CE - Sentencia 11001032500020200007100 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003

Radicación: 11001-03-25-000-2020-00071-00 (0072-2020)

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección

Demandado: Cornelio Miranda Acevedo

Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Causales de revisión previstas en los literales a) y b). Ingreso base de liquidación de emplead o beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

DECLARAR INFUNDADO.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide la acción de revisión que interpuso 1 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección contra la sentencia del 31 de julio de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander2, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

ejecutoriadas «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que el señor Cornelio Miranda Acevedo nació el 23 de septiembre de 1952 y laboró para el Ministerio de Defensa Nacional del 28 de septiembre de 1970 hasta el 30 de julio de 1972 y para el Ministerio de Justicia y del Derecho – Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) del 26 de may o de 1982 hasta el 31 de marzo de 2014, desempeñando como último cargo el de Dragoneante código 5260 Grado 11.

Que, al haber cumplido 5 0 años, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), mediante Resolución 06879 de 19 de abril de 2002 le concedió una pensión de vejez, equivalente al 75% del promedio de los ingresos devengados durante 7 años y 5 meses. Esta pensión resultó en una suma de $ 518.650, efectiva a partir del 1.° de septiembre de 2001.

Que la mencionada prestación, fue reliq uidada por medio de la Resolución 6971 del 12 de marzo de 2004, teniendo en cuenta el promedio de lo devengado entre el 1.° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2002, quedando con una pensión de $573. 439, efectiva a partir del 2003.

1 La presentación de la acción se efectuó el 19 de diciembre de 2019, de acuerdo con la anotación efectuada por la

efectiva a partir del 2003.

1 La presentación de la acción se efectuó el 19 de diciembre de 2019, de acuerdo con la anotación efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación que reposa en el folio 19 vuelto del expediente físico. 2 Decisión que modificó parcialmente la sentencia proferida el 22 de junio de 201 1 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cúcuta que accedió a las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Cornelio Miranda Acevedo contra la UGPP.Radicado: 11001-03-25-000-2020-00071-00 (0072-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Que mediante Resolución 17740 del 21 de abril de 2006 CAJANAL negó la devolución de los aportes para pensión durante los años 1988 a 1994 solicitada por el señor Cornelio Miranda, argumentando que la pensión de vejez es incompatible con la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

Que el pensionado solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión de jubilación incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, petición que fue negada a través de la Resolución 33705 del 11 de julio de 2007, acto administrativo confirmado en todas sus partes por la Resolución 21138, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición en contra de aquella.

Que el señor Miranda Acevedo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento

2007, acto administrativo confirmado en todas sus partes por la Resolución 21138, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición en contra de aquella.

Que el señor Miranda Acevedo, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda en contra de la UGPP, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 33705 del 11 de julio de 2007 y 21138 del 15 de mayo de 2008.

Que, como consecuencia de lo anterior , solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reliquidar y pagar la mesada pensional teniendo en cuenta todos los fa ctores salariales devengados en el último año de servicios; ii) efectuar y pagar la indexación a la que haya lugar ; iii) reconocer y pagar la diferencia pensional entre la pensión reliquidada y la pensión reconocida y que sean debidamente indexadas y; iv) cancelar los intereses moratorios al igual que las costas procesales.

Que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Cúcuta, el 22 de junio de 2011 profirió sentencia de primera instancia a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la UGPP a reliquidar la prestación con el 75% del promedio mensual devengado en el último año de servicios, esto es, subsidio de transporte, de alimentación y familiar, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de riesgo, excluyendo la asignación básica, el sobresueldo y la bonificación por servicios. Además, ordenó a la Entidad a pagar la diferencia que resulte entre el mayor valor que arroje la reliquidación ordenada y el pago que se ha venido efectuando, a partir del 1.° de enero de 2003.

servicios. Además, ordenó a la Entidad a pagar la diferencia que resulte entre el mayor valor que arroje la reliquidación ordenada y el pago que se ha venido efectuando, a partir del 1.° de enero de 2003.

Que la UGPP por medio de Resolución 057656 del 26 de octubre de 2012 dio cumplimiento al mencionado fallo, reliquidando la pensión en cuantía de $1042.109, efectiva a partir del 1.° de enero de 2003.

Que la demandada no recurrió la decisión y en tal sentido, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander avocó conocimiento amparado en lo preceptuado en el artículo 184 del CCA, subrogado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 ; confirmando y modificando la decisión de primera instancia el 31 de julio de 2017.

Que la UGPP mediante Resolución 045176 del 29 de noviembre de 2017 dio cumplimiento a la sentencia en comento, reliquidando la pensión en una suma de $912.250, efectiva a partir del 1.° de enero de 2003.

