CE - Sentencia 11001032500020250000800

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

Demandantes: Carlos Augusto Fuentes Núñez

Demandados: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional

Temas: Competencia para determinar procedimientos y aspectos relacionados con las juntas médico laborales en el Ejército

Nacional. ACCEDE A LAS PRETENSIONES.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA

Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad previsto en el artículo 13 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) , promovido por el señor Carlos Augusto Fuentes Núñez, el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES1

1. Que se declare la nulidad del numeral 2, literal f) del Acápite IV del Anexo A de la Directiva Permanente 215 del 23 de septiembre de 2021 que impartió órdenes, instrucciones y lineamientos para determinar procedimientos y aspectos relacionados con las juntas médico laborales en el Ejército Nacional.

Específicamente, el aparte resaltado:

instrucciones y lineamientos para determinar procedimientos y aspectos relacionados con las juntas médico laborales en el Ejército Nacional. Específicamente, el aparte resaltado:

«PROCESOS ASISTENCIALES Y ADMINISTRATIVOS DE SANIDAD EN EL

EJÉRCITO NACIONAL […]

IV. GESTIÓN MEDICINA LABORAL […]

F. Juntas Médicas […]

2. Auditoria (sic) Junta Médica Laboral (JML) y Notificación

Se realiza auditoria (sic) médica por un equipo de profesionales especializados, a las juntas médicas realizadas en salas, para verificar y corroborar lo determinado y calificado al usuario y generar las correcciones necesarias, respetando la decisión de la Junta».

1 Índice 3 Samai.Radicación: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

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HECHOS

2. La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente

manera:

3. Que el 23 de septiembre de 2021 , el Departamento de Personal del Ejército Nacional expidió el acto demandado y adicionó una etapa en la calificación de la pérdida de capacidad laboral de los miembros de esa entidad que no estaba regulada en la ley.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

4. Consideró vulnerados los artículos: 6, 29 y 48 de la Constitución Política; 17, 21 y 23 del Decreto Ley 1796 de 2000.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

4. Consideró vulnerados los artículos: 6, 29 y 48 de la Constitución Política; 17, 21 y 23 del Decreto Ley 1796 de 2000.

5. Argumentó que de conformidad con el parágrafo del artículo 17 del Decreto Ley 1796 del 2000, existe una competencia descrita de forma clara, expresa y precisa en la ley, que no faculta al «comandante»2 del Ejército Nacional para determinar procedimientos y aspectos relacionados con la Junta Médico Laboral, facultad que únicamente le corresponde al Gobierno Nacional.

6. Expuso que, se presenta una clara extralimitación de funciones al crear una etapa adicional denominada «Auditoría Junta Médica Laboral (JML) y Notificación», sin que el legislador o el ejecutivo la hayan previsto.

7. Que se quebrantó el debido proceso administrativo, pues a pesar de que el legislador estableció que la junta médica está integrada por 3 profesionales, y solo en caso excepcionales, aquellos pueden asesorarse de otros expertos; en la decisión demandada se impone como obligación una auditoría de forma permanente.

8. Expresó que el artículo 23 del Decreto 1796 de 2000 no faculta a otros profesionales ajenos a los designados para la junta médica, para verificar, corroborar y hacer correcciones necesarias a lo determinado y calificado por el primer organismo; porque solo el Trib unal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía puede modificar la calificación de pérdida de capacidad laboral dictaminada inicialmente.

9. El 12 de febrero de 2025 se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud

de Policía puede modificar la calificación de pérdida de capacidad laboral dictaminada inicialmente.

9. El 12 de febrero de 2025 se admitió la demanda y se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar, la cual fue resuelta por auto del 23 de julio de 2025 .

Notificado el medio de control, la entidad demandada se pronunci ó de la siguiente forma.

2 Así se afirmó en la demanda.Radicación: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

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10. El Ministerio de Defensa3. Manifestó que el acto se encuentra ceñido al marco legal vigente , por lo que , una vez realizada la calificación de pérdida de capacidad laboral de acuerdo con el Decreto 1796 de 2000, ese dictamen pasa «a un proceso de verificación médica previa notificación de la Junta », en acatamiento a la disposición demandada, cuyo objeto es corroborar que la calificación atienda los criterios laborales y salud ocupacional , sin que esta verificación pueda constituir una nueva instancia.

11. Que la auditoría creada tiene como finalidad garantizar procesos eficientes y efectivos para asegurar a los usuarios una gestión médico laboral ética conforme a los principios de integridad de las actuaciones del Ejército Nacional dentro de la política de aplicación de normas de transparencia y ética.

12. Afirmó que las recomendaciones realizadas en el proceso de auditoría de junta médica no son registradas en ninguno de los sistemas digitales en uso de esta

la política de aplicación de normas de transparencia y ética.

