CE - Sentencia 11001032600020230013900 de 2025

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Bogotá DC, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025).

Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-26-000-2023-00139-00 (70.313)

Actor: SANTIAGO ARIZA QUINTERO Y OTROS

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACIÓN

PÚBLICA (COLOMBIA COMPRA EFICIENTE –

CCE) Medio de control: NULIDAD SIMPLE - CPACA

Temas: SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA - LEY DE

GARANTÍAS – PROHIBICIÓN DE CELEBRAR

CONVENIOS Y CONTRATOS

INTERADMINISTRATIVOS – INTERPRETACIÓN

ANALÓGICA O EXTENSIVA EN NORMAS QUE

ESTABLECEN RESTRICCIONES O

PROHIBICIONES

Síntesis del caso: los demandantes piden la declaración de nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2022 proferida por la entidad demandada por contravenir los artículos 152 de la Constitución Política y 38 de la Ley 996 de 2005.

Temas: medio de control de simple nulidad – circular externa – clasificación de las circulares – no todas las circulares constituyen actos administrativos demandables – normas de contenido prohibitivo – interpretación restrictiva – en materia de prohibiciones y restricciones a la contratación pública no se pueden emplear hermenéuticas analógicas o extensivas.

circulares – no todas las circulares constituyen actos administrativos demandables – normas de contenido prohibitivo – interpretación restrictiva – en materia de prohibiciones y restricciones a la contratación pública no se pueden emplear hermenéuticas analógicas o extensivas.

La Sala decide, en única instancia y mediante sentencia anticipada, la demanda presentada en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad simple en contra del numeral 16.2 de la Circular Externa Única de 2022 expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficientey cuyos destinatarios son los partícipes en el sistema de compras y contratación pública de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.2.1 del Decreto 1082 de 2015.2

Expediente: 11001-03-26-000-2023-00139-00 (70.313) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros Medio de control de nulidad

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

1. El 5 de septiembre de 2023, los ciudadanos Santiago Ariza Quintero, Joel David Gaona Lozano, Sebastián Rojas Sánchez y Juan José Gómez Urueña presentaron demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de nulidad simple (índice 2 SAMAI) 1 para que se anule de manera parcial el numeral 16.2 de la Circular Única de 2022 expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-; lo resaltado a continuación corresponde a

los segmentos acusados:

“16. APLICACIÓN DE LA LEY DE GARANTÍAS

(…).

16.2. Restricción para celebrar convenios y contratos

los segmentos acusados:

“16. APLICACIÓN DE LA LEY DE GARANTÍAS

(…).

16.2. Restricción para celebrar convenios y contratos interadministrativos

El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe a los gobernadores, alcaldes, secretarios, gerentes y directores de Entidades Estatales del orden Municipal, Departamental o Distrital celebrar convenios interadministrativos para ejecutar recursos públicos durante los cuatro (4) meses anteriores a cualquier elección, sin importar la naturaleza o el orden nacional o territorial de la otra entidad contratante.

Esta restricción es aplicable tanto a los convenios como a los contratos interadministrativos, toda vez que, al no existir definición legal que diferencie el concepto de convenio del concepto de contrato, la denominación prevista por la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 para tal fin se entenderán en el mismo sentido. Es así como el Decreto 1082 de 2015 trata indistintamente a los convenios y contratos interadministrativos, al establecer la contratación directa como la modalidad de selecció n para la contratación entre entidades públicas a través de estas dos figuras jurídicas.

