CE - Sentencia 11001031500020260669100 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C, diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2026-06691-00

Accionantes: Alfredo Hernández Rivero

Accionados: Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de

Administración Judicial – División de Cobro Coactivo.

Tema: Derechos: Mínimo vital, vida digna, trabajo, igualdad, seguridad social e interés superior del menor. Medidas cautelares dentro de proceso de cobro coactivo. Embargo de cuentas bancarias .

NIEGA AMPARO.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la acción de tutela in staurada por el señor Alfredo Hernández Riveros, a través de apoderada judicial, contra el Consejo Superior de la Judicatura – División de Cobro Coactivo.

ANTECEDENTES

El accionante invoca los derechos fundamentales , al mínimo vital, vida digna, trabajo, igualdad, seguridad social y el interés superior de su hija menor de edad, que considera vulnerados con ocasión de las medidas cautelares decretadas dentro del proceso de cobro coactivo No. 11001079000020190100400.

HECHOS

La solicitud se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que dentro del proceso de cobro coactivo No. 11001079000020190100400, adelantado por el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de

HECHOS

La solicitud se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que dentro del proceso de cobro coactivo No. 11001079000020190100400, adelantado por el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – División de Cobro Coactivo, fueron decretadas medidas de embargo sobre cuentas bancarias y productos financieros de su titularidad.

Que el Banco BBVA Colombia S.A. efectuó el embargo de los recursos depositados en la cuenta de ahorros No. 0200015196, en la cual recibe su salario equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente y que dichos recursos fueron consignadosRadicado: 11001-03-15-000-2026-06691-00

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2 en el depósito judicial No. 110019196003 del Banco Agrario de Colombia S.A.

Que el Banco de Bogotá S.A. embargó la cuenta No. 005463971, en la cual recibe la cuota monetaria del subsidio familiar reconocida a favor de su hija menor de edad.

Que resultaron afectados otros productos financieros de su titularidad, entre ellos Nequi, Daviplata y la cuenta BBVA No. 0178000200314332, asociados al número celular 319xxxxx.

Que las medidas cautelares lo dejaron sin recursos para atender su propia subsistencia, la de su hija menor A .O.H.M y la de su madre . Afirmó que el salario mínimo legal mensual vigente goza de protección legal de inembargabilidad, de conformidad con los artículos 154, 155 y 156 del Código Sustantivo de Trabajo.

Que las cuentas de ahorro de las personas naturales cuentan con límites legales de

conformidad con los artículos 154, 155 y 156 del Código Sustantivo de Trabajo.

Que las cuentas de ahorro de las personas naturales cuentan con límites legales de inembargabilidad, de acuerdo con el artículo 837 -1 del Estatuto Tributario y los recursos correspondientes al subsidio familiar son inembargables en virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 21 de 1982.

Que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al ejecutar medidas cautelares sobre recursos que, en su criterio, tienen carácter inembargable.

Que los mecanismos ordinarios de defensa no resultan eficaces para conjurar la afectación actual de sus derechos fundamentales, debido a la necesidad inmediata de disponer de los recursos destinados a su subsistencia y a la de su núcleo familiar.

PRETENSIONES

Solicita que se amparen los derechos invocados ; y se ordene al Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – División de Cobro

Coactivo:

«(...) que, dentro del proceso de cobro coactivo No. 11001079000020190100400, levante de manera inmediata el embargo decretado sobre las siguientes cuentas y productos financieros de titularidad del accionante: (i) cuenta de ahorros No. xxxx971 del Banco de Bogotá; (ii) cuenta de ahorros No. 0200015196 del Banco BBVA; (iii) cuenta de ahorros No. xxxx332 del Banco BBVA; (iv) los productos Nequi y Daviplata asociados al número 319xxxx.

3. Ordenar al Banco BBVA Colombia S.A. y al Banco de Bogotá S.A. cesar de manera inmediata cualquier retención o embargo que afecte el salario mínimo y el subsidio familiar del accionante.

número 319xxxx.

3. Ordenar al Banco BBVA Colombia S.A. y al Banco de Bogotá S.A. cesar de manera inmediata cualquier retención o embargo que afecte el salario mínimo y el subsidio familiar del accionante.

4. Ordenar al Banco Agrario de Colombia S.A. la devolución inmediata de las sumas descontadas del salario mínimo del accionante que fueron consignadas como depósito judicial No. 110019196003.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06691-00

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5. Ordenar a Bancolombia S.A. y a Banco Davivienda S.A. levantar cualquier restricción, bloqueo o retención sobre los productos Nequi y Daviplata asociados al accionante derivada de la medida de embargo aquí controvertida.

(…)»

TRÁMITE DEL PROCESO

La acción de tutela fue admitida por el Despacho sustanciador el 28 de agosto de 2026, quien ordenó notificar a la autoridad accionada y vinculó como terceros interesados al Banco BBVA, Banco de Bogotá, Banco Agrario, Banco Bancolombia, Banco Davivienda y a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

POSICIÓN DEL ACCIONADO

El Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – División de Cobro Coactivo manifestó que adelanta el proceso de cobro coactivo contra el accionante, con fundamento en una multa impuesta dentro de un proceso penal, obligación que constituye un título ejecutivo exigible a favor de la Rama Judicial.

Que la actuación de cobro coactivo se desarrolla con fundamento en las facultades

coactivo contra el accionante, con fundamento en una multa impuesta dentro de un proceso penal, obligación que constituye un título ejecutivo exigible a favor de la Rama Judicial.

Que la actuación de cobro coactivo se desarrolla con fundamento en las facultades legales conferidas por la Ley 6 de 1992, la Ley 1066 de 2006, la Ley 1743 de 2014, el Estatuto Tributario y las disposiciones aplicables del CPACA.

Que mediante Resolución DEAJGCC26 -6724 de 22 de junio de 2026 ordenó medidas cautelares de embargo respecto de productos financieros del actor dentro de una actuación masiva de recaudo, sin individualizar cuentas específicas. Afirmó que corresponde a las entidades financieras verificar la naturaleza de las cuentas afectadas y aplicar las reglas relativas a la inembargabilidad de recursos y a los límites legales previstos para la ejecución de las medidas cautelares.

Que no cuenta con acceso directo a la información detallada de las cuentas bancarias de los usuarios y que sus actuaciones se ajustaron a los artículos 837 -1 y 838 del Estatuto Tributario. Además, dijo que no puede disponer el levantamiento de los embargos por la sola solicitud del accionante y que para ello se requiere la existencia de una decisión que así lo ordene dentro del marco legal correspondiente.

Finalmente, dijo que la obligación objeto de cobro corresponde a una multa derivada de una condena penal por el delito de inasistencia alimentaria, equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y que dentro del expediente coactivo reposan actuaciones de cobro persuasivo, mandamiento de pago y actuaciones de notificación.

Solicitó que se nieguen las pretensiones formuladas por la parte accionante.

salarios mínimos legales mensuales vigentes, y que dentro del expediente coactivo reposan actuaciones de cobro persuasivo, mandamiento de pago y actuaciones de notificación.

Solicitó que se nieguen las pretensiones formuladas por la parte accionante.

POSICIÓN DE LOS VINCULADOSRadicado: 11001-03-15-000-2026-06691-00

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4 La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia informó que consultó el sistema ESAV y verificó la existencia del proceso de casación No. 52627 adelantado contra el señor Alfredo Hernández Riveros.

Que el 26 de junio de 2019 inadmitió la demanda de casación presentada dentro de dicho trámite y que posteriormente remitió el expediente al Tribunal Superior de Bogotá.

Señaló que no existe actuación pendiente a su cargo relacionada con los hechos expuestos en la tutela y que el proceso de cobro coactivo cuestionado no corresponde a una actuación adelantada por esa Corporación. En consecuencia, solicitó su desvinculación del trámite constitucional.

Bancolombia S.A., sostuvo que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto las pretensiones de la acción de tutela se dirigen contra otras entidades y no contra dicha institución financiera.

Que las solicitudes formuladas por el accionante se encuentran dirigidas al Consejo Superior de la Judicatura, al Banco BBVA Colombia S.A., al Banco de Bogotá S.A., al Banco Agrario de Colombia S.A., a Nequi y a Daviplata, razón por la cual afirmó

Que las solicitudes formuladas por el accionante se encuentran dirigidas al Consejo Superior de la Judicatura, al Banco BBVA Colombia S.A., al Banco de Bogotá S.A., al Banco Agrario de Colombia S.A., a Nequi y a Daviplata, razón por la cual afirmó que no ex iste actuación atribuible a Bancolombia S.A. que permita predicar una vulneración de derechos fundamentales por acción u omisión.

Que Nequi y Bancolombia S.A. son personas jurídicas distintas e independientes, con identificación y estructura propias. Solicitó que se disponga su desvinculación del proceso.

El Banco BBVA Colombia informó que el accionante registra una medida de embargo activa identificada con el No. 004166121, decretada el 23 de junio de 2026 por el Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - División de Cobro Coactivo. Dijo que dicha medida afectó las cuentas de ahorros terminadas en 5196 y 4332.

Que la cuenta de ahorros terminada en 5196 se encuentra activa y que, en cumplimiento de la orden impartida por la autoridad competente, constituyó el 6 de julio de 2026 títulos judiciales por valor de $2.589.473 a favor de la entidad embargante.

Que desde la recepción de la orden de embargo, respetó los límites legales de inembargabilidad previstos para las cuentas de ahorro de personas naturales y que aplicó dicho beneficio a la cuenta más antigua del accionante, identificada con terminación 4332.

Que la cuenta afectada corresponde a una cuenta de ahorros tipo libretón y que esa entidad financiera no ofrece productos destinados exclusivamente a la consignación

aplicó dicho beneficio a la cuenta más antigua del accionante, identificada con terminación 4332.

Que la cuenta afectada corresponde a una cuenta de ahorros tipo libretón y que esa entidad financiera no ofrece productos destinados exclusivamente a la consignación de salarios, por cuanto se trata de cuentas en las cuales pueden depositarseRadicado: 11001-03-15-000-2026-06691-00

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5 recursos de cualquier naturaleza.

Finalmente, sostuvo que actuó en cumplimiento de una orden expedida por autoridad competente y que su actuación se limitó a la ejecución de la medida cautelar, razón por la cual consideró que no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante.

No se presentaron más intervenciones.

Se decidirá previa las siguientes,

CONSIDERACIONES

A la Sala le corresponde decidir sobre la tutela solicitada, para lo cual se abordarán los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela ; II) requisito de subsidiariedad en la acción de tutela y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulne rados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Requisito de subsidiariedad en la acción de tutela

Conforme la jurisprudencia desarrollada y reiterada de la Corte Constitucional, esta acción es eminentemente subsidiaria, de ahí que, en virtud de esta característica, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben ser, en principio, resueltos por las vías ordinarias -jurisdiccionales y sólo ante la ausencia de dichas vías o cuando las mismas no resultan idóneas y eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional.

No obstante, ha sostenido la Corte que la existencia de otro mecanismo judicial, per se, no constituye una razón suficiente para declarar la improcedencia de la acción, en la medida que el mismo debe ser idóneo, lo que significa que debe ser materialmente apropiado para generar el efecto protector de los derechos fundamentales, además, debe ser un medio eficaz, esto es, estar diseñado de forma tal que brinde oportunamente una protección al derecho.

Por lo demás, tampoco desconoce la Sala la amplia jurisprudencia constitucionalRadicado: 11001-03-15-000-2026-06691-00

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6 con relación a la improcedencia de la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto; por cuanto es viable controvertirlos e incluso solicitar la suspensión provisional de sus efectos; mediante los medios de control, así lo dijo la Corte Constitucional:

6 con relación a la improcedencia de la tutela contra actos administrativos de contenido particular y concreto; por cuanto es viable controvertirlos e incluso solicitar la suspensión provisional de sus efectos; mediante los medios de control, así lo dijo la Corte Constitucional:

«(…) Además, tal y como se señaló anteriormente (ver supra, fundamentos jurídicos 44-56), la Ley 1437 de 2011 consagró una serie de posibles medidas cautelares para la protección y garantía provisional del objeto del proceso o para la efectividad de la sentencia. Entre las que se cuentan el restablecimiento inmediato de un derecho, la suspensión de un procedimiento o actuación, o la suspensión de los efectos de un acto administrativo. Adicionalmente, las medidas cautelares pueden ser ordinarias o de urgencia. (…)»1

En este entendido, la procedencia de la acción de tutela se torna aún más excepcional, dada la eficacia de las acciones ordinarias para la protección inmediata de los derechos fundamentales.

Ahora bien, en torno a la necesidad de examinar la irremediabilidad del perjuicio y la idoneidad y eficacia de los mecanismos principales de defensa, en uno de sus tantos pronunciamientos expuso la Corte:

«(…) Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales»2.

hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales»2.

Análisis del caso concreto

Contra el accionante se adelanta, por parte del Consejo Superior de la Judicatura, el proceso de cobro coactivo derivado de una multa impuesta dentro de un proceso penal por inasistencia alimentaria. El fundamento central de la solicitud de amparo radica en la afirmación según la cual , las medidas cautelares afectaron recursos que, en criterio del accionante, tienen carácter inembargable por corresponder al salario mínimo y a recursos provenientes del subsidio familiar reconocido en favor de su hija menor de edad.

Sobre el particular, obra en el expediente:

-Certificado laboral expedido por HELAM SEGUIRDAD LTDA., según la cual el actor trabaja como vigilante desde el 13 de jun io de 2025 y devenga un salario mínimo legal vigente más conceptos variables, para un promedio mensual de $2.908.000.

-Comunicación emitida por BBVA mediante la cual se informó el cumplimiento de la

1 Sentencia T-149 de 2023 2 Sentencia T-570 de 2007, MP Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06691-00

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7 medida cautelar decretada dentro del proceso de cobro coactivo , efectuó el embargo de la cuenta de ahorros terminada en 5196 y consignó $2.589.473 al depósito judicial No. xxxxx6003 del Banco Agrario de Colombia S.A.

medida cautelar decretada dentro del proceso de cobro coactivo , efectuó el embargo de la cuenta de ahorros terminada en 5196 y consignó $2.589.473 al depósito judicial No. xxxxx6003 del Banco Agrario de Colombia S.A.

-Resolución DEAJGCC19 -5809 de 10 de diciembre de 2019 , contentiva del mandamiento librado contra el accionante por valor de $12.887.000 por concepto de la multa impuesta dentro del proceso penal.

-Resolución DEAJGCC26-6725 de 22 de junio de 2026, mediante la cual se decretó el embargo masivo de cuentas y productos financieros de múltiples deudores dentro de procesos de cobro coactivo, entre ellos el accionante.

-Registro civil de nacimiento de la menor A.O.H.M., que acredita el vínculo filial invocado en la solicitud de amparo.

Aun cuando la Sala encuentra acreditada la existencia de mecanismos ordinarios de defensa dentro del procedimiento de cobro coactivo, considera procedente examinar el fondo del asunto, pues la pretensión del ac cionante no busca controvertir actos propios del cobro coactivo, sino cuestionar la afectación de recursos que afirma indispensables para su subsistencia y la de su hija menor de edad. En este orden, debe también tenerse en cuenta la prevalencia de los derechos de la menor, en virtud del artículo 44 de la Constitución Política.

En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que «no basta con verificar la existencia de otro mecanismo. Debe evaluarse si ese mecanismo es eficaz e idóneo»3 para la protección del derecho invocado, bajo ese entendido la jurisprudencia ha admitido de manera excepcional la procedencia de la acción de

existencia de otro mecanismo. Debe evaluarse si ese mecanismo es eficaz e idóneo»3 para la protección del derecho invocado, bajo ese entendido la jurisprudencia ha admitido de manera excepcional la procedencia de la acción de tutela frente a medidas cautelares o actuaciones de recaudo cuando se alega una afectación actual al mínimo vital o de recur sos destinados a la satisfacción de las necesidades b ásicas, así pues, en tales eventos el requisito de subsidiariedad puede flexibilizarse para ver ificar si existe una afectación actual del mínimo vital o la inminencia de un perjuicio irremediable.

Al respecto, se observa que el banco BBVA informó que la cuenta objeto de embargo corresponde a una cuenta tipo libretón y que dicha entidad no ofrece productos de depósito destinados de manera exclusiva a la consignación de salarios, pues en tales cuentas pueden depositarse recursos de cualquier naturaleza.

El certificado laboral aportado no indica en cuál cuenta bancaria le consignan los salarios al accionante, amén de que este tiene otras cuentas y productos financieros a su nombre, entre ellos las cuentas de ahorros de ahorros del BBVA Colombia S.A. identificadas con terminaciones 5196 y 4332, una cuenta del Banco de Bogotá S.A., así como los productos Nequi y Daviplata, tampoco obra prueba que permita

3 Sentencia T891 de 2013Radicado: 11001-03-15-000-2026-06691-00

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8 establecer el origen de los recursos depositados, identificar cuáles cuentas recibían los pagos salariales o determinar que las sumas objeto de las medidas cautelares

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8 establecer el origen de los recursos depositados, identificar cuáles cuentas recibían los pagos salariales o determinar que las sumas objeto de las medidas cautelares correspondieran exclusivamente a recurso de naturaleza inembargable.

Adicionalmente, BBVA al ejecutar la orden de embargo respetó los límites legales de inembargabilidad previstos para las cuentas de ahorro de personas naturales y aplicó dicho beneficio a la cuenta más antigua del accionante.

De esta manera no es posible tener por acreditado carácter exclusivamente salarial de los recursos retenidos, su inembargabilidad y tampoco que los recursos destinados a las necesidades básicas de la familia se encuentren afectadas como lo indica.

También afirmó el accionante que el Banco de Bogotá S.A. embargó una cuenta en la cual recibe la cuota correspondiente a su hija menor de edad, sin embargo, no aportó certificación expedida por la caja de compensación, constancias de pago, extractos bancarios o cualquier otro elemento de convicción que permita verificar la existencia de tales consignaciones, el monto de estas o la afectación efectiva de dichos recursos por la medida cautelar.

En ese orden, si bien la acción de tutela constituye un mecanismo idóneo para la protección inmediata del mínimo vital cuando se demuestra la afectación de recursos constitucionalmente protegidos , la prosperidad del amparo exige elementos objetivos que permitan acreditar el supuesto fáctico de la vulneración alegada.

La Sala concluye que el accionante no acreditó el presupuesto fáctico sobre el cual edificó la acción de tutela. En consecuencia, se negará el amparo solicitado.

alegada.

La Sala concluye que el accionante no acreditó el presupuesto fáctico sobre el cual edificó la acción de tutela. En consecuencia, se negará el amparo solicitado.

Se desvinculará a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y a Bancolombia S.A. quienes carecen de legitimación en la causa por pasiva.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero. NEGAR la tutela solicitada por el señor Alfredo Hernández Riveros, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. DESVINCULAR a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y a Bancolombia S.A.

Tercero. Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.Radicado: 11001-03-15-000-2026-06691-00

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Cuarto. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente