CE - Sentencia 11001032400020130000700 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2013-00007-00

Demandante: Marlon David Pabón Castro Demandada: Comisión de Regulación en Salud , CRES (hoy

Ministerio de Salud y Protección Social)

Coadyuvante: Juan Diego Buitrago Galindo

Tema: Cosa juzgada

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida por el señor Marlon David Pabón Castro en contra del artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011 1, expedido por la Comisión de Regulación en Salud, CRES, hoy Ministerio de Salud y Protección Social.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda2

1.1.1. La pretensión

1. El señor Marlon David Pabón Castro, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 3, presentó demanda en contra del artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011, expedido por la Comisión de Regulación en Salud, CRES, hoy Ministerio de Salud y Protección

Social.

I.1.2. Los hechos

2. Los hechos narrados por el actor, en síntesis, son los siguientes:

Comisión de Regulación en Salud, CRES, hoy Ministerio de Salud y Protección Social.

I.1.2. Los hechos

2. Los hechos narrados por el actor, en síntesis, son los siguientes:

3. El 28 de diciembre de 2011, la Comisión de Regulación en Salud, CRES expidió el Acuerdo 029, mediante el cual definió, aclaró y actualizó integralmente el Plan

Obligatorio de Salud.

1 “[…] Por el cual se sustituye el Acuerdo 028 de 2011 que define, aclara y actualiza integralmente el Plan Obligatorio de Salud […]”. 2 Cfr. Folios 223 a 242. 3 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”.2

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00007-00

Demandante: Marlon David Pabón Castro

4. El artículo 44 del acuerdo citado supra estableció que, cuando el prestador del servicio identifique casos de cobertura parcial o total, por accidentes de trabajo y enfermedad profesional, eventos catastróficos y accidentes de tránsito, plan de salud de intervenciones colectivas, planes voluntarios de salud y, en general, con los contenidos de cobertura de riesgos a cargo de otros planes, la tecnología en salud debía ser asumida por estos antes del cubrimiento del Plan Obligatorio de Salud, en los términos de la cobertura del plan y la normatividad vigente.

I.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación

5. La parte actora sostuvo que el artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011 desconoció

Salud, en los términos de la cobertura del plan y la normatividad vigente.

I.1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la violación

5. La parte actora sostuvo que el artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011 desconoció los artículos 48 y 49 de la Constitución Política y el numeral 12 del artículo 153 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 19934, modificado por el artículo 3° de la Ley 1438 de 19 de enero de 20115.

6. Señaló que el acuerdo supra transgrede el derecho a la libre escogencia del prestador que tienen todos los usuarios del servicio de salud pues “[…] impide poder ejercer su derecho y escoger entre las diversas opciones con las que cuenta, la que mejor garantice la prestación del servicio que requiere […]”.

7. Explicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la libre escogencia de la institución que presta el servicio debe entenderse como principio rector y como un derecho del afiliado. Además, en la sentencia T247 de 2005, se precisó que el derecho de libre escogencia comporta una garantía conexa para asegurar el derecho fundamental de acceso a la seguridad social, y para permitir que este último se materialice en una prestación regular, continua, oportuna y eficiente de los servicios médicos que requieran los afiliados y que se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud.

8. Mencionó que el precepto demandado desconoce el derecho a la salud , a la dignidad humana y a la autonomía personal, por cuanto impide el acceso a los servicios de salud de los afiliados mediante la imposición de trámites innecesarios.

8. Mencionó que el precepto demandado desconoce el derecho a la salud , a la dignidad humana y a la autonomía personal, por cuanto impide el acceso a los servicios de salud de los afiliados mediante la imposición de trámites innecesarios.

I.2. La coadyuvancia presentada por Juan Diego Buitrago Galindo6

9. El señor Juan Diego Buitrago Galindo, en su calidad de coadyuvante de la parte demandante allegó escrito en el que solicita que se declare la nulidad de la expresión “[…] y en general con los contenidos de cobertura de riesgos a cargo de otros planes […]”7 contenida en el artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011.