No obstante, por vía jurisprudencial se ha establecido que en los contratos interadministrativos existe una contraprestación directa a favor de la entidad que ha entregado el bien o prestado el servicio a la Entidad contratante, habilitada para ello por su objeto legal como entidad ejecutora, comoquiera que las obligaciones asignadas legalmente a aquella entidad pública están directamente relacionadas con el objeto con tractual. Por su parte, en los convenios interadministrativos las entidades se asocian con el fin de cooperar en

entidad ejecutora, comoquiera que las obligaciones asignadas legalmente a aquella entidad pública están directamente relacionadas con el objeto con tractual. Por su parte, en los convenios interadministrativos las entidades se asocian con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, sin que exista una contraprestación para ninguna de las entidades ni la prestación de un

1 Archivo “1_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 2”3

Expediente: 11001-03-26-000-2023-00139-00 (70.313) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros Medio de control de nulidad

servicio a cargo de alguna de ellas y en favor de la otra parte del convenio.

En el contexto de la Ley de Garantías, las restricciones, además de propender por la igualdad de los candidatos, están enca minadas a evitar que por medio de la contratación se altere la voluntad popular, lo cual se puede lograr a través de contratos o convenios. En este sentido, la prohibición que establece el parágrafo del artículo 38 de la Ley de Garantías consiste en evitar que los recursos del Estado se ejecuten para lograr apoyos indebidos mediante la suscripción de contratos y/o convenios, que, para efectos de la Ley de Garantías, tienen la misma connotación y propósito.

En cuanto a la aplicación temporal de las restricciones de la Ley de Garantías, debe tenerse en cuenta que ambas restricciones no son excluyentes, pues en el período preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los

Garantías, debe tenerse en cuenta que ambas restricciones no son excluyentes, pues en el período preelectoral para elección de Presidente de la República, a todos los entes del Estado, incluidos los territoriales, les aplican las restricciones del artículo 33 con sus excepciones, así como las del parágrafo del artículo 38. Por lo que las restricciones de la Ley de Garantías pueden aplicarse de manera simultánea” (índice 2 SAMAI – archivo “2_DemandaWeb_Demanda- (.pdf) NroActua 2” – negrillas adicionales).

1. Los demandantes sostienen que los apartes normativos demandados son nulos por i) haber sido proferidos sin competencia y ii) con desconocimiento de las normas en que debían fundarse, para lo cual invocaron como desconocidos los artículos 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), 150, 189 y 152 de la Constitución Política y, 38 de la Ley 996 de 20052.

1. En la demanda se indicó, c omo concepto de la violación, que la entidad demandada usurpó funciones propias del Congreso de la República, pues, este último es el único habilitado para la expedición de leyes estatutarias que pueden restringir la contratación pública en épocas electorales -ley de garantías- (artículo 152 CP); además, se agregó que el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohíbe a las autoridades territoriales y locales la celebración de “convenios interadministrativos” dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecci ones, por manera que, el precepto acusado no podía hacer extensiva esa limitación o restricción a los “contratos interadministrativos”, lo cual desconoce, además, el

interadministrativos” dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecci ones, por manera que, el precepto acusado no podía hacer extensiva esa limitación o restricción a los “contratos interadministrativos”, lo cual desconoce, además, el artículo 31 del Código Civil según el cual el contenido de la ley se determinará por su contenido genuino, sin que puedan hacerse interpretaciones extensivas o analógicas a las normas que establecen prohibiciones.

2 “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”.4

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2. El trámite de única instancia

1. En auto del 30 de mayo de 2024 se admitió la demanda (índice 10 SAMAI) y se ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público.

1. De otra parte, el 4 de octubre de 2024 (índice 27 SAMAI) se accedió a la medida cautelar solicitada por los demandantes y se decretó la suspensión provisional parcial del numeral 16.2 de la Circular Única de 2022 expedida por la

Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-.

1. Inconforme con la decisión, la Agencia Nacional de Contra tación PúblicaColombia Compra Eficienteinterpuso recurso de reposición (índice 31 SAMAI)

Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-.

1. Inconforme con la decisión, la Agencia Nacional de Contra tación PúblicaColombia Compra Eficienteinterpuso recurso de reposición (índice 31 SAMAI) en contra del auto del 4 de octubre del año en curso.