Que por medio de auto ADP 005800 del 31 de agosto de 2018 la UGPP aclaró que no incluyó en la reliquidación efectuada en la Resolución anterior el factor de prima de vacaciones del año 2012, considerando como necesario allegar certificado de factores salariales expedido por autoridad competente, donde se explique por qué dicho factor desborda los porcentajes de ley y señalando a qué periodos corresponde el pago de l mismo.Radicado: 11001-03-25-000-2020-00071-00 (0072-2020)

desborda los porcentajes de ley y señalando a qué periodos corresponde el pago de l mismo.Radicado: 11001-03-25-000-2020-00071-00 (0072-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que a través de fallo de tutela del 9 de abril de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó a la UGPP dejar sin efectos la Resolución RDP 045176 del 29 de noviembre de 2017 y dar cumplimiento a la decisión contenida en la Resolución 057656 del 26 de octubre de 2012. En cumplimiento de lo ordenado, la UGPP emitió la Resolución 012555 del 12 de abril de 2019.

SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN

En la providencia del 31 de julio de 2017 , el Tribunal Administrativo de Norte de Santander confirmó la decisión relacionada con la reliquidación de la pensión calculada con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios. También, modificó la decisión en cuanto a determinar la entidad responsable de atender dicha obligación. Para ello, desarrolló los siguientes planteamientos:

Que el demandante es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que, a la entrada en vigencia de dicha norma contaba con más de 35 años y más de 15 años de servicio, superando ampliamente los requisitos exigidos por dicha normativa. Que dado lo anterior, en principio , le eran aplicables los presupuestos establecidos en la Ley 33 de 1985; sin embargo, el artículo

con más de 35 años y más de 15 años de servicio, superando ampliamente los requisitos exigidos por dicha normativa. Que dado lo anterior, en principio , le eran aplicables los presupuestos establecidos en la Ley 33 de 1985; sin embargo, el artículo 1.° de esta dispuso la exclusión de los empleados oficiales que disfrutaban de un régimen especial, como en el caso del actor.

Que teniendo en cuenta que a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 407 de 1994, el actor se encontraba laborando al servicio del INPEC, la normatividad aplicable a su situación pensional resulta ser la Ley 32 de 1986, que en su artículo 96 dispone que para adquirir la pensión de jubilación los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria del INPEC deberán cumplir con 20 años de servicios continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta la edad, requisito que, en su criterio, fue alcanzado por el actor.

Que, de acuerdo con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, deben reconocerse los factores devengados durante el año anterior al retiro del servicio, comprendido, en este caso, entre el 1.° de enero y el 31 de diciembre de 2002, periodo durante el cual el accionante percibió además de la asignación mensual, sobresueldo, subsidio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios, bonificación especial recreación, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de riesgo y unidad familiar.

Que, en consecuencia, la negativa de realizar la reliquidación de la mesada pensional no se ajustó al ordenamiento jurídico. Por lo tanto, confirmó la orden emitida por el juez

familiar.

Que, en consecuencia, la negativa de realizar la reliquidación de la mesada pensional no se ajustó al ordenamiento jurídico. Por lo tanto, confirmó la orden emitida por el juez a la entidad demandada para proceder con el reajuste de la mesada pensional , incluyendo todos los factores mencionados.

Que debían modificarse los numerales tercero y cuarto de la decisión , con el fin de determinar que la entidad responsable del pago de la mencionada obligación es la UGPP como sucesora procesal de la extinta CAJANAL.

Finalmente, confirmó en todo lo demás la sentencia de primera instancia.

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN

La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la citada legislación.Radicado: 11001-03-25-000-2020-00071-00 (0072-2020)

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Solicita que se revoque la sentencia y en su lugar, se ordene la reliquidación y pago de la mesada pensional adoptando como IBL las directrices fijadas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 . Además, solicitó la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento debidamente indexadas.

taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 . Además, solicitó la devolución de las sumas pagadas en virtud del acto de reconocimiento debidamente indexadas.

Para sustentar la acción, la entidad presentó los siguientes argumentos:

Que al apartarse el juez de instancia de la interpretación d e la Corte Constitucional y del tenor literal de la norma vigente -artículo 36 inciso tercero de la ley 100 de 1993 -, respecto a la aplicación del IBL para aquellos que se encuentran inmersos en régimen de transición, vulneró el debido proceso y otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legal mente establecidos para tal fin, lesionando gravemente el erario, pues le corresponde a la Nación asumir los recursos para cubrir una prestación en tales condiciones, los que son indispensables para la financiación del Sistema General de Seguridad Social en pensiones.

Que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, porque la decisión desconoce el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en torno al ingreso base de liquidación.

Que el señor Cornelio Miranda Acevedo, al estar cobijado por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas en el Decre to 546 de 1971 . No obstante, el IBL se encuentra regulado en el artículo 21, el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994.

Que los emolumentos utilizados para calcular la mesada pensional deben seguir la

la Ley 100 de 1993 y el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994.

Que los emolumentos utilizados para calcular la mesada pensional deben seguir la lista taxativa de los conceptos considerados como factores salariales en el Decreto 1158 de 1994.

Que s e advierte que la decisión judicial cuestionada impacta negativamente la sostenibilidad financiera del sistema pensional, ya que la mesada devengada se incrementó en un 81,73%, sin justificación legal o jurisprudencial aparente; situación que se considera un claro abuso del derecho.