10. Consideró que (i) la Comisión de Regulación en Salud, CRES no tenía competencia para definir los Planes Voluntarios de Salud; (ii) el aparte demandado

4 “[…] Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones […]". 5 “[…] Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones […]. 6 Cfr. Folios 314 a 320. 7 Cfr. Folio 314.3

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00007-00

Demandante: Marlon David Pabón Castro

transgrede la libertad de elección de los usuarios “[…] toda vez que le [s] impide poder ejercer su derecho y escoger entre las diferentes opciones con que cuenta, la que mejor garantiza la prestación que requiere […]” y (iii) desconoce el derecho a la salud, a la autonomía y a la dignidad humana de los usuarios, al incorporar

poder ejercer su derecho y escoger entre las diferentes opciones con que cuenta, la que mejor garantiza la prestación que requiere […]” y (iii) desconoce el derecho a la salud, a la autonomía y a la dignidad humana de los usuarios, al incorporar trámites burocráticos innecesarios pues “[…] se le exige al usuario utilizar primero una cobertura antes de poder acceder al POS […]”.

I.3. La contestación de la demanda8

11. El Ministerio de Salud y Protección Social, por conducto de apoderada judicial, contestó la demanda.

12. Mencionó que “[…] el contenido del artículo 44 del Acuerdo 29 de 28 de diciembre de 2011, obedeció al campo de acción delimitado por la ley, y a los parámetros definidos por la Corte Constitucional en la Orden Décimo Séptima de la Sentencia T760 de 2008, en lo que a la obligación de los planes de beneficios se refiere […] cuando la CRES indicó que al identificarse riesgos cubiertos por planes de beneficios diferentes al POS, aquellos deberían afectarse antes de este, de ninguna manera vulneró el principio de la libre escogencia […]”.

I.4. Trámite del proceso

13. Mediante auto de 6 de julio de 20159, se admitió la demanda.

14. A través de auto de 27 de octubre de 201 510, se ordenó la vinculación del

Ministerio de Salud y Protección Social.

15. Mediante auto de 22 de abril de 2016 11, se fijó fecha para la audiencia inicial prevista en el numeral 1 ° del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 , la cual fue

Ministerio de Salud y Protección Social.

15. Mediante auto de 22 de abril de 2016 11, se fijó fecha para la audiencia inicial prevista en el numeral 1 ° del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 , la cual fue reprogramada mediante autos de 9 de junio de 201612 y de 27 de octubre de 201613.

16. El 11 de noviembre de 2016 14 se celebró l a audiencia inicial, en la cual se reconoció como coadyuvante de la parte actora , al señor Juan Diego Buitrago Galindo. Una vez fijado el litigio, se prescindió de la audiencia de pruebas prevista en el artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y se corrió traslado a las partes y al Ministerio P úblico para que presentaran alegatos de conclusión y este último rindiera concepto.

8 Cfr. Folios 273 a 284. A través de los artículos 1º y 20 del Decreto 2560 de 10 de diciembre de 2012, se ordenó la supresión y liquidación de la Comisión de Regulación en Salud y se dispuso que a partir de la entrada en vigencia de ese decreto asumiría las funciones el Ministerio de Salud y Protección Social. 9 Cfr. Folios 246 a 248. 10 Cfr. Folios 267 a 268. 11 Cfr. Folio 297. 12 Cfr. Folio 303. 13 Cfr. Folio 309. 14 Cfr. Folios 321 a 328.4

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00007-00

Demandante: Marlon David Pabón Castro

I.5. Los alegatos de conclusión

14 Cfr. Folios 321 a 328.4

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Demandante: Marlon David Pabón Castro

I.5. Los alegatos de conclusión

17. El demandante, trascurrido el término anterior, guardó silencio.

18. La apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social allegó el escrito que contenía los alegatos de conclusión 15, en el cual reite ró los argumentos de la contestación de la demanda.

I.6. El concepto del Ministerio Público

19. El Procurador delegado para la Conciliación Administrativa, mediante escrito del 28 de noviembre de 201616, emitió concepto en el cual solicitó que se accedan a las pretensiones de la demanda.

20. Estimó que la disposición acusada “[…] violó la libertad de elección , porque el artículo 18 del Decreto 806 de 1998, reglamentario de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha de expedición de la norma demandada, precis ó que la libertad de elección se entiende predicable de los usuarios de los Planes Adicionales de Salud definidos en el artículo 19 Ibídem (sic) (Planes de Atención Complementaria, Planes de Medicina Prepagada y Pólizas de Salud, posteriormente denominados Planes Voluntarios de Salud en el artículo 38 de la Ley 1438 de 2011) […]”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

21. A efectos de decidir la presente controversia se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) la disposición demandada y (iii) el

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

21. A efectos de decidir la presente controversia se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) la disposición demandada y (iii) el estudio de la cosa juzgada.

II.1. Competencia

22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el numeral 1° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 17, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

II.2. La disposición demandada

23. La demanda va dirigida a cuestionar el artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011 ,

norma que es del siguiente tenor:

15 Cfr. Folios 333 a 335. 16 Cfr. Folios 336 a 349. 17 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”.5

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00007-00

Demandante: Marlon David Pabón Castro

“[…] COMISIÓN DE REGULACIÓN EN SALUD

ACUERDO NÚMERO 029 DE 2011

(28 DE DICIEMBRE DE 2011)

“Por el cual se sustituye el Acuerdo 028 de 2011 que define, aclara y actualiza integralmente el Plan Obligatorio de Salud” […]

ARTÍCULO 44. OTROS PLANES DE BENEFICIOS. Cuando el prestador del

“Por el cual se sustituye el Acuerdo 028 de 2011 que define, aclara y actualiza integralmente el Plan Obligatorio de Salud” […]

ARTÍCULO 44. OTROS PLANES DE BENEFICIOS. Cuando el prestador del servicio identifique casos de cobertura parcial o total, por Accidentes de Trabajo y Enfermedad Profesional, Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito, Plan de Salud de Intervenciones Colectivas, Planes Voluntarios de Salud y en general con los contenidos de cobertura de riesgos a cargo de otros planes, la tecnología en salud deberá ser asumida por éstos antes del cubrimiento del Plan Obligatorio de Salud, en los términos de la cobertura del plan y la normatividad vigente […]”. (Negrilla del texto y subrayado fuera del texto)

II.3. El estudio de la cosa juzgada

24. La cosa juzgada constituye una de las múltiples garantías que integran el debido proceso. Esta institución procesal materializa los atributos de intangibilidad e inmutabilidad jurídica de las decisiones judiciales, proporcionando seguridad jurídica, pues garantiza que los conflictos no permanezcan indefinidos en el tiempo al impedir que las controversias que han sido analizadas y debatidas en un juicio anterior sean ventiladas en un proceso posterior.

25. El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 incorpora una regla diferencial sobre los efectos de la cosa juzgada en procesos a cargo de la jurisdicción, los cuales varían según se trate de sentencias que declaren la nulidad del acto administrativo y aquellas denegatorias, en los siguientes términos:

“[…] ARTÍCULO 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare

según se trate de sentencias que declaren la nulidad del acto administrativo y aquellas denegatorias, en los siguientes términos:

“[…] ARTÍCULO 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen […]”. (Negrilla del texto y subrayado fuera del texto)

26. De acuerdo con lo anterior, la sentencia que declara la nulidad produce efectos erga omnes absolutos, es decir, el acto anulado desaparece del mundo jurídico, y por ende no resulta posible un nuevo pronunciamiento sobre su validez. Por su parte, si se trata de una sentencia desestimatoria de las pretensiones, el efecto de la cosa juzgada es relativo, esto es, se proyecta frente a la causa petendi juzgada.

27. En el sub examine, se pudo constatar que la Sección Primera del Consejo de Estado, m ediante sentencia de 5 de octubre de 20 2318, proferida dentro del

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de octubre de 2023, MP: Nubia

Margoth Peña Garzón (e), radicado: 11001 0324 000 2012 00188 00.6

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00007-00

Demandante: Marlon David Pabón Castro

expediente núm. 11001 0324 000 2012 00188 00 resolvió, en única instancia, la demanda instaurada por el señor Héctor Eduardo Patiño Domínguez, a fin de que se declare la nulidad del artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011 , expedid o por la Comisión de Regulación en Salud , CRES, hoy Ministerio de Salud y Protección Social.

28. En efecto, la referida sentencia resolvió declarar la nulidad del artículo 44 del

Acuerdo 029 de 2011, en el siguiente sentido:

“[…] PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD del artículo 44 del Acuerdo núm. 029 de 28 de diciembre de 2011, expedido por la Comisión de Regulación en Salud, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

[…]”. (Negrilla del texto)

29. Para arribar a tal conclusión, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que el artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011, fue expedido sin competencia, con falsa motivación y desconociendo las normas superiores en que debió fundarse, con fundamento en los siguientes argumentos:

“[…] 11.5.1. La falta de competencia de la Comisión de Regulación en Salud para expedir el artículo 44 del Acuerdo núm. 29 de 28 de diciembre de 2011

[…]

“[…] 11.5.1. La falta de competencia de la Comisión de Regulación en Salud para expedir el artículo 44 del Acuerdo núm. 29 de 28 de diciembre de 2011

[…]

72. Esta regulación, como puede observarse, va más allá de la definición, modificación y actualización de los planes obligatorios de salud, competencia que le fue asignada a la Comisión de Regulación en Salud en los artículos 7° numeral 1° de la Ley 1122 y 25 de la Ley 1438, así como en la Sentencia T-760 de 2008, al punto que aborda planes de beneficios distintos de aquellos - los planes obligatorios de saludobligando al prestador de servicios a que, en caso de coexistencia entre estos, la tecnología en salud se cubra inicialmente, total o parcialmente, por esos otros planes de beneficios distintos de los obligatorios, razón por la que la Comisión de Regulación en Salud no tenía competencia para normar tal materia.

[…]

II.5.2. La falsa motivación en la expedición del artículo 44 del Acuerdo núm. 29 de 28 de diciembre de 2011

[…]

83. La motivación para la expedición del acto administrativo del cual hace parte la disposición cuestionada, tanto normativa como fáctica, se centró en la actualización del plan obligatorio de salud que, inicialmente se realizó a través del Acuerdo núm. 028 de 2011, pero que, una vez analizados los comentarios, observaciones y aportes de la ciudadanía en general frente a éste, la autoridad administrativa estimó necesario sustituirlo por un nuevo precepto, actualización prevista en el artículo 25

analizados los comentarios, observaciones y aportes de la ciudadanía en general frente a éste, la autoridad administrativa estimó necesario sustituirlo por un nuevo precepto, actualización prevista en el artículo 25 de la Ley 1438 y ordenada en la Sentencia T-760 de 2008.7

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00007-00

Demandante: Marlon David Pabón Castro

84. La Sala encuentra, con vista (sic) en el artículo 44 del Acuerdo núm. 029 de 2011, que los motivos aducidos en la parte considerativa del acuerdo no sirven de fundamento ni justifican la expedición de la mencionada disposición normativa.

[…]

II.5.3. La infracción de las normas en que ha debido fundarse el acto administrativo

[…]

103. Del contenido de las normas anteriores, se evidencia una contradicción consistente en que el citado artículo del Decreto núm. 806 de 1998, señala que "[...] El usuario de un PAS podrá elegir libre y espontáneamente si utiliza el POS o el plan adicional en el momento de utilización del servicio y las entidades no podrán condicionar su acceso a la previa utilización del otro plan […]”, mientras que el artículo 44 del Acuerdo núm. 029 de 28 de diciembre de 2011 obliga al prestador del servicio, en el caso en el que identifique casos de cobertura parcial o total derivados, entre otros, de los planes voluntarios de salud, a cargar la tecnología en salud, inicialmente, a esos otros planes de beneficios, antes de acudir al plan obligatorio de salud, sin tener en cuenta la voluntad del usuario, siendo la disposición acusada, en lo que se refiere a los planes

tecnología en salud, inicialmente, a esos otros planes de beneficios, antes de acudir al plan obligatorio de salud, sin tener en cuenta la voluntad del usuario, siendo la disposición acusada, en lo que se refiere a los planes voluntarios de salud, violatoria del citado artículo 18 del Decreto núm. 806 de 1998

[…]”. (Negrilla y cursivas del texto)

30. La Sala declarará probada, de oficio, la excepción de la cosa juzgada, como quiera que la Sección Primera del Consejo de Estado profirió fallo el 5 de octubre de 2023 , en el expediente núm. 11001 0324 000 2012 00188 00, el cual se encuentra ejecutoriado y tiene efecto de cosa juzgada erga omnes, conforme lo dispone el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. Esta situación impide que se haga un pronunciamiento judicial sobre el fondo del asunto.

31. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, en tanto que no concurren los supuestos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esto es, por tratarse de un asunto en el que se ventila un interés público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada respecto de la pretensión de nulidad del artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, ESTARSE a lo

de la pretensión de nulidad del artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, ESTARSE a lo resuelto en la sentencia de 5 de octubre de 2023, proferida por la Sección Primera8

Radicación: 11001-03-24-000-2013-00007-00

Demandante: Marlon David Pabón Castro

del Consejo de Estado , radicación núm.: 11001 0324 000 2012 00188 00, que declaró la nulidad del artículo 44 del Acuerdo 029 de 2011.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado Presidenta

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.