CE - Sentencia 11001032400020120028100 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Radicación núm.: 11001 03 24 000 2012 00281 00

Demandante: Alberto Celis Urrego Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC Tema: Reglamento interno de establecimiento penitenciario.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida por el señor Alberto Celis Urrego en contra de: (i) la Resolución núm. 1060 de 29 de junio de 20111, expedida por el director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías (Meta), y (ii) la Resolución 002822 del 5 de julio de 2011 2, expedida por el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en adelante INPEC.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda3

1. El señor Alberto Celis Urrego, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114, presentó demanda y formuló las siguientes pretensiones:

“[…] i) En virtud de lo esbozado en precedencia, solicito de los H. Jueces Administrativos se sirvan declarar la nulidad de las Resoluciones Números

20114, presentó demanda y formuló las siguientes pretensiones:

“[…] i) En virtud de lo esbozado en precedencia, solicito de los H. Jueces Administrativos se sirvan declarar la nulidad de las Resoluciones Números 002822 del 05 de julio de 2011 y 1060 de 29 de junio de 2011.

1. En consecuencia de la declaratoria de nulidad (sic), ordenar a la autoridad carcelaria competente expedir un reglamento en donde éste se sujete a la norma superior en esta materia, esto es, Ley 65 de 1993 y Acuerdo 11 de 1995; superándose todos y cada uno de los vicios decantados dentro del cuerpo de la presente acción de nulidad.

Otras pretenciones (sic)

Que se compulsen copias a la Procuraduría General de la Nación y demás instituciones de control a fin de que determinen si los hechos o motivos que suscitan la interposición de la presente acción, esto es, la omisión de la funcionaria de la Oficina de Atención al Ciudadano del EPMSC de Acacías al no darle trámite, negarse a recibir, expedir constancias, y sellar las copias de

1 “[…] Por la cual se actualiza el Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias - Meta […]” 2 “[…] Por la cual se aprueba la modificación al Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias […]” 3 Cfr. Fol. 1-25, C. Ppal. 4 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”.2

Seguridad y Carcelario de Acacias […]” 3 Cfr. Fol. 1-25, C. Ppal. 4 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”.2

Radicación: 11001 03 24 000 2012 00281 00

Demandante: Alberto Celis Urrego

los oficios presentados los días y a las horas reglamentarios, así como no dar traslados de los documentos recibidos a quien deba decidir; la enmarcan dentro de una sanción disciplinaria, al tenor del artículo 76 numerales 1° y 4 (sic) del Decreto 1° de 1984, C.C.A. […]”

I.1.1. Los hechos

2. El accionante no dedicó un acápite específico para referirse a los hechos que sustentan este medio de control de nulidad; sin embargo, se refirió a los “[…] Motivos que suscitaron la interposición del contencioso popular de anulación […]”, en la

siguiente forma:

“[…] i) El pasado diciembre (19) de junio de dos mil doce (2012) oficié ante el T.C. Miguel Ángel Motta Rodríguez, Director del EPMSC de Acacías, haciéndolo a través de la Oficina de Atención al Ciudadano, dependencia ésta a cargo de Maira Alejandra Gutiérrez Puertas, la cual es la encargada de allegar hasta sus destinos, los diferentes petitorios enarbolados por los internos.

1. En dicho oficio le solicitaba al señor director del EPMSC de Acacías, se sirviera revocar de manera directa (tal y como lo preceptúa el Art. 69 del Decreto

1. En dicho oficio le solicitaba al señor director del EPMSC de Acacías, se sirviera revocar de manera directa (tal y como lo preceptúa el Art. 69 del Decreto 1 de 1984), la resolución 1060 de 29 de junio de 2011, esbozando como razones que dicha resolución era opuesta a la ley y adolecía de varios vicios de nulidad.

Lo cierto es que nunca se me allegó constancia del recibido de dicho petitorio, ni se me brindó respuesta del trámite dado a dicha solicitud. Aunado a lo anterior, al requerir a los pabellones que fungían aquel día como custodios del pabellón 3, éstos me contestan con evasivas incluso asegurando que desconocían el paradero o destino de mi petición.

