CE - Sentencia 11001031500020260717300 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

MAGISTRADA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-07173-00

Referencia: Acción de tutela

Actor: ÁLVARO DE JESÚS MUÑOZ ROBLES

TESIS: SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO. LA AUTORIDAD

JUDICIAL ACCIONADA NO INCURRIÓ EN MORA JUDICIAL

INJUSTIFICADA.

DERECHOS FUNDAMENTALES: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA 1 y su

SECRETARÍA.

I.- ANTECEDENTES

I.1.- La solicitud

El señor ÁLVARO MUÑOZ ROBLES , actuando a través de s u apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el

1 En adelante el TRIBUNAL.2

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artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus

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artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justi cia, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL y su SECRETARÍA, al haber incurrido en una presunta mora judicial, por cuanto al parecer no ha recibido una respuesta a la solicitud que les envió, vía electrónica, el 12 de agosto de 2026, en la que pidió la expedición de la constancia de ejecutoria parcial de la sentencia de primera instancia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2021-00100-01.

I.2.- Hechos

Indicó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el TRIBUNAL con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 0167 de 28 de enero de 2015 2, el cual, mediante sentencia de 11 de septiembre de 2024, declaró la nulidad parcial de dicho acto administrativo y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de la sustitución pensional post mortem causada por la señora JUDITH MERCEDES ALEMÁN TRESPALACIOS (q.e.p.d.), en un 75 % a su favor.

2 Por medio del cual la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena le negó el reconocimiento y pago de la pensión post mortem en calidad de compañero permanente de la

señora JUDITH MERCEDES ALEMÁN TRESPALACIOS.3

2 Por medio del cual la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena le negó el reconocimiento y pago de la pensión post mortem en calidad de compañero permanente de la

señora JUDITH MERCEDES ALEMÁN TRESPALACIOS.3

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Manifestó que interpuso recurso de apelación contra dicha decisión , el cual correspondió por reparto a la SECCIÓN SEGUNDA –

“SUBSECCIÓN B”- DEL CONSEJO DE ESTADO.

Señaló que el 12 de agosto de 2026 presentó una petición ante el TRIBUNAL con el objeto de obtener copia de la constancia de ejecutoria parcial de la sentencia de primer grado , con el fin de remitirla al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG) y a LA FIDUPREVISORA S.A., para lo de su competencia.

Adujo que han transcurrido más de 15 días desde que radicó su solicitud; sin embargo , a la fecha de presentación de la acción constitucional de la referencia no ha recibido respuesta alguna.

I.3.- Fundamentos de la solicitud

La parte actora señaló que la jurisprudencia reiterada de la Corte Constitucional ordena a los despachos judiciales responder oportunamente y cumplir con sus propias providencias.

I.4.- Pretensiones

La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y,

Constitucional ordena a los despachos judiciales responder oportunamente y cumplir con sus propias providencias.

I.4.- Pretensiones

La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, solicitó:4

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“[…] 2. Que se ordene al tribunal administrativo del magdalena expedir, en un término no superior a 48 horas, la constancia de ejecutoria parcial de la sentencia del 11 de septiembre de 2024, respecto al reconocimiento de la pensión ordinaria de sobreviviente a favor del señor ÁLVARO MUÑOZ ROBLES

3. Que se advierta al Tribunal que la omisión en el cumplimiento de esta orden pude dar lugar a incidente de desacato […]”.

I.5.- Defensa

I.5.1.- El TRIBUNAL realizó un recuento de las actuaciones surtidas dentro del proceso ordinario cuestionado y resaltó que la acción de tutela no puede convertirse en un instrumento para cambiar el sentido en que deba resolverse la solicitud allí formulada.

I.5.2.-El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 3 solicitó ser desvinculado de la presente acción constitucional y rechazar por improcedente la petición de amparo.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de

desvinculado de la presente acción constitucional y rechazar por improcedente la petición de amparo.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la

3 En adelante MINISTERIO.5

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distribución de las acciones de tutela entre las secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestión previa

La Sala advierte que el MINISTERIO solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001

La Sala advierte que el MINISTERIO solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20064, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos:

“[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente:

“2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia f avorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…).

La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en

4 Criterio reiterado por la Corte en recientes pronunciamientos, entre estos, en sentencias T-262 de 5 de julio de 2024 y T-019 de 5 de febrero de 2026, M.P. Juan Carlos Cortés González y Miguel Polo Rosero, respectivamente.6

de julio de 2024 y T-019 de 5 de febrero de 2026, M.P. Juan Carlos Cortés González y Miguel Polo Rosero, respectivamente.6

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donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción.

La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto.". (Negrilla fuera de texto).

Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: "... cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación,

derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra. La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala).

Ahora bien, la Sala advierte que teniendo en cuenta que dicha autoridad funge como parte demandada dentro del medio de control objeto de debate, le asiste interés en las resultas del proceso, razón por la que la Sala denegará la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva y así se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

Generalidades de la acción de tutela

La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando estos resulten vulnerados o7

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amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 19915. Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio irremediable.

instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio irremediable.

Caso concreto

En el presente caso, el actor instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administ ración de justicia , los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL y su SECRETARÍA, por la presunta mora judicial en obtener una respuesta frente a la solicitud que les envió, vía electrónica, el 12 de agosto de 2026, en la que pidió la expedición de la constancia de ejecutoria de la sentencia de primera instancia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número ún ico de radicación 2021-00100-00.

En ese orden de ideas, a la Sala le corresponde determinar si la parte demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por el

5 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política".8

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actor, al incurrir en una presunta mora judicial injustificada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado, al no haberse expedido la constancia de ejecutoria de la sentencia de primera instancia en el proceso referido.

actor, al incurrir en una presunta mora judicial injustificada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado, al no haberse expedido la constancia de ejecutoria de la sentencia de primera instancia en el proceso referido.

De la mora judicial

Esta figura ha sido definida como un “ […] fenómeno multicausal y estructural […] ”6 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.

Sobre este tema, la Corte Constitucional 7 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces no implica per se la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrific ar

6 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 7 Sentencia SU901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño9

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irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.

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irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.

En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora judicial, para determinar si esta es justificada o no , dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada.

Al respecto, la Corte8 ha manifestado en forma reiterada que:

“[…] para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora 9. Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que:

“existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida,

plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando:

8 Ibidem. 9 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T -297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)».10

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• Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.

Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”10.

13.5. En la providencia T-230 de 201311, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario

presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, l a acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional12.

También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional13, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad 14; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio15.

10 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 11 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime».

providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada». 11 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime». 12 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C -543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio He rnández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 13 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Portounánime) y T-366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 14 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 15 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)».11

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13.6. Reiterando de manera importante el anterior precedente,

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13.6. Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU -394 de 201616, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables.

La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y om isión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”.

Conforme con la jurisprudencia en cita, para establecer si el desconocimiento de los términos procesales, en un asunto particular, conlleva la vulneración de derechos fundamentales como el debido proceso, debe determinarse, entre otras cosas, si la dilación acaecida es justificada o no, pero particularmente si tal situación es atribuible a la falta de diligencia del funcionario encargado de la resolución del litigio.

En virtud de lo anterior, se procede a examinar las actuaciones procesales desarrolladas por el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2021-00100-01, en aras de determinar si en el presente asunto se reúnen los presupuestos que configuran

control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2021-00100-01, en aras de determinar si en el presente asunto se reúnen los presupuestos que configuran la presunta mora judicial injustificada.

16 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado».12

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Según la información relacionada en el expediente digital visible en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI, se advierte lo siguiente:

• El 17 de marzo de 2021 el accionante radicó ante el TRIBUNAL demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de la Resolución núm. 0167 de 28 de enero de

2015.

• El 26 de enero de 2023 se corrió traslado de las excepciones propuestas por la parte demandada, y el 9 de agosto de ese año se fijó como fecha para la celebración de la audiencia inicial el 20 de febrero de 2024.

• En esta última fecha también se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y , posteriormente, el 11 de septiembre de 2024 se profirió sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de la Resolución demandada.

• El 13 de noviembre de 2024 la parte actora presentó solicitud de aclaración de la sentencia, y el 25 siguiente el apoderado del

que declaró la nulidad parcial de la Resolución demandada.

• El 13 de noviembre de 2024 la parte actora presentó solicitud de aclaración de la sentencia, y el 25 siguiente el apoderado del departamento del Magdalena presentó recurso de apelación contra el fallo de primer grado.13

Número único de radicación: 11001-03-15-000-2026-07173-00

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• Mediante auto de 11 de febrero de 2026 el TRIBUNAL resolvió la solicitud de aclaración desfavorablemente y, posteriormente, el 25 de junio de este año adecuó y concedió el recurso de apelación interpuesto.

• El 12 de agosto de 2026 el accionante solicitó se le expidiera una constancia d e ejecutoria parcial del fallo de primer grado para poder remitirla ante el FOMAG y LA FIDUPREVISORA S.A.

• El 9 de septiembre de 2026 la secretaría general del TRIBUNAL informó al aquí actor que no era procedente expedir la constancia de ejecutoria d e la sentencia , toda vez que esta fue objeto de recurso de apelación y , posteriormente, remitido al Consejo de Estado en efecto suspensivo para su resolución. En consecuencia, le indicó que la documentación solicitada solo podría elaborarse una vez se surta del trámite de alzada y exista una decisión definitiva.

En virtud de lo anterior y conforme a las circunstancias fácticas

le indicó que la documentación solicitada solo podría elaborarse una vez se surta del trámite de alzada y exista una decisión definitiva.

En virtud de lo anterior y conforme a las circunstancias fácticas mencionadas, la Sala observa que, si bien no se ha expedido la constancia de ejecutoria parcial del fallo de primer grado dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio, situación que dio lugar a la presente solicitud de amparo, lo14

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cierto es que se ha surtido el trámite correspondiente, pues la SECRETARÍA le indicó al actor de la imposibilidad material para su expedición, por cuanto en la actualidad se encuentra en curso el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 11 de septiembre de 2024, el cual, como quedó visto, fue concedido y se encuentra pendiente de resolución por parte de esta Corporación, por lo que una vez se dicte decisión de segundo grado, se procederá a dar trámite a la solicitud.

Lo anterior le fue puesto en conocimiento del actor el pasado 9 de septiembre de 2026, en los siguientes términos:15

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septiembre de 2026, en los siguientes términos:15

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Consecuente con lo anterior, al haberse comprobado que el TRIBUNAL no incurrió en una mora judicial injustificada, para la Sala se impone denegar el amparo solicitado y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DENEGAR la solicitud de amparo de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.16

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TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

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TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de septiembre de 2026.

PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO

Presidente

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.