Que teniendo en consideración la edad del pensionad o y las 2 59 mesadas que deberán pagarse, es claro que se genera un detrimento al erario en tanto la proyección de los pagos futuros debidamente indexados dan un total de $321.749.314.

Contestación a la acción especial de revisión

La parte demandada, contestó la acción especial de revisión 3, oponiéndose a todas las pretensiones y argumentando que la accionante desconoce lo preceptuado en el artículo 4.° constitucional y en el parágrafo 5.° del artículo 48 de la Carta Política, en donde se establece qu e a los funcionarios de la Guardia Nacional Penitenciaria que ingresaron al servicio antes del 28 de julio de 2003, se les deberá reconocer la pensión en los términos de la Ley 32 de 1986.

3 El apoderado de la parte demandada remitió memorial contestando la demanda el 23 de septiembre de 2021, visible a

índice 00012 de SAMAI.Radicado: 11001-03-25-000-2020-00071-00 (0072-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que esta última normativa en su artículo 114 remite a la norma general vigente, que en este caso es la ley 4ª de 1966 y el Decreto 1045 de 1978, tal como lo ha establecido esta Corporación en reiterada jurisprudencia.

Que no es procedente invocar como causal de revisión la violación al debido proceso, ya que, en ninguna de las instancias procesales surtidas, se limitó la actuación de la demandante.

Que lo que pretende la accionante es convertir el recurso en una tercera instancia con el fin de que se acceda a sus pretensiones, vulnerando con ello el principio de seguridad jurídica que reviste los pronunciamientos judiciales.

En consecuencia, solicitó se niegue el recurso interpuesto por la UGPP y se ordene el archivo definitivo del proceso.

Concepto del Ministerio Público

La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado guardó silencio en esta oportunidad.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

La Subsección debe rá determinar si, en la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander del 31 de julio de 2017 , se configuran las causales de revisión alegada por la entidad demandante. En particular, si la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Cornelio Miranda Acevedo, que incluyó el 75% de todos

alegada por la entidad demandante. En particular, si la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor Cornelio Miranda Acevedo, que incluyó el 75% de todos los factores salariales del último año de servicio, excedió la cuantía prevista por la ley.

Para el efecto, la Sala hará referencia a: i) generalidad de la acción especial de revisión, ii) causales de revisión invocadas; iii) aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación y iv) se examinará el caso concreto.

Generalidades de la acción especial de revisión

El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003 1, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones4 formularan la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.

Conviene precisar que, está acción tal como el recurso extrao rdinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Aunque es cierto la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el

de la Ley 797 de 2003.

Aunque es cierto la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el

4 Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 2016.Radicado: 11001-03-25-000-2020-00071-00 (0072-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 recurso extraordinario de revisión, al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como un mecanismo especial 5 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción.

En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «(...) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)» 6. Frente a las cau sales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción.

Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además

Luego, la intención para la que fue creada la norma fue contrarrestar los graves casos de corrupción e impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos pensionales, salvaguardando el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira7 y no la de reabrir un nuevo debate probatorio.

Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003

La UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la cual dispone:

«a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de la s causales especiales aludidas.

En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe resaltarse que la Constitución Política en su artículo 29, prevé el debido proceso como un derecho fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto de las formas propias de cada juicio en todas y cada una de las actuaciones administrativas o judiciales en las que se vea vinculada o haga parte, con el propósito último de lograr la aplicación correcta de la justicia.

Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado 8 como la Corte Constitucional 9 son

administrativas o judiciales en las que se vea vinculada o haga parte, con el propósito último de lograr la aplicación correcta de la justicia.

Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado 8 como la Corte Constitucional 9 son concordantes en el sentido de establecer que el derecho fundamental previsto en el artículo 29 ídem, comprende al menos tres elementos:

«i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme

5 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado núm. 11001 -03-25-000-2012-00561-00 (2129-12), CP: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: «es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduríapara promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]». 6 Ibidem. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del

agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019, MP: Alberto Yepes Barreiro, Radicación núm.: 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV) 9 Corte Constitucional, Sentencias T-115 de 2018 y T-010 de 2017.Radicado: 11001-03-25-000-2020-00071-00 (0072-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem».

Acerca de la segunda causal, relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»10. De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República

financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»10. De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]»

Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem está dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones.

Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación

La Ley 100 de 1993, «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables.

«Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más a ños de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acced er a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.

El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida e l DANE. Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.[…]».

en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.[…]».

10 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222Radicado: 11001-03-25-000-2020-00071-00 (0072-2020)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Si bien, la misma ley indicó que los requisitos de edad, tiempo y monto son los indicados en el régimen anterior al cual la persona se encontraba afiliada, dispuso que las demás condiciones y requisitos deben cumplirse en su integridad bajo la Ley 100 de 1993, porque que la pensión se adquiere es en vigencia de esta ley.

En sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en la Ley 100 de 1993, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores

general de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año de acuerdo con la posición unificada por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constit uido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.

Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas.

La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es:

«El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de