1. Al darme cuenta que la Oficina de Atención al Ciudadano era la responsable de allegar a su destino dicho petitorio, decidí oficiarle, y fue así como el 25 de junio hogaño le solicité que me explicaran qué había ocurrido con la solicitud de revocación directa elevada al director, advirtiéndole que de no hacerlo se estaría incurso en causal de mala conducta, al tenor del artículo 76 del Decreto 01 de

1984, C.C.A.

Empero, en el colmo del abuso, la Oficina de Atención al Ciudadano hizo caso omiso al petitorio de 25 de junio de 2012 y nuevamente no me allegó constancia de recibido, por tal hecho los únicos que pueden dar fe del envío de estos oficios son algunos de mis compañeros y yo; careciendo de prueba documental, por el actuar de la funcionaria en mención. Por todo lo anterior, tuve que proceder como lo hago ahora. […]”

son algunos de mis compañeros y yo; careciendo de prueba documental, por el actuar de la funcionaria en mención. Por todo lo anterior, tuve que proceder como lo hago ahora. […]”

I.1.2. Las causales de nulidad invocadas por el demandante

3. El demandante consideró que las resoluciones demandadas fueron expedidas con infracción de las normas en que debían fundarse, mediante falsa motivación, con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió y con violación de las formalidades y trámite que establece la ley para su expedición.3

Radicación: 11001 03 24 000 2012 00281 00

Demandante: Alberto Celis Urrego

I.1.2.1. La falsa motivación

4. Consideró que se presentaba este vicio en la Resolución núm. 002822 de 2011, puesto que, en su concepto, la Oficina Asesora Jurídica del INPEC, previo al análisis de los proyectos de reglamentos internos de los centros carcelarios, debe asegurarse de que se ajustan a las normas superiores, en este caso, a la Ley 65 de 19 de agosto de 19935 y el Acuerdo 11 de 31 de octubre de 19956, para proceder a su aprobación.

5. Resaltó que, de haberse revisado la Resolución núm. 1060 de 2011 con el cuidado requerido, se habría advertido que resultaba contraria al Acuerdo 11 de 1995 y

añadió que, en ese caso:

“[…] se habla de la inexistencia de motivos legales o falta de motivos, por parte de la Resolución 002822 del 5 de julio de 2011 emanada por el Brigadier

añadió que, en ese caso:

“[…] se habla de la inexistencia de motivos legales o falta de motivos, por parte de la Resolución 002822 del 5 de julio de 2011 emanada por el Brigadier General Gustavo Adolfo Ricaurte Tapia (Director General del INPEC) […]”

I.1.2.2. La violación de las formalidades y trámite que establece la ley para la expedición de los actos administrativos demandados

6. El demandante, respecto de la existencia de este vicio, explicó lo siguiente:

“[…] Vicios de forma y procedimiento. Esta causal consiste en que el acto será ilegal si ha sido expedido violando las formalidades y trámites que establece la ley.

Comprende, por tanto, dos elementos:

Por una parte, la forma propiamente dicha de presentación del acto. A este respecto, por regla general, el derecho colombiano no exige formas estrictas de presentación de los actos, pues ya sabemos que pueden existir actos informales, como es el caso de las decisiones orales y aún las tomadas por escrito mediante cartas, oficios, circulares, etc. No obstante, el Acuerdo 11 de 1995 en su artículo 5° (contenido y aplicación del reglamento de régimen interno), a inciso 3° expresa:

“El reglamento de que trata este artículo deberá darse a conocer a todo el personal del establecimiento”.

Sin embargo al haber sido aprobado dicho régimen interno, jamás fue dado a conocer a todo el personal, pues por lo menos a la población de internos no se le publicitó, haciéndose tan sólo mucho tiempo después de haberse aprobado.

Por otra parte, en principio el acto será ilegal sino (sic) cumple para su

conocer a todo el personal, pues por lo menos a la población de internos no se le publicitó, haciéndose tan sólo mucho tiempo después de haberse aprobado.

Por otra parte, en principio el acto será ilegal sino (sic) cumple para su expedición, los trámites previstos en las normas.

Sin embargo, se es consciente de que la omisión de esos trámites no darían (sic) lugar necesariamente a la ilegalidad del acto, pues la doctrina y la jurisprudencia han elaborado la teoría de las formas y procedimiento

5 “[…] Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario […]”. 6 “[…] Por el cual se expide el Reglamento General al cual se sujetarán los reglamentos internos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios […]”.4

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Demandante: Alberto Celis Urrego

sustanciales y no sustanciales, según la cual sólo en los casos en que las formalidades y trámites puedan calificarse de sustanciales, su omisión dará lugar a la ilegalidad del acto.

Para el caso presente, el criterio aplicable sería principalmente el de la influencia que la omisión de la formalidad o procedimiento ha podido tener sobre la decisión, es decir, que serán formalidades o procedimientos sustanciales aquellos cuya omisión implica que la decisión sería diferente de la tomada. Esta solución se explica porque de lo contrario se caería en un excesivo y nocivo formalismo.

Tenemos entonces, que dichas formalidades y procedimiento en el caso sub – examine (sic), podrían calificarse como sustanciales, toda vez que, de haberse

solución se explica porque de lo contrario se caería en un excesivo y nocivo formalismo.

Tenemos entonces, que dichas formalidades y procedimiento en el caso sub – examine (sic), podrían calificarse como sustanciales, toda vez que, de haberse llevado a cabo un análisis juicioso a cargo de la Oficina Asesora Jurídica del INPEC, no se le hubiera aprobado el reglamento interno del EPMSC de Acacías, ya que como veremos más adelante, dicho reglamento va en contravía del normas superiores, incumpliendo la norma preceptuada en el artículo 52 de la Ley 65 de 1993 y el artículo 3° del Acuerdo 11 de 1995. […]”

I.1.2.3. La violación de las normas en que han debido fundarse los actos administrativos demandados

7. Indicó que la Resolución núm. 1060 de 2011 era contraria a “[…] una norma jurídica superior […]” y formuló los siguientes cargos específicos, así:

(i) Artículo 17 de la Resolución núm. 1060 de 2011

8. Citó los artículos 12 del Acuerdo 11 de 1995 [inciso 1.°] y 17 de la Resolución núm. 1060 de 2011 [inciso 3.°], para señalar que las celdas en donde se encuentra recluida la población de internos no cumplen con lo dispuesto en el citado artículo 17, el cual detalla la forma como deben estar organizadas, así como el equipamiento que deben contener.

9. Aseveró que las celdas carecen de sanitario, lavamanos y lámpara “[…] antivandálico […]”, así como de ducha, espejo y “[…] closet con entrepaños […]”.

que deben contener.

9. Aseveró que las celdas carecen de sanitario, lavamanos y lámpara “[…] antivandálico […]”, así como de ducha, espejo y “[…] closet con entrepaños […]”.

(ii) Artículo 22 de la Resolución núm. 1060 de 2011

10. Señaló que los horarios de apertura y cierre de las celdas de que trata el artículo 22 de la Resolución núm. 1060 de 2011, no corresponden con aquellos contenidos en el artículo 12 del Acuerdo 11 de 1995 [inciso 3.°].

11. Anotó que, en la práctica, las celdas se cierran antes del desayuno, no después como lo señala el Acuerdo 11 de 1995 , lo cual cercena la posibilidad de descanso durante una (1) hora diaria después de almuerzo.5

Radicación: 11001 03 24 000 2012 00281 00

Demandante: Alberto Celis Urrego

(iii) Artículo 46 de la Resolución núm. 1060 de 2011

12. Expresó que el artículo 46 de la Resolución núm. 1060 de 2011, disposición que estableció los elementos prohibidos en centros de reclusión, contradice lo previsto, en este punto, en el artículo 13 del Acuerdo 11 de 1995.

13. Apuntó que el Acuerdo 11 de 1995 autoriza el ingreso de un televisor hasta de diecinueve (19) pulgadas y de un ventilador cuando las condiciones climáticas lo ameritaran; sin embargo, la disposición atacada prohibió el ingreso y tenencia de esos elementos.

(iv) Capítulo III de la Resolución núm. 1060 de 2011

ameritaran; sin embargo, la disposición atacada prohibió el ingreso y tenencia de esos elementos.

(iv) Capítulo III de la Resolución núm. 1060 de 2011

14. Puso de presente que el capítulo III sobre régimen de visitas no reguló la frecuencia con que debían recibirlas conforme al artículo 26 del Acuerdo 11 de 1995 y resaltó que, de manera arbitraria, desconociendo las normas citadas, solo se estaba autorizando un grupo de visita cada quince (15) días.

(v) Artículo 51 de la Resolución núm. 1060 de 2011

15. Efectuó algunas consideraciones respecto del porte de uniformes que está reglamentado en el artículo 51 de la Resolución núm. 1060 de 2011 y señaló que no se respetaba lo previsto en el artículo 41 del Acuerdo 11 de 1995, puesto que la disposición demandada indica que incluso para las remisiones se debe portar el uniforme.

(vi) Los contratos con particulares previstos en el artículo 62 del Acuerdo 11 de 1995

16. Argumentó que la Resolución núm. 1060 de 2011 no tuvo en cuenta, en ninguna de sus disposiciones, lo previsto en el artículo 62 del Acuerdo 11 de 1995.

17. Mencionó que era conocido que la administración del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías (Meta) celebró:

“[…] contrato con un consorcio de alimentos particular de nombre Jaime Doblado.

También es sabido que los compañeros internos que laboran para dicho consorcio ganan tan sólo la suma de ciento veinticinco mil cuatrocientos

“[…] contrato con un consorcio de alimentos particular de nombre Jaime Doblado.

También es sabido que los compañeros internos que laboran para dicho consorcio ganan tan sólo la suma de ciento veinticinco mil cuatrocientos pesos $125.400; irrespetándose nuevamente lo regulado en la norma supra transcrita, ya que claramente dice que en ningún caso dicha remuneración podrá ser inferior al salario mínimo legal vigente, el cual actualmente está en $566.700.

Es necesario dejar claro que sólo a unos cuantos se les está cancelando la suma de $566.700, esto es, a los internos que laboran en el rancho mayor, luego entonces a los internos que trabajan para el mismo6

Radicación: 11001 03 24 000 2012 00281 00

Demandante: Alberto Celis Urrego

consorcio, pero que fungen en los ranchos de los pabellones no se les cancela completo […]” (subrayado del texto)

(vii) Artículo 85 de la Resolución núm. 1060 de 2011

18. Aludió a los artículos 68 y 73 del Acuerdo 11 de 1995, los cuales indican que en todos los establecimientos penitenciarios y carcelarios existiría una cafetería y que estarían abiertas a la venta todos los días.

19. Subrayó que en el Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías (Meta) existían pequeños expendios y asumió que estos corresponderían a la categoría de cafetería, prevista en las disposiciones indicadas supra.

20. Alegó que el artículo 85 de la resolución acusada desconoce l os artículos 68 y

corresponderían a la categoría de cafetería, prevista en las disposiciones indicadas supra.

20. Alegó que el artículo 85 de la resolución acusada desconoce l os artículos 68 y 73 del Acuerdo 11 de 1995, puesto que la citada norma indica que los expendios estarían abiertos a la venta de lunes a viernes en los pabellones.

21. Anotó que los expendios ubicados en pabellones especiales para visitas s í estarían abiertos los fines de semana, pero lo mismo no ocurre en los pabellones generales, lo cual los priva de tener acceso por tres (3) días a productos de primera necesidad, como lo son las tarjetas telefónicas para comunicarse con sus familias.

(viii) Artículo 110 de la Resolución núm. 1060 de 2011

22. Expuso que, en el artículo 110 de la resolución demandada , sólo se hace una breve referencia a los comités de internos previstos en el artículo 83 del Acuerdo 11 de 1995.

23. Pone de presente que en el centro carcelario en el que se encontraría recluido, no se han conformado los comités mencionados en la norma citada, lo cual desconoce, igualmente, lo previsto en el artículo 52 de la Ley 65.

I.1.2.4. La desviación de las atribuciones propias de quien profirió los actos administrativos acusados

24. Manifestó que la autoridad penitenciaria que expidió la Resolución núm. 1060 de 2011 perseguía una finalidad y un interés extraños al interés general de la población carcelaria.

25. Añadió que:

“[…] Como ha tenido ocasión de señalarlo la jurisprudencia hay desviación de

de 2011 perseguía una finalidad y un interés extraños al interés general de la población carcelaria.

25. Añadió que:

“[…] Como ha tenido ocasión de señalarlo la jurisprudencia hay desviación de poder cuando una decisión administrativa ha sido tomada en vista de un fin distinto a aquel por el cual la facultad fue otorgada a la autoridad que lo profiere; si esa circunstancia resulta en proceso debidamente demostrada – como en el presente caso – significa que la competencia administrativa ha sido desviada7

Radicación: 11001 03 24 000 2012 00281 00

Demandante: Alberto Celis Urrego

de su fin legítimo, y de allí que el acto sea ilegal en razón de su fin que es, primordialmente, el buen servicio público […]”

I.2. La contestación de la demanda7

26. El INPEC, por conducto de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las

pretensiones de la demanda, tras considerar que:

“[…] El único cargo que se le hace a la Resolución No. 2822 del 5 de julio de 2011, y Resolución No. 1060 de junio 29 de 2011 por el cual solicita su nulidad, es por va (sic) en contravía de la norma superior sin realizar un verdadero sustento en derecho en donde se encuentre viciado de nulidad debido al parecer por la desviación de poder, y/o falsa motivación (sic) […]”

27. Formuló la excepción de “[…] INEXISTENCIA DE LA CAUSAL – DESVIACIÓN DE PODER […]” (negrilla del texto), toda vez que el demandante, en su concepto,

27. Formuló la excepción de “[…] INEXISTENCIA DE LA CAUSAL – DESVIACIÓN DE PODER […]” (negrilla del texto), toda vez que el demandante, en su concepto, no argumentó de manera seria, contundente y eficaz, la desviación de poder y adicionó que se había ceñido a la Constitución Política y la Ley 65.

28. Aseveró que la desviación de poder se presenta cuando la administración profiere una acto administrativo “[…] con fines y competencias diferentes a aquellas que le son atribuidas […]” y, además, que quien alega la irregularidad debe probarla, lo cual no ocurrió en este caso, pues no se demostró que “[…] con el acto administrativo acusado no se persiguió el buen servicio […]”.

29. Estimó, siguiendo lo expuesto, que las resoluciones 02822 y 1060 de 2011, están en consonancia con el ordenamiento jurídico y no se ha demostrado la existencia de vicios que puedan afectar su validez y desvirtúe su presunción de legalidad.

30. Formuló, igualmente, la excepción de “[…] INEXISTENCIA DE PRUEBAS QUE DESVIRTÚEN LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE QUE GOZA LAS RESOLUCIONES DEMANDADAS […]” (negrilla del texto) e insistió en que no se había logrado probar ningún vicio que afectara los actos administrativos demandados y, en particular, la desviación de poder.

31. Se refirió a la infracción de las normas en que debían fundarse los actos administrativos demandados y argumentó que “[…] no se especificó en ningún aparte de la demanda, si la misma debía declararse por falta de aplicación, por

31. Se refirió a la infracción de las normas en que debían fundarse los actos administrativos demandados y argumentó que “[…] no se especificó en ningún aparte de la demanda, si la misma debía declararse por falta de aplicación, por aplicación indebida o aplicación errónea de los artículos referidos como violados […]” ni se había logrado acreditar la infracción de las normas que se enunciaron como desconocidas.

I.3. Trámite del proceso

7 Cfr. Fol. 68-76, C. Ppal.8

Radicación: 11001 03 24 000 2012 00281 00

Demandante: Alberto Celis Urrego

32. Mediante auto de 6 de julio de 20158, se admitió la demanda de nulidad presentada contra de los actos administrativos acusados.

33. Por la secretaría de la Sección, se corrió traslado de las excepciones formuladas por la parte demandada9, frente a las cuales no hubo pronunciamiento.

34. Mediante auto de 31 de mayo de 201610, se fijó como fecha para la audiencia inicial el 11 de noviembre de 2016, en el marco de lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 1437.

35. La audiencia se realizó en la hora y fecha previstas11 y en el curso de esta: i) se fijó el objeto del litigio; ii) se tuvieron como pruebas, los documentos aportados por las partes; iii) se resolvió que, en la medida en que no se había decretado la práctica de pruebas, se prescindía de la realización de la audiencia prevista en el artículo 181 de la Ley 1437; y, iv) dispuso correr traslado a las partes y al agente del

de pruebas, se prescindía de la realización de la audiencia prevista en el artículo 181 de la Ley 1437; y, iv) dispuso correr traslado a las partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y rindiera el correspondiente concepto, respectivamente, dentro de los diez (10) días siguientes.

I.4. Los alegatos de conclusión

36. El demandante, dentro de la oportunidad correspondiente, no intervino en el proceso. La apoderada del INPEC allegó escrito de alegatos de conclusión12, en el cual reiteró los argumentos de la contestación de la demanda.

I.5. El concepto del Ministerio Público

37. El procurador delegado para la Conciliación Administrativa, en concepto núm. 00213 de 28 de noviembre de 201613, solicitó la declaratoria de nulidad parcial de

la Resolución 1060 de 2011, en cuanto que:

“[…] una vez confrontada la norma superior con la norma acusada se tiene que el acto administrativo por el cual se expidió el reglamento interno del Centro Carcelario de Acacias - Meta, este revestido de falsa motivación, teniendo en cuenta que los argumentos jurídicos y tácticos que en principio pueden lucir ajustados a derecho, contravienen de manera directa el Código Penitenciario y Carcelario consagrado en el Acuerdo 11 de 1995 […]”

38. Señaló el agente del Ministerio Público que se debía acceder a las pretensiones

de la demanda, dado que:

“[…] si bien es cierto que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- , estaba facultado para proferir las Resoluciones 2822 del 05 de julio de 2011 y

de la demanda, dado que:

“[…] si bien es cierto que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC- , estaba facultado para proferir las Resoluciones 2822 del 05 de julio de 2011 y 1060 del 29 de junio de 2011, estas fueron expedidas con falsa motivación; por

8 Cfr. Fol. 53-55, C. Ppal. 9 Cfr. Fol. 82-84, C. Ppal. 10 Cfr. Fol. 85, C. Ppal. 11 Cfr. Fol. 114-120, C. Ppal. 12 Cfr. Fol. 122-124 C. Ppal. 13 Cfr. Fol. 125-131, C. Ppal.9

Radicación: 11001 03 24 000 2012 00281 00

Demandante: Alberto Celis Urrego

tal razón, este Despacho considera que los artículos 12, 13 y 41 (sic 14) de la Resolución 1060 de 2011, van en contravía del Código Penitenciario y Carcelario - Acuerdo 11 de 1995 […]”

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

39. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) los actos administrativos demandados;

(iii) el problema jurídico; y (iv) el análisis del caso concreto.

II.1. Competencia

40. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 237

II.1. Competencia

40. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el artículo 3615 de la Ley 270 de 7 de marzo de 199616, en el numeral 1.° del artículo 149 de la Ley 1437 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201917.

41. Agotados los procedimientos inherentes al medio de control de nulidad, sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el presente asunto.

II.2. Los actos administrativos demandados

42. Los actos administrativos demandados son: (i) la Resolución núm. 1060 de 29 de junio de 201118, expedida por el director del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías (Meta), y (ii) la Resolución 002822 del 5 de julio de 201119, expedida por el director general del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, en adelante INPEC.

43. Al contenido de los mencionados actos administrativos se hará referencia al resolver los cargos formulados por la parte demandante.

14 Debe tenerse en cuenta que el agente del Ministerio Público hace referencia a artículos del Acuerdo 11 de 1995, señalando que estos hacen parte de la Resolución 1060 de 2011. 15 Modificada por el artículo 15 de la Ley 2430 de 9 de octubre de 2024, “[…] Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996que estos hacen parte de la Resolución 1060 de 2011. 15 Modificada por el artículo 15 de la Ley 2430 de 9 de octubre de 2024, “[…] Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones. […]”. 16 “[…] ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA […]” 17 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. Modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90 […]”. 18 “[…] Por la cual se actualiza el Reglamento de Régimen interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias, Meta […]” 19 “[…] Por la cual se aprueba la modificación al Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacias […]”10

Radicación: 11001 03 24 000 2012 00281 00

Demandante: Alberto Celis Urrego

II.3. El problema jurídico

44. El problema jurídico que se debe resolver en el presente proceso, fue expuesto en la audiencia inicial realizada el 11 de noviembre de 2016, en la siguiente forma:

“[…] El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y su contestación, consiste en determinar si con la expedición de las Resoluciones 002822 de 5 de julio de 2011 “por la cual se aprueba la modificación al Reglamento de

“[…] El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y su contestación, consiste en determinar si con la expedición de las Resoluciones 002822 de 5 de julio de 2011 “por la cual se aprueba la modificación al Reglamento de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías” y 1060 de 29 de junio de 2011 “por el cual se actualiza el Reglamento Interno de Régimen Interno del Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario de Acacías”, el INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO – INPEC quebrantó lo dispuesto en los artículos 52 de la Ley 65 de 1993 “Por la cual se expide el Código Penitenciario y Carcelario”, y artículos 3, 12, 13, 26, 41, 62, 68, 73 y 83 del Acuerdo 11 de 1995 “por el cual se expide el reglamento general al cual se sujetarán los reglamentos internos de los establecimientos penitenciarios y carcelarios”, todo ello al haber expedido los actos acusados con (i) violación de las normas en que debía fundarse; (ii) falsa motivación, (iii) desviación de poder y, (iv) inobservando el trámite y procedimiento previamente establecido. […]” (negrilla del texto)

45. La Sala advierte, en relación con las excepciones de “[…] INEXISTENCIA DE LA CAUSAL – DESVIACIÓN DE PODER […]” e “[…] INEXISTENCIA DE PRUEBAS QUE DESVIRTÚEN LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE QUE GOZA LAS RESOLUCIONES DEMANDADAS […]” (negrilla del texto), que no se hará un

CAUSAL – DESVIACIÓN DE PODER […]” e “[…] INEXISTENCIA DE PRUEBAS QUE DESVIRTÚEN LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE QUE GOZA LAS RESOLUCIONES DEMANDADAS […]” (negrilla del texto), que no se hará un pronunciamiento expreso respecto de estas, por tratarse de argumentos de defensa respecto de los cargos formulados por el accionante, los cuales serán abordados al decidir de fondo la controversia.

II.4. Análisis del caso concreto

46. Para resolver el problema jurídico del presente medio de control de nulidad , la Sala estudiará: (i) la infracción de las normas en que debía fundarse ; (ii) la falsa motivación; (iii) la desviación de las atribuciones propias de quien los profirió; y, (iv) la violación de las formalidades y trámite que establece la ley para su expedición.

II.4.1 La infracción de las normas en que debieron fundarse los actos administrativos acusados

47. La parte demandante formuló acusaciones, en particular, en contra de la Resolución núm. 1060 de 2011 20, por desconocimiento del Acuerdo 11 de 1995 , norma mediante la cual se expidió el reglamento general al cual se debían sujetar los reglamen