1. Luego, el 17 de enero de 2025 se decidió la impugnación (índice 35 SAMAI) en el sentido de confirmar integralmente la providencia recurrida.

1. Posteriormente, en auto del 24 de julio de 2025 (índice 47 SAMAI) se negó la acumulación a esta actuación del proceso con radicación número 11001-03-26000-2025-00016-00 (72.424), toda vez que, en este último no se había proferido auto admisorio de la demanda, requisito indispensable para esos efectos de conformidad con lo establecido en el artículo 148 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

3. El fundamento para dictar sentencia anticipada

Por auto del 24 de julio de 2025 se advirtió que se configuraban dos supuestos para dictar sentencia anticipada (índice 47 SAMAI) de conformidad con el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), pues, (i) la controversia es de puro derecho y, (ii) no era necesario decretar ni practicar pruebas en tanto que no se solicitaron en la demanda y la entidad demandada se abstuvo de contestarla, razón por la cual se prescindió de la realización de la audiencia inicial, se fijó el

solicitaron en la demanda y la entidad demandada se abstuvo de contestarla, razón por la cual se prescindió de la realización de la audiencia inicial, se fijó el litigio y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.5

Expediente: 11001-03-26-000-2023-00139-00 (70.313) Demandante: Santiago Ariza Quintero y otros Medio de control de nulidad

II. CONSIDERACIONES

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto, 3) conclusión general y, 4) condena en costas.

1. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión

El centro de la controversia consiste en determinar, en primer lugar, si la Circular Única de 2022 proferida por la Agencia Nacional de Contratación -Colombia Compra Eficiente - constituye un acto administrativo pasible de control jurisdiccional dado que se trata, como su propio nombre lo indica, de una circular externa y, una vez superado ese análisis, establecer si la disposición censurada debe ser anulada por i) haber sido proferida sin competencia y, ii) con desconocimiento de las normas en que debían fundarse, concretamente, por contravenir los artículos 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), 150, 189 y 152 de la Constitución Política y 38 de la Ley 996 de 2005 .

contravenir los artículos 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), 150, 189 y 152 de la Constitución Política y 38 de la Ley 996 de 2005 .

La Sala declarará la nulidad parcial del numeral 16.2 de la Circular Única de 2022 expedida por la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, por contravenir las normas de rango superior en las cuales debía fundarse, por el hecho de hacer extensiva a los contratos interadministrativos la prohibición de celebrar convenios interadministrativos prevista por el legislador en el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005.

2. Análisis del caso concreto

2.1 Naturaleza, contenido y alcance del acto demandado

1. El artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) regula el medio de control jurisdiccional de simple nulidad; el inciso tercero de la disposición establece que “también puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.6

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Las circulares de servicio son manifestaciones de la voluntad de la administración que contienen instrucciones o indicaciones dirigidas a la colectividad o a un grupo específico de entidades, servidores públicos o de ciudadanos en relación con un asunto o situaciones concretas de diversa índole como situaciones administrativas, sociales, económicas, laborales, jurídicas, metodológicas, ent re

específico de entidades, servidores públicos o de ciudadanos en relación con un asunto o situaciones concretas de diversa índole como situaciones administrativas, sociales, económicas, laborales, jurídicas, metodológicas, ent re muchas otras; las circulares de servicio se clasifican, según sus efectos, en externas o internas, las primeras son las que desbordan el ámbito interno de la administración y, por consiguiente, afectan situaciones de los particulares o de los ciudadanos; contrario sensu, las segundas, contienen meras orientaciones o instrucciones para los servidores y agentes estatales vinculados con la correspondiente entidad pública.

1. En esa perspectiva, solo las circulares -externasconstituyen verdaderos actos administrativos capaces de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas respecto de los administrados 3 y, por ende, son demandables a través de las acciones o medios de control jurisdiccionales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo ; no obstante, si una circular interna tiene la potencialidad o virtualidad de afectar derechos de los ciudadanos la misma será demandable y, en consecuencia, es perfectamente posible que su legalidad sea materia u objeto de control jurisdiccional.

Sobre el particular, la Sección Primera de la Corporación ha puntualizado:

“Las instrucciones o circulares administrativas son actos jurídicos de la Administración en sentido lato, susceptibles de ser impugnados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, dependiendo básicamente de su contenido. En efecto, esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una

básicamente de su contenido. En efecto, esta Corporación ha señalado en reiteradas oportunidades, que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando contengan una decisión emanada de una autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y de producir efectos vinculantes frente a los administrados, pues si se limitan a

3 “Las llamadas circulares de servicio tienen por objeto o finalidad dar instrucciones al personal subalterno o subordinado sobre la mejor manera de cumplir las medidas adoptadas. Por consiguiente, son actos administrativos de conocimiento o de instrucción, por las cuales de ordinario el superior jerárquico de una dependencia o ente administrativo hace cono cer a los subalternos empleados, determinadas disposiciones. Pero, si en las circulares de servicio, o con ocasión de ellas, se adoptan nuevas prescripciones, no comprendidas en disposiciones precedentes, se trata de actos administrativos ordinarios que cr ean situaciones jurídicas, susceptibles de invalidarse por las causales generales” . Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de junio de 1973. Cita tomada de: Código Contencioso Administrativo, comentado y concordado por Mario Madrid -Malo G., Ed. Legis, Bogotá, 1985, pág. 180.7

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reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda. En el caso sub

Medio de control de nulidad

reproducir el contenido de otras normas, o las decisiones de otras instancias, o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios, no serán susceptibles de demanda. En el caso sub examine, resulta indudable que la Circular 016 de 2005 constituye un acto administrativo que crea, modifica o extingue una situación jurídica y que, por lo mismo, puede ser objeto de control jurisdiccional, en tanto y en cuanto consagra unos deberes que deben ser acatados por las entidades sometidas a la inspección vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud”4.

“………………………………………………………………………………..

“La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las circulares de servicio son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues, de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda” 5.

En este punto, es particularmente relevante advertir que la jurisprudencia de la Sección Primera de la Corporación no ha sido siempre pacífica, pues, en decisión del 27 de noviembre de 2014 se afirmó que todas las circulares -externas o internaseran controlables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con independencia de si producían o no efectos jurídicos respecto de los administrados; el mencionado criterio se apoyó en el siguiente razonamiento6:

internaseran controlables por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con independencia de si producían o no efectos jurídicos respecto de los administrados; el mencionado criterio se apoyó en el siguiente razonamiento6:

“Pese a la validez de la interpretación tradicional, la Sala estima que a la vista del cambio operado en el orden contencioso administrativo a partir de la entrada en vigor del CPACA y de las visibles transformaciones en los modos de actuación de la Administración, cada vez más proclive al uso de instrumentos blandos o atípicos (desde la perspectiva clásica del acto administrativo), resulta procedente replantearse esta postura. El alcance restrictivo del control judicial a cargo de los jueces de la Administración prohijado por la línea jurisprudencial en cuestión, así como el efecto de crear una suerte de inmunidad jurisdiccional a favor de actos que pese a ser expresión de la función administrativa presentan solo efectos orientativos, instructivos o informativos al interior de la Administración ( ad intra) o hacia los particulares ( ad extra ), y el hecho de encerrar un desconocimiento de la regla hermenéutica según la cual todos los enunciados jurídicos deben interpretarse de tal forma que produzcan un efecto útil y que esta clase de interpretaciones debe preferirse sobre aquellas que supongan una redundancia en las disposiciones de la ley,

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 19 de marzo de 2009, expediente no. 2005-00285, MP Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 21

de marzo de 2009, expediente no. 2005-00285, MP Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 21 de septiembre de 2001, expediente no. 6371, MP Olga Inés Navarrete Barrero. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 27 de noviembre de 2014, expediente no. 2012-00533, MP Guillermo Vargas Ayala.8

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llevan a la Sala al convencimiento de que es preciso replantearse dicha posición y entender que en virtud de lo previsto por el artículo 137 CPACA toda circular administrativa, cualquiera que sea su conteni do, es susceptible de control judicial.

En criterio de la Sala esta postura responde a los requerimientos que el principio de Estado de Derecho eleva a la jurisdicción contenciosa en la realidad administrativa actual y consulta mejor que la línea jurisprudencial anterior los propósitos de la reforma legal de 2011, en tanto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la Administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa… En efecto, el hecho de actuar ésta en cada vez más oportunidades por medios que no pueden encuadrarse dentro de los denominados actos de poder, comando y control (command and control) o Derecho Duro (hard law) obligan a tomar en consideración el nuevo contexto en el que se desenvuelve la función administrativa. La

vez más oportunidades por medios que no pueden encuadrarse dentro de los denominados actos de poder, comando y control (command and control) o Derecho Duro (hard law) obligan a tomar en consideración el nuevo contexto en el que se desenvuelve la función administrativa. La proliferación contemporánea de actuaciones administrativas desprovistas del elemento de unilateralidad, coercibilidad o de jerarquía propio de los actos administrativos a favor de actuaciones de tipo más horizontal o dialógicas, en las que se negocia, colabora, promueve o informa sobre un determinado asunto (soft law), exigen de la jurisdicción contencioso administrativa una reflexión sobre la validez de preservar un modelo que, como el basado en la actuación por acto administrativo, hoy no es ya exclusivo en el panorama jurídico de la Administración. Surge así el desafío de replantearse aspectos relacionados con el objeto o la órbita de competencias del juez administrativo, de modo que se haga posible expandir el radio de acción del control judicial de forma paralela al ensanchamiento experimentado por las actuaciones de la Administración, hoy mucho más ricas y diversas que la clásica resolución de una materia mediante acto administrativo. En un verdadero Estado de Derecho, en aras de asegurar tanto la vigencia plena de los referidos principios de constitucionalidad y legalidad como la mayor efectividad del derecho a la tutela judicial, estas nuevas forma s de actuación de la Administración no pueden quedar fuera del alcance del contencioso administrativo. Así, con independencia de que por su contenido orientativo, instructivo o puramente informativo las circulares no afecten de manera directa los derechos o intereses particulares de las personas, su calidad de expresión de la función administrativa y su no poca capacidad de incidencia sobre las decisiones y actuaciones

orientativo, instructivo o puramente informativo las circulares no afecten de manera directa los derechos o intereses particulares de las personas, su calidad de expresión de la función administrativa y su no poca capacidad de incidencia sobre las decisiones y actuaciones materiales de la Administración (ellas sí plenamente oponibles y ejecutables en el ámbito de los particulares) justifican su sometimiento al control de esta jurisdicción. En últimas son un mecanismos (sic) dispuesto por el ordenamiento jurídico para el cumplimiento de los fines que la Constitución y la ley han encomendado a las autoridades administrativas y en cuanto tal su conformidad con éstas ha de ser total”.

1. Sin embargo, con posterioridad a ese pronunciamiento la misma Sección Primera ha retomado el criterio según el cual las circulares de servicio solo son controlables o demandables, en los términos del inciso tercero del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) , siempre y cuando constituyan verdaderos y materiales actos administrativos; es decir, cuando produzcan efectos o afecten9

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situaciones jurídicas de los ciudadanos; por lo tanto, que las solas orientaciones, recomendaciones u orientaciones de la administración a sus agentes y colaboradores no son susceptibles de control jurisdiccional; al respecto, en sentencia del 22 de octubre de 2021 dicha Sección discu rrió de la siguiente manera:

“Ahora bien, la jurisprudencia de esta corporación ha sido pacífica al señalar que las circulares serán pasibles de control judicial

sentencia del 22 de octubre de 2021 dicha Sección discu rrió de la siguiente manera:

“Ahora bien, la jurisprudencia de esta corporación ha sido pacífica al señalar que las circulares serán pasibles de control judicial siempre y cuando sean capaces de surtir efectos jurídicos frente a los administrados, pero s i se limitan a reproducir el contenido de otras normas o simplemente a dar instrucciones a los empleados de las distintas dependencias, no serán pasibles de control judicial. […] Revisada la circular aquí reproducida, se advierte que la misma sí trae obligaciones tanto para las capitanías de puertos, como para los administrados, comoquiera que establece los requisitos que deben cumplir las personas que quieran ser inscritas como peritos marítimos, y cuáles serían las obligaciones posteriores a su elección, tales como la celebración de un contrato de prestación de servicios. Adicionalmente, al revisar el Reglamento 0004 y el Decreto ley 2324 de 1984, se advierte que no reproduce ninguna disposición allí contemplada. En consecuencia, no está llamada a prospera r la excepción planteada por la parte demandada”7 (resalta la Sala).

1. En suma, las circulares de servicio son actos administrativos de instrucción o de servicio que, en principio, tienen como destinatarios otras entidades públicas, servidores, funcionarios, agentes, subalternos y colaboradores públicos; empero, es perfectamente factible que esas manifestaciones unilaterales de la voluntad , en ejercicio de función administrativa, produzcan efectos para los ciudadanos y ciudadanos, razón por la cual serán controlables y demandables en los términos del inciso tercero del artículo 137 del CPACA.

en ejercicio de función administrativa, produzcan efectos para los ciudadanos y ciudadanos, razón por la cual serán controlables y demandables en los términos del inciso tercero del artículo 137 del CPACA.

1. En ese marco normativo y jurisprudencial, se tiene que la Circular Externa Única de 2022 expedida por la agencia estatal CCE constituye , formal y materialmente, un acto administrativo pasible de control jurisdiccional de legalidad por las siguientes razones: i) es una circular externa dirigida a todos los partícipes en el sistema de compras y contratación pública de conformidad con el artículo 2.2.1.1.1.2.1 del Decreto 1082 de 2015 proferido por el Presidente de la Repú blica8; ii) no solo contiene instrucciones, orientaciones o

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 22 de octubre de 2021, expediente no. 2017 -00142, MP Oswaldo Giraldo López. En el mi smo sentido, consultar: sentencia del 6 de agosto de 2021, expediente no. 2018 -00113, MP Nubia Margoth Peña Garzón. 8 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional”.10

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recomendaciones para los servidores públicos, agentes estatales y/o colaboradores de la administración sino que, también adopta determinaciones específicas y puntuales en los procesos de compras y de contratación públicas;

recomendaciones para los servidores públicos, agentes estatales y/o colaboradores de la administración sino que, también adopta determinaciones específicas y puntuales en los procesos de compras y de contratación públicas; de allí que , como ejercicio de función administrativa, tiene la virtualidad y la potencialidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de las entidades públicas, contratistas, interventores, supervisores, de las or ganizaciones de la sociedad civil y de los administrados y, iii) la norma tiene por finalidad reglamentar la Ley 996 de 2005, en cuanto consagra una limitación o restricción de celebrar convenios y/o contratos interadministrativos durante el ámbito temporal fijado en esa normativa, esto es, durante la época de contienda electoral.

2.2 Análisis de los cargos de nulidad formulados

La Sala estudiará, en primer término, el cargo de falta de competencia alegado y, en segundo lugar, la censura de violación o infracción de normas superiores (vicio de contenido).

2.2.1 Falta de competencia de la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia Compra Eficiente)

1. Los actores indicaron que el acto administrativo demandado se expidió con falta de competencia, por cuanto la entidad demandada usurpó funciones propias del Congreso de la República, pues, este último es el único habilitado para la expedición de leyes