12. Afirmó que las recomendaciones realizadas en el proceso de auditoría de junta médica no son registradas en ninguno de los sistemas digitales en uso de esta gestión, únicamente son socializadas entre el cuerpo médico de sala de juntas y los auditores, y finalmente plasmadas en el acto administrativo que se notifica al interesado.

TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA

13. Por auto del 15 de octubre de 2025 se evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, se decretaron las pruebas, se fijó el correspondiente litigio y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

14. La parte demandante4. Reiteró las razones expuestas en la demanda. Agregó que a pesar de que se alegue un propósito de calidad, la auditoría médica afecta la autonomía funcional de los organismos médico laborales y constituye una revisión jerárquica improcedente e incompatible con el régimen previsto por el Decreto Ley 1796 de 2000.

15. La parte demandada5. Expuso que la directiva demandada no constituye una reglamentación autónoma, sino una instrucción administrativa legítima, dictada para garantizar uniformidad, transparencia y legalidad en la actuación médico laboral del Ejército Nacional.

16. El Ministerio Público6. La Procuraduría Delegada de Intervención 8 Tercera ante el Consejo de Estado solicitó acceder a las pretensiones de la demanda ,

laboral del Ejército Nacional.

16. El Ministerio Público6. La Procuraduría Delegada de Intervención 8 Tercera ante el Consejo de Estado solicitó acceder a las pretensiones de la demanda , pues, institucionalizar con carácter permanente una auditor ía, no es un simple

3 Índice 21, ibid. 4 Índice 44 ibid. 5 Índice 46 ibid. 6 Índice 45 ibid.Radicación: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 trámite adicional, sino que se traduce en un control posterior que la ley no creó ni autorizó, por tanto, el acto demandado se encuentra afectado de nulidad por falta de competencia . Que, si bien l a Junta Médico L aboral puede en determinados casos solicitar asesoría externa, ello es excepcional y bajo la gestión de la junta; sin embargo, si se efectúa de forma permanente como ocurrió en el presente asunto, se establece otra instancia que no prevé el ordenamiento jurídico.

17. Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

18. Se deberá determinar si el numeral 2, literal f) del Acápite IV del Anexo A de la Directiva Permanente 215 del 23 de septiembre de 2021, debe ser anulado al ser expedido sin competencia.

La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo

19. La competencia es una de las manifestaciones del principio de legalidad, y, a su

ser expedido sin competencia.

La competencia como presupuesto de validez del acto administrativo

19. La competencia es una de las manifestaciones del principio de legalidad, y, a su vez, una limitación al ejercicio del poder, consecuencia lógica del sometimiento del Estado al derecho. Según este concepto, mientras que para los particulares todo está permitido salvo lo expresamente prohibido, la administración solo puede hacer aquello expresamente permitido por el ordenamiento7.

20. Dromi define la competencia como «[…] la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente»8. En este sentido, la competencia es la facultad jurídica para proceder de una u otra forma ante ciertas circunstancias, así como el deber de hacerlo.

21. Ahora, el proceso de formación y expedición de un acto administrativo corresponde a la administración, como sujeto activo al que se le ha asignado la competencia necesaria para que, a través de tal mecanismo, adopte decisiones unilaterales que produzcan efectos jurídicos.

7 La idea de que la regla general es la incompetencia y la excepción es la competencia explícita en norma ha sido debatida en sede doctrinal. Integra la discusión sobre la distancia entre la noción de capacidad en el derecho privado y la competencia en el público. Un sector defiende el postulado de la permisión amplia, según la cual, siempre que se crea un órgano público y se le asigna un marco competencial, a la entidad puede hacer todo lo que no esté prohibido o exceda sus competencias. Así lo explica Cass agne: «Se argumenta que el

la cual, siempre que se crea un órgano público y se le asigna un marco competencial, a la entidad puede hacer todo lo que no esté prohibido o exceda sus competencias. Así lo explica Cass agne: «Se argumenta que el axioma ontológico de la libertad rige tanto con relación a las personas físicas o ideales, como frente a los sujetos estatales y sus órganos, y que si bien el principio de la juridicidad exige para que exista competencia en el sujeto u órgano que una norma lo establezca, una vez creada una persona jurídica pública estatal, ésta y sus órganos pueden hacer todo lo no prohibido dentro de sus respectivas competencias (axioma ontológico). Sin embargo, en materia de actos de gravamen la exige ncia de norma expresa para fundar la competencia resulta insoslayable […]» (Cassagne, Juan Carlos. El acto administrativo: teoría y régimen jurídico. Buenos Aires: Ediciones Olejnik, 2019. p. 191). 8 DROMI, Roberto. El acto administrativo. 3a ed. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 2000. p. 57.Radicación: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

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22. Para que esa manifestación de voluntad estatal sea válida se requiere, entre otros, que a la autoridad de quien emana, le haya sido atribuida: vía constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión 9, y atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional, el material, el territorial y, en algunos casos, el temporal.

constitucional, legal o reglamentaria, la facultad de tomar dicha decisión 9, y atiende a diferentes factores que pueden identificarse como el funcional, el material, el territorial y, en algunos casos, el temporal.

23. Así, la competencia administrativa se determina a partir de la identificación de los deberes, responsabilidades, obligaciones y facultades que el ordenamiento jurídico asignó a los servidores públicos y a los particulares que ejercen funciones públicas. Esto sup one verificar las normas vigentes al momento de ejercer la atribución normativa.

24. En ese orden de ideas, dado que la competencia permite que las decisiones de la administración se encuentren revestidas de legalidad, el acto administrativo estará viciado de nulidad en aquellos casos en que se profiere por un sujeto que carece de capacidad jurídica para actuar, esto es, sin una competencia atribuida por el ordenamiento. Es por ello, que el artículo 137 del CPACA consagra la falta de este requisito como uno de los vicios invalidantes de los actos administrativos.

De la calificación de la pérdida de capacidad laboral en la fuerza pública

25. El artículo 217 de la Constitución Política dispuso que los miembros de la fuerza

pública están sujetos a un régimen especial « de carrera, prestacional y disciplinario», determinado por la ley. En relación con el sistema de seguridad social, se expidió la Ley 352 de 1997 la cual estableció los principios y los lineamientos que orientan la prestación de los servicios de salud de los integrantes de las Fuerzas Militares y Policiales.

26. Este sistema fue posteriormente reestructurado por el Decreto 1795 de 2000 10 que en sus artículos 29, 30, 31 y 32 previó que el sistema de salud especial de

integrantes de las Fuerzas Militares y Policiales.

26. Este sistema fue posteriormente reestructurado por el Decreto 1795 de 2000 10 que en sus artículos 29, 30, 31 y 32 previó que el sistema de salud especial de estos miembros presta servicios de salud operacional, ocupacional, medicina laboral y atención de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales.

27. En concreto, el artículo 31 de la citada disposición estableció que al personal se le realizará una evaluación sicofísica en los procesos de ingreso, escalafonamiento, reclutamiento, incorporación, comprobación, ascenso, permanencia y retiro, entre otros.

28. Por su parte, e l Decreto Ley 1796 de 2000 11, introdujo significativas modificaciones al Decreto 094 de 1989, particularmente en lo relacionado con la

9 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencias del 2 de julio de 2020 . Exp. 11001-03-25000-2017-00032-00 (0098-17) y del 14 de octubre de 2021 . Exp. 11001032500020180030200 (1046 -2018). C.P. Wiiliam Hernández Gómez. 10 «Por el cual se estructura el Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional». 11 «Por el cual se regula la evaluación de la capacidad sicofísica y de la disminución de la capacidad laboral, y aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía

aspectos sobre incapacidades, indemnizaciones, pensión por invalidez e informes administrativos por lesiones, de los miembros de la Fuerza Pública, Alumnos de las Escuelas de Formación y sus equivalentes en la Policía Nacional, personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional y de las Fuerzas Militares y personal noRadicación: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 evaluación de la capacidad sicofísica y la disminución de esta, así como en algunos aspectos relativos a incapacidades, indemnizaciones, pensión de invalidez e informes administrativos por lesiones de los mencionados miembros.

29. En el artículo 2 definió la capacidad sicofísica como «[…] el conjunto de habilidades, destrezas, aptitudes y potencialidades de orden físico y psicológico que deben reunir las personas a quienes se les aplique el presente decreto, para ingresar y permanecer en el servicio, en consideración a su cargo, empleo o funciones». Igualmente, estableció que sería valorada con criterios laborales y de salud ocupacional, por parte de las autoridades médico laborales, las cuales son: i) Junta Médico Laboral Militar o de Policía; y ii) Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar o de Policía (artículo 14).

30. La Junta Médico Laboral está integrada por 3 médicos de planta de la Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional, se reunirá en aquellos casos en que, al practicar un examen de capacidad sicofísica, se

30. La Junta Médico Laboral está integrada por 3 médicos de planta de la Dirección de Sanidad de la respectiva Fuerza o de la Policía Nacional, se reunirá en aquellos casos en que, al practicar un examen de capacidad sicofísica, se evidencien lesiones o afecciones que disminuyan la c apacidad laboral del personal. También, cuando exista un informe de lesiones, se presente una incapacidad igual o superior a tres meses continuos o discontinuos en un año, o se presenten patologías que así lo ameriten y, finalmente, por solicitud del interesado (artículos 17 y 19).

31. El Tribunal Médico Laboral, de conformidad con el artículo 21 tiene a su cargo el conocimiento en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las juntas y actuará en única instancia para la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.

Resolución al caso concreto

32. Para la parte demandante el acto enjuiciado es nulo porque creó un trámite adicional al proceso legal previsto por el Decreto 1796 de 2000 a la calificación de pérdida de capacidad laboral de los integrantes del Ejército Nacional. La parte demandada sustentó que la auditoría tiene por objeto corroborar que la calificación atienda los criterios laborales y salud ocupacional, sin que esta verificación constituya otra instancia.

33. Ahora, según lo dispuesto en el parágrafo del artículo 17 del Decreto Ley 1796 de 2000 (expedido por el presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 588 de 2000): «El Gobierno Nacional determinará los requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con la Junta Médico-Laboral». (Se destaca).

extraordinarias concedidas por la Ley 588 de 2000): «El Gobierno Nacional determinará los requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con la Junta Médico-Laboral». (Se destaca).

34. A la fecha de expedición del acto demandado, no había sido emitida la reglamentación respectiva (solo lo fue con el Decreto 533 de 2025 en virtud de

uniformado de la Policía Nacional vinculado con anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993». Esta normativa fue compilada en el Decreto 1070 de 2015.Radicación: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 una acción de cumplimiento 12); sin embargo, el jefe del Departamento de Personal del Ejército Nacional invadiendo la facultad del ejecutivo procedió a regular lo relativo al procedimiento relacionado con la Junta Médico Laboral.

35. Nótese que mediante una directiva permanente creó otra instancia dentro del proceso interno de valoración del mencionado organismo afectando su autonomía regulada en el ordenamiento jurídico, a saber:

• Pese a que la ley señaló que la mencionada junta está integrada por 3 profesionales, y solo en caso excepcionales, existirá la intervención de otros expertos a iniciativa de aquella (inciso 2 del artículo 17 ); en la decisión demandada se impone como obligación una auditoría de forma permanente en todas las decisiones que se tomen en esta instancia. - El artículo 21 de la misma normativa previó que el único ente facultado

demandada se impone como obligación una auditoría de forma permanente en todas las decisiones que se tomen en esta instancia. - El artículo 21 de la misma normativa previó que el único ente facultado legalmente para verificar, corroborar y realizar las correcciones necesarias a lo determinado y calificado por la junta es el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, pero, en el acto enjuiciado se previó otro organismo con tales facultades , por tanto, crear un control permanente equivale a crear una instancia de consulta no prevista por el ordenamiento.

36. Así, aunque el acto demandado consideró que la auditoría no puede modificar la decisión inicialmente adoptada, lo cierto es que sí creo una instancia adicional en e l procedimiento de la junta estrictamente reglado por la ley, hasta con facultades de revisión, abrogándose el jefe del Departamento de Personal de Ejército Nacional competencias que no le fueron otorgadas ni autorizadas por la ley.

37. En consecuencia, al haberse demostrado que la directiva enjuiciada fue expedida sin competencia, se declarará su nulidad.

Condena en costas

38. El artículo 188 del CPACA establece que, por regla general, no habrá condena en costas cuando el asunto objeto de litigio sea de interés público; y que, excepcionalmente, procederá la imposición de costas en este escenario cuando la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal. La norma hace referencia a las pretensiones cuyo interés trasciende la esfera de lo particular al abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado.

abordar asuntos de provecho general o común que pueden ser promovidos por cualquier persona y no persiguen el reconocimiento de derechos subjetivos en favor de un sujeto determinado.

39. En el caso concreto, se tiene que el medio de control fue presentado en ejercicio del medio de control de nulidad, el cual trasciende de la esfera particular a la general al abordar asuntos de interés común que pueden ser promovidos por

12 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 25 de enero de 2024. Exp. 25000-23-41-000-2023-0122401. C.P. Omar Joaquín Barreto Suárez.Radicación: 11001-03-25-000-2025-00008-00 (0023-2025)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 cualquier persona y no persigue el reconocimiento de derecho subjetivo alguno. Adicionalmente, no se advierte que la demanda haya carecido manifiestamente de fundamento legal, toda vez que se plantearon cuestionamientos jurídicos contra los actos administrativos demandados que debieron ser analizados tanto al decidir la medida cautelar como en la sentencia. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en el presente proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. DECLARAR LA NULIDAD del numeral 2, literal f) del Acápite IV del Anexo

Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. DECLARAR LA NULIDAD del numeral 2, literal f) del Acápite IV del Anexo A de la Directiva Permanente 215 del 23 de septiembre de 2021, expedida por el jefe del Departamento de Personal del Ejército Nacional, según las consideraciones expuestas.

Segundo. SIN CONDENA en costas.

Tercero. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes en el aplicativo SAMAI y archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente