismos términos expuestos en párrafos precedentes.

26. De esta manera, para la Sala, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho constituye un mecanismo judicial idóneo y eficaz para obtener la protección de los derechos que la accionante considera vulnerados. Ello , respecto del pronunciamiento administrativo que eventualmente se emita frente a su solicitud de expedición de la tarjeta profesional, así como para cuestionar la Resolución 11.141 del 20 de agosto de 2026 . Sin embargo, la parte actora no ha acudido a la jurisdicción de lo contencioso -administrativo, ni ha expuesto las razo nes que justifiquen su abstención.

27. A lo anterior, se suma que la accionante expuso que se configura un perjuicio irremediable debido a que su licencia temporal se venció, por lo que, según afirmó, se encuentra en estado de indefensión profesional y económica; sin embargo, esta Sala no avizora un verdadero menoscabo de derechos que permita la intervención del juez de tutela como mecanismo transitorio , pues debe tenerse en cuenta que la ausencia de la tarjeta profesional no restringe ámbitos, como la docencia, la asesoría jurídica o algunos cargos en el sector público. Asimismo, mientras se define su situación, puede adoptar las medidas profesionales permitidas por el ordenamiento jurídico respecto de los asuntos que actualmente tenga a su cargo.

jurídica o algunos cargos en el sector público. Asimismo, mientras se define su situación, puede adoptar las medidas profesionales permitidas por el ordenamiento jurídico respecto de los asuntos que actualmente tenga a su cargo.

28. A lo anterior se suma que la situación en la que se encuentra denota una falta de diligencia en la defensa de sus derechos y una actuación incongruente , pues si consideraba que no estaba obligada a presentar el examen de Estado, debió solicitar la expedición de su tarjeta profesional -si cumplía con los demás requisitos-. Lo queRadicación: 11001-03-15-000-2026-06652-00

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7 se advierte es que no lo ha hecho. Por el contrario, tácitamente aceptó que debía cumplir con ello, pues se inscribió y reprobó el examen. Ante el resultado adverso, en lugar de recurrir adecuadamente su calificación, guardando coherencia con su actuar, lo que hizo fue sustentar su defensa -en sede administrativa - en que no estaba obligada a presentar el examen al que ella misma se inscribió. Ahora pretende que el a través de la tutela se declare que está exenta del examen y se de jen sin efectos las decisiones de la administración, relacionadas con la calificación de dicha prueba.

29. En los términos precedentes, la Sala concluye que la presente acción de tutela no satisface el presupuesto de subsidiariedad. En consecuencia, se declarará improcedente el amparo solicitado.

prueba.

29. En los términos precedentes, la Sala concluye que la presente acción de tutela no satisface el presupuesto de subsidiariedad. En consecuencia, se declarará improcedente el amparo solicitado.

30. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE10

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace .

